ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2626/2022

Ședința publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 15.11.2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările și completările ulterioare ca nelegală și netemeinică, iar în temeiul art. 430 alin. (4) C. proc. civ., anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările și completările ulterioare ca act administrativ subsecvent contrar considerentelor sentinței civile nr. 166/2021 pronunțată de Curtea de apel Cluj în dosarul nr. x/2021 prin care au fost anulate H.G. nr. 531/2021 modificată prin H.G. nr. 580/2021 și ale sentinței civile nr. 1465 din 21.10.2021 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021 de anulare a H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 678/2021 și H.G. nr. 730/2021, precum și obligarea intimatului Guvernul României ca toate măsurile instituite, odată cu prelungirea stării de alertă, în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, să fie stabilite cu respectarea principiului non discriminării între persoanele vaccinate, vindecate și nevaccinate.

Prin sentința civilă nr. 1836 din data de 06.12.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă; a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului Guvernul României.

Împotriva sentinței civile nr. 1836 din data de 06.12.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A..

Cu privire la admisibilitatea cererii de sesizare a Curții Constituționale recurentul-reclamant susține că există motive întemeiate pentru a sesiza Curtea Constituțională a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 5 alin. (2) lit. d) și art. 5 alin. (3) lit. a), b) și c), cu referire la art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020, dispoziții legale neconstituționale în măsura în care acestea se interpretează ca nefiind "măsuri de sănătate publică" așa cum acestea sunt definite în art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020.

Dispozițiile procedurale din Legea nr. 136/2021 trebuie aplicate pentru situația tranzitorie care a debutat cu publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021 și care urmează a înceta odată cu finalizarea procesului de adoptare a propunerii legislative PLX nr. 537/2021 http://www.cdep.rO/proiecte/2021/500/30/7/pI669.pdfcare prevede termene chiar și mai scurte decât cele din art. 15 invocat de recurentul-reclamant.

Aplicabilitatea art. 15 la cazul de față derivă din compatibilitatea acestuia cu considerentele Curții Constituționale și din înlăturarea oricăror alte dispoziții contrare acestor considerente.

Așa fiind, consideră că art. 147 alin. (4) din Constituție, art. 5 alin. (2) și (3) C. proc. civ., cu referire la art. 15 alin. (16) și alin. (17) sunt temeiurile legale pentru a se pronunța o hotărâre care se motivează în 48 de ore de la pronunțare și poate fi atacată cu recurs în termen de 2 zile de la comunicare, întru respectarea considerentelor prevăzute în paragraful 47 al Deciziei CCR nr. 392/2021.

Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

În continuare, recurentul-reclamant susține că este vădit că art. 5 alin. (2) lit. d) și art. 5 alin. (3) lit. a), b) și c) sunt dispoziții legale în temeiul cărora Guvernul României a instituit măsuri prevăzute în anexele 2 și 3 contestate.

Este, de asemenea, evident că art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020 definește măsurile care intră în sfera sa de incidență, acestea fiind carantina și carantina zonală, măsură de prevenire a răspândirii bolilor infectocontagioase, prin care se urmărește separarea fizică a persoanelor și activităților, inclusiv limitarea circulației dintr-un perimetru afectat de o boală infectocontagioasă de perimetrele învecinate, astfel încât să se prevină răspândirea infecției sau contaminării în afara acestui perimetru.

Art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 se aplică măsurilor definite la art. 3 lit. h).

Rezultă că, din interpretarea caracterului de "măsură de sănătate publică" a măsurilor contestate se poate stabili și procedura de urmat de instanța de control judiciar în această speță, anume limitele controlului judiciar Ia fond și în recurs, cu consecința reținerii sau nu spre rejudecare a fondului în recurs.

De asemenea, au fost enunțate dispozițiile constituționale încălcate-art. 1. al 5,21, 52, 53 și art. 115 alin. (6) din Constituția României, precum și neîndeplinirea exigențelor de calitate a legii, legiferarea contradictorie și încălcarea accesului liber la justiție prin norme imprecise.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1, pct. 4, pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că era obligatorie respectarea întregii proceduri incidente din art. 15 al Legii nr. 136/2020 începând cu alcătuirea completului de judecată din 3 membrii, menționarea termenului de recurs de 2 zile, termen ce curge de la comunicare, precum și depășirea atribuțiilor puterii judecătorești având în vedere că potrivit dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție, instanțe judecătorești nu au atribuția de a da interpretare proprie deciziilor de admitere a excepțiilor de constituționalitate și a le aplica trunchiat.

Printr-un alt motiv de recurs se invocă aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute în Legea nr. 55/2020, și anume:

Articolul 1

(1) Prezenta lege are ca obiect instituirea, pe durata stării de alertă declarate în condițiile legii, în vederea prevenirii si combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare si, după caz, graduale, în scopul protejării drepturilor la viată, la integritate fizică și la ocrotirea sănătății, inclusiv prin restrângerea exercițiului altor drepturi si libertăți fundamentale.

(2) Măsurile restrictive de drepturi prevăzute în prezenta lese, precum si după caz, cele de renunțare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile.

Aceste dispoziții legale, aplicate corect la speța de față, atrag fără putință de tăgadă concluzia că măsurile contestate nu sunt graduale, nondiscriminatorii, adecvate și nici proporționale.

Articolul 3 (4) în aplicarea alin. (1)-(3) se analizează cumulativ următorii factori de risc:

a) amploarea situației de urgență, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, județean sau național:

b) intensitatea situației de urgentă, respectiv viteza de evoluție, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive si gradul de perturbare a stării de normalitate:

c) insuficienta si/sau inadecvarea capabilităților de răspuns:

d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc:

e) existența si gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.

În acest caz, instanța urmează să constate că excepția insuficientei motivări și fundamentări a actului administrativ contestat este întemeiată întrucât aceste criterii legale de analiză a factorilor de risc obligă la o motivare de amploare deosebită, de o temeinicie de necontestat. Importanța exigenței de motivare a hotărârilor de prelungire a stărilor de alertă rezultă în mod considerabil din gravitatea criteriilor enumerate în aceste dispoziții legale.

La rejudecarea fondului, solicită să se aibă în vedere că:

- Ingerința nu este prevăzută de lege;

Operatorii economici din domeniul HORECA și centrele comerciale nu au garantat de către stat dreptul fundamental la profit, însă pârâtul a considerat că pentru a nu afecta dreptul la un flux constant de clienți al acestora, recurentul-reclamant ar trebui să se supună unor metode experimentale de prevenție medicală.

Pe de altă parte, prin încălcarea normelor de tehnică legislativă, Guvernul nu face nicio diferență între măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților și măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc.

- Ingerința nu urmărește un scop legitim;

Intervenientul a susținut în fața primei instanțe că prezenta hotărâre de guvern continuă o politică deja începută, însă politica de sănătate publică se conduce după alte principii decât actul de guvernare.

Scopul legitim este dobândirea imunității. Timp de atâtea luni de zile nicio instituție publică implicată în politica de guvernare anti - covid nu a luat nicio măsură de analiză a imunității dobândite prin trecerea prin boală sau vaccinare.

În cazul acestei situații medicale, interesul de sănătate publică este imunitatea și stingerea treptată a virulenței agentului patogen prin diseminarea acestuia în marea majoritate a rezidenților din România, context în care, pentru autorități, testarea imunității este lipsită de orice interes.

- Ingerința nu răspunde în mod adecvat scopului urmărit;

Pe baza analizei factorilor de risc prezentată de Guvern, trebuie să se rețină că măsurile de răspuns sunt inadecvate tocmai pentru că, din punctul de vedere politicilor oficiale de sănătate publică, s-a stabilit cu încălcarea adevărului științific și a protocoalelor aprobate în alte țări că niciun tratament antiviral nu poate fi luat în considerare.

Acest tratament antiviral precoce, destinat formelor ușoare și medii este recunoscut și administrat în țări care își fac propria cercetare științifică, pe care o încurajează și finanțează corespunzător.

Principalele alegații cu care debutează analiza factorilor de risc sunt inexistența tratamentului antiviral, o inexactitate medicală ușor de demontat și faptul că organismul uman nu s-a mai întâlnit cu virusul Corona, ceea ce deja nu se mai susține.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului.

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului cu privire la soluția de respingere ca inadmisibilă a sesizării Curții Constituționale, precum și excepția lipsei de interes a recursului, iar intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 februarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările și completările ulterioare.

Prima instanță a respins a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, ca inadmisibilă; a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului Guvernul României.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor de recurs invocate.

În ceea ce privește motivul de recurs formulat împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, ca inadmisibilă, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că nu sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a cererii de sesizare, având în vedere că dezlegarea problematicii de constituționalitate a textelor legale menționate nu influențează soluționarea în fond a cauzei, din moment ce instanța de judecată, ca urmare a Deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale, deși a aplicat dispozițiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, și nu ale Legii nr. 136/2020, a asigurat recurentului-reclamant, în mod efectiv și eficient, accesul la justiție prin stabilirea unor termene judecătorești reduse.

De asemenea, Înalta Curte constată că într-adevăr, prin invocarea excepției de neconstituționalitate recurentul-reclamant a urmărit să obțină o altă interpretare a măsurilor luate în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d), art. 5 alin. (3) lit. b) și c) ale Legii nr. 55/2020 însă, în acord cu prima instanță nu poate fi ignorat faptul că instanța de drept constituțional a decis că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă atunci când autorul acesteia nu formulează veritabile critici de neconstituționalitate, ci este nemulțumit, în realitate, de modul de aplicare a dispozițiilor criticate și de soluția pronunțată de judecător. A răspunde criticilor autorului excepției în această situație ar însemna o ingerință a Curții Constituționale în activitatea de judecată, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 126 din Constituție, potrivit cărora justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege. (a se vedea Decizia nr. 371 din 28 mai 2019).

În același sens sunt și dispozițiile reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 427/2019, în care se menționează că:

"autorii excepției aduc în discuție o pretinsă soluție legislativă care nu a fost cuprinsă în textele legale criticate, solicitând, de fapt, modificarea și completarea dispozițiilor legale ce formează obiectul excepției" (...). Or, a accepta susținerea autorilor excepției ar echivala cu subrogarea Curții Constituționale în sfera de competență a legiuitorului, încălcând astfel art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate prin care se solicită modificarea sau completarea prevederilor supuse controlului de constituționalitate, context în care motivul de recurs ce vizează soluția primei instanțe de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, va fi respins, ca nefondat.

Cu privire la excepția lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Apărării Naționale, Înalta Curte constată că atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată, cât și din motivele prezentate instanței de recurs, se desprinde concluzia că recurentul-reclamant tinde la ocrotirea unui interes legitim public constând în obținerea unui "precedent care ar urma să confirme faptul că nici la nivel național nu există o reglementare care să impună obligativitatea purtării măștii și în spațiile deschise" și în "intenția de a fi adoptate legi și dispoziții care să respecte actele normative cu forță superioară".

Având în vedere aceste aspecte, precum și faptul că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care să invoce apărarea unui interes legitim public, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant are interes în susținerea motivelor de recurs, iar excepția invocată va fi respinsă, ca nefondată.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., conform căruia casarea unei hotărâri se poate cere când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant invocă nelegalitatea constituirii completului de judecată conform dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 136/2020, respectiv faptul că acesta trebuia alcătuit din 3 membri.

Înalta Curte constată că într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 "Toate actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență, privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din prezenta lege, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, și pot fi atacate de către orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, cu acțiune în anulare la instanța competentă atât pentru motive de nelegalitate, cât și de netemeinicie, în termen de 5 zile de la data publicării actului administrativ.", iar conform alin. (10) "Acțiunea în anulare este soluționată de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 15 zile de la data sesizării legale a instanței, în completuri formate din 3 judecători."

Așadar, prin raportare la dispozițiile legale sus arătate, competența de soluționare a acțiunii în anularea actelor administrative ale Comitetului Național pentru Situații de Urgență prin care se dispun măsuri în temeiul legii revine completului compus din trei judecători, specializat în soluționarea acestui tip de cauze.

Însă, în speța dedusă judecății se solicită anularea H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, emisă de Guvernul României în raport de propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 101/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

În acest context, Înalta Curte constată că nu sunt incidente dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 atât timp cât prin acțiunea pendinte nu se contestă o hotărârea a Comitetului Național pentru Situații de Urgență, ci o hotărâre emisă de Guvernul României, iar în raport de obiectul cauzei sunt incidente dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care se stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, fiind reglementate în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, trasând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune. Condițiile generale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes, trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecății, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noțiunile de "capacitate de drept public" și de "capacitate administrativă", care au un conținut diferit față de capacitatea juridică civilă, și, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiția persoanei vătămate se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

De asemenea, relevante sunt și dispozițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c), conform cărora "actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", coroborat cu art. 8 alin. (1^1) din același act normativ, conform cărora:

"Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat."

În acest context, Înalta Curte având în vedere că, potrivit art. 96 alin. (1) din C. proc. civ., "Curțile de apel judecă în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale", constată că în mod corect cererea dedusă judecății a fost soluționată de un complet format dintr-un singur judecător.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, Înalta Curte constată că subsumat acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant a invocat încălcarea dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție.

Conform dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție:

"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale."

De asemenea, Înalta Curte constată că, invocarea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. vizează conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive. Prin exces de putere se încalcă ordinea constituțională și interesul public, instanța judecătorească exercitând funcțiile puterii judecătorești peste limitele statornicite prin Constituție.

Instanța săvârșește un exces de putere atunci când îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, consfințește cu valoare legală texte abrogate, contestă puterea legală a unor texte, aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare sau se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Pornind de la aceste considerente, se constată că, de fapt, prin motivele de recurs se critică modul în care instanța de fond a soluționat cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d) și art. 5 alin. (3) lit. a), b), c), cu referire la art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020, în măsura în care se interpretează ca nefiind "măsuri de sănătate publică".

Or, atât timp cât prima instanță a apreciat asupra legalității și oportunității măsurilor dispuse prin hotărârea de guvern atacată, această critică nu poate fi asimilată excesului de putere care să atragă incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., prin urmare acest motiv de recurs este nefondat.

Cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, pe de o parte, că acesta este invocat pur formal, fără a se arăta în detaliu care sunt motivele contradictorii ori motivele străine de natura cauzei, iar pe de altă parte, se observă că în considerentele hotărârii pronunțată de prima instanță se regăsesc motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă.

Astfel, Înalta Curte constată că din preambulul H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă, cu modificările și completările ulterioare, și luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.

Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuți la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, indică necesitatea menținerii unui răspuns amplificat la situația de urgență determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 03.11.2021", întocmit la nivelul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției.

Totodată, la adoptarea Hotărârii de Guvern s-a ținut seama de propunerile cuprinse în Hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispozițiile art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 3, art. 4, art. 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că H.G. nr. 1183/2021 este act administrativ unilateral cu caracter normativ, care doar organizează punerea în executare a legii, fiind adoptat în temeiul prevederilor art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, potrivit cărora:

"(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU. (2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele și celelalte autorități responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine și instrucțiuni".

Or, în acord cu susținerile primei instanțe, măsurile dispuse H.G. nr. 1183/2021 sunt conforme cu principiile constituționale și cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziții cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuție la prevederile actelor normative de nivel superior în baza și executarea cărora a fost emis, conform prevederilor art. 4 și art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute în Legea nr. 55/2020, Înalta Curte constată că toate condițiile cumulative au fost respectate, astfel cum va rezulta în continuare:

- Ingerința este prevăzută de o lege accesibilă, clară și previzibilă

Dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d) și ale alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 prevăd atribuția autorităților publice de a lua măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra sănătății persoanelor, constând în "restrângerea sau interzicerea organizării și desfășurării unor mitinguri, demonstrații, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spații deschise, precum și a unor întruniri de natura activităților culturale, științifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spații închise.

Este de subliniat că nicio lege nu reglementează la nivel de detaliu situații de fapt, ci identificarea acestora este lăsată în competența autorităților publice, care adoptă sau emit acte administrative cu caracter normativ sau individual prin care pun în executare legea, care conține criterii, condiții, proceduri și garanții general aplicabile.

În situația de față, restrângerea este prevăzută, în primul rând, de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 396 din 15 mai 2020. Sunt respectate, așadar principiile expuse în Deciziile Curții Constituționale nr. 457/25.06.2020 și nr. 157/13.05.2020 rezultate din interpretarea art. 1 alin. (5) și a art. 53 din Constituția României.

H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este act administrativ subsecvent respectivei legi, care doar organizează punerea acesteia în executare.

- Ingerința urmărește un scop legitim

Măsurile care limitează drepturile și libertățile fundamentale în timpul pandemiei de COVID-19 au drept scop protejarea vieții și a sănătății, condiție îndeplinită în cauză, din moment ce măsurile au fost dispuse în vederea stopării și prevenirii răspândirii la nivel național a virusului.

Scopul măsurilor vizează asigurarea distanțării fizice sociale, ca strategie de prevenire a răspândirii acestui virus, în mai multe domenii de activitate.

H.G. nr. 1183/2021 are la bază o notă de fundamentare, precum și documentația întocmită în procedura de elaborare, conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nefiind necesară preluarea în conținutul său a motivelor care au stat la baza inițierii proiectului și, în final, a adoptării acestuia.

Înalta Curte constată că, din ansamblul reglementării, nu rezultă ipoteza susținută de recurentul-reclamant, că scopul acesteia ar fi de a obliga persoanele nevaccinate să se vaccineze. Actul normativ nu are ca scop direct sau indirect instituirea obligativității vaccinării, din moment ce prevede alternative la această opțiune.

Chiar și în cazul în care o lege națională a prevăzut obligativitatea vaccinării, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că o astfel de măsură urmărește un scop legitim, atât timp cât este necesară protejarea împotriva bolilor susceptibile a crea un risc grav asupra sănătății populației. Sunt incluse în această ipoteză atât persoanele care se vaccinează, cât și cele care nu o pot face și s-ar găsi, așadar, într-o situație de vulnerabilitate, depinzând de un procent ridicat al vaccinării, care ar putea fi atins de întreaga populație pentru a putea fi protejată de bolile contagioase. Acest obiectiv corespunde scopurilor care sunt reprezentate de protecția sănătății și respectarea drepturilor altuia, prevăzute de art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea hotărârea Marii Camere din 8 aprilie 2021, pronunțată în cauza Vavřička și alții c. Republicii Cehe, cererile nr. 47621/13 și alte 5, par. 272).

- Ingerința este necesară și proporțională într-o societate democratică

Restrângerea unor drepturi constituționale este admisă, atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor și libertăților celorlalți, atât din perspectiva intereselor individuale, cât și a celor naționale sau de grup și a binelui public, fiind și o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situațiile în care exercițiul lor are un caracter antisocial.

Analiza de proporționalitate urmărește să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societății și interesul reclamantului, respectiv dacă ingerința răspunde unei nevoi sociale imperioase.

Autoritățile publice sunt primele care exercită puterea de apreciere asupra necesității ingerinței, la momentul emiterii actelor administrative, iar instanțele judecătorești au un rol esențial în controlul celorlalte puteri ale statului și se asigură că orice legi și măsuri adoptate în perioada de criză respectă statul de drept, drepturile omului și, dacă este cazul, dreptul umanitar internațional. În perioadele de criză, principiul controlului judecătoresc asupra celorlalte puteri ale statului este indispensabil funcționării efective a statului de drept (Declarația de la Geneva adoptată în 2008 de Congresul Mondial al Comisiei Internaționale a Juriștilor privind responsabilitatea judecătorilor și a celorlalte profesii juridice și conduita statelor în situații de criză).

În ceea ce privește activitatea cu publicul a operatorilor economici, de tipul restaurantelor și cafenelelor, instanța reține că suspendarea activității în aceste spații, potrivit art. 8 din Legea nr. 55/2020, nu este singura măsură legală la dispoziția autorității executive. Aceasta este o măsură alternativă, graduală, în funcție de gravitate, care se poate aplica acestor entități, atunci când cele cu caracter general, din aceeași lege, nu sunt suficiente. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea deciziei nr. 147/2020 a Curții Constituționale a României.

De asemenea, în considerentul 7 din Preambulul Regulamentului UE 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, s-au reținut următoarele:

"Potrivit dovezilor științifice actuale, care continuă să evolueze, se pare că persoanele vaccinate sau care au avut un rezultat negativ recent la un test pentru depistarea COVID-19 și persoanele care s-au vindecat de COVID-19 în ultimele șase luni prezintă un risc redus de infectare a altor persoane cu SARS-CoV-2. Libera circulație a persoanelor care, potrivit unor dovezi științifice solide, nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică, de exemplu pentru că sunt imune și nu pot să transmită SARS-CoV-2, nu ar trebui să fie restricționată, întrucât astfel de restricții nu ar fi necesare pentru realizarea obiectivului de protecție a sănătății publice. În cazul în care situația epidemiologică o permite, libera circulație a unor astfel de persoane nu ar trebui să fie supusă unor restricții suplimentare legate de pandemia de COVID-19, cum ar fi testarea în contextul călătoriilor pentru depistarea infecției cu SARS-CoV-2 sau carantina ori autoizolarea în contextul călătoriilor, cu excepția cazului în care, pe baza celor mai recente dovezi științifice disponibile și în concordanță cu principiul precauției, astfel de restricții suplimentare sunt necesare și proporționale pentru protecția sănătății publice și sunt nediscriminatorii".

Pentru a exista o stare de discriminare este necesară existența unui tratament diferit (orice deosebire, excludere, restricție sau preferință) în raport de situații identice. Or, împrejurarea incontestabilă că efectele pandemiei de COVID-19 sunt diferite asupra unor categorii de persoane, din punct de vedere al vulnerabilității, justifică și tratamentul diferit.

Potrivit dispozițiilor art. 14 din Anexa 3 la H.G. nr. 1183/2021:

"(1) Atestarea vaccinării, testării sau vindecării de infecția cu virusul SARS-CoV-2 se realizează prin intermediul certificatelor digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19, în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID-19 pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Organizatorii/Operatorii economici care desfășoară activități potrivit prezentei anexe au obligația de a scana codul QR de pe certificatul digital al Uniunii Europene privind COVID-19 folosind secțiunea "Verificare reguli interne" din aplicația mobilă "Check DCC" pentru verificarea autenticității, valabilității și integrității certificatului, fără a se reține niciun fel de date sau informații din certificatul verificat.

(3) În cazul persoanelor fizice provenite din state ale căror autorități nu emit certificate digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 sau documente compatibile cu aceste certificate, organizatorii/operatorii economici care desfășoară activități potrivit prezentei anexe au obligația de a verifica existența documentelor, pe suport hârtie sau în format electronic, care să ateste vaccinarea, testarea sau vindecarea de infecția cu virusul SARS-CoV-2 a acestor persoane".

Acest text are caracter general, aplicându-se tuturor activităților desfășurate sub condițiile restrictive, respectându-se echivalența vaccinării, testării sau vindecării de infecția cu virusul SARS-CoV-2, astfel cum aceasta a fost instituită ca principiu la nivelul Uniunii Europene, prin Regulamentul UE 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19.

În acest sens, a fost adoptată și este pe deplin aplicabilă O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19 (publicată în Monitorul Oficial nr. 644 din 30 iunie 2021), în care, de asemenea, sunt recunoscute efectele certificatelor de testare, timp de 48 de ore pentru testul antigen rapid și 72 de ore pentru testul de amplificare a acidului nucleic.

Modalitatea de redactare a anumitor puncte ale Anexei 3 a hotărârii de guvern nu este de natură a conduce la o interpretare contrară, în sensul că ar crea în mod direct impedimente de acces pentru persoanele care prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecția cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecția cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore, dar nu sunt vaccinate.

Recurentul-reclamant nu a invocat și, cu atât mai puțin, nu a dovedit o vătămare concretă a drepturilor sau intereselor sale în raport cu o activitate anume, limitându-se la a critica faptul că prin măsurile restrictive nu s-a putut confirma că vaccinatul este sănătos, iar nevaccinatul este bolnav.

Astfel, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant își bazează acțiunea pe o critică de oportunitate, însă aspectele de oportunitate nu pot fi cenzurate de către instanța de contencios administrativ decât dacă ele îmbracă forma excesului de putere, condiție ce nu este îndeplinită în speță.

Așa cum s-a reținut anterior, la baza hotărârii contestate au stat analizele unor specialiști, reuniți în Comitetul Național pentru Situații de Urgență, în funcție de evoluția răspândirii infecției la nivel național și de riscurile pe care le poate genera, iar instanța nu se poate substitui autorității într-o analiză de oportunitate, depășind limitele controlului jurisdicțional asupra excesului de putere.

Statul are obligația pozitivă, prevăzută de art. 34 alin. (2) din Constituția României, de a lua măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice.

În privința pretinsei încălcări a dreptului la viață privată (art. 26 din Constituția României, art. 8 din Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale), vor fi înlăturate apărările intimatului-reclamant, reținându-se incidența principiilor expuse în considerentele hotărârii din 8 aprilie 2021, pronunțate de Marea Cameră a Curții Europene a Drepturilor Omului în cauza Vavřička și alții c. Republicii Cehe (cererile nr. 47621/13 și alte 5):

"1. Curtea a statuat că problemele de sănătate publică se află în principiu sub marja de apreciere a autorităților naționale, care sunt mai bine plasate pentru a aprecia prioritățile, utilizarea resurselor disponibile și nevoile societății (Hristozov și alții c. Bulgariei, nr. 47039/11 și 358/12, par. 119).

Având în vedere considerentele de fapt și de drept expuse mai sus, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins cererea dedusă judecății și a pronunțat o hotărâre cu interpretarea sau aplicarea corectă a normelor de drept material.

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, precum și recursul declarat de către recurentul-reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge recursul declarat de către recurentul-reclamant A., în cauzele reunite nr. x/2021 și nr. x/2021*, împotriva sentinței nr. 1836 din 6 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2022.