ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 930/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 1 septembrie 2021, pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat: (i) în principal, anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1214/2009, în ceea ce privește prevederile art. 8 lit. f) din Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, care prevăd că "Nu beneficiază de despăgubirile prevăzute în prezenta hotărâre persoanele fizice și juridice proprietare de animale în următoarele situații: f...) se constată de autoritățile competente că au încălcat legislația în vigoare."; (ii) în subsidiar, obligarea pârâtului la modificarea prevederilor contestate, în sensul de a se preciza în mod expres care sunt actele normative a căror încălcare atrage excluderea de la primirea despăgubirilor prevăzute de Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009; (iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. 1.

La data de 17 ianuarie 2022, Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA") a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea Guvernului României, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. 2. Hotărârea instanței de fond 2.1. Prin încheierea din 17 februarie 2022, instanța de fond a anulat cererea de intervenție accesorie formulată de ANSVSA, ca netimbrată. 2.2. Prin sentința civilă nr. 59 din 24 februarie 2022, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și a anulat în parte Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, în ceea ce privește dispozițiile art. 8 lit. f) din acest act administrativ normativ. 2.

Prin hotărârea de completare dispozitiv din 5 mai 2022, instanța de fond a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de pârâtul Guvernul României, privind completarea sentinței civile nr. 59/24.02.2022 cu pronunțarea asupra cererii de intervenție accesorie formulată de ANSVSA. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 59 din 24 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât pârâtul Guvernul României, cât și intervenienta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. 3.1. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În motivarea recursului, pârâtul susține că soluția instanței de fond este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de art. 4 și art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009, art. 26 alin. (6) – (6) 1 din O.G. nr. 42/2004, precum și art. 8 alin. (4) și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2004. Arată recurentul-pârât că textul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 vizează conduita culpabilă a persoanei care solicită despăgubiri, iar nu conduita autorității competente să aplice sancțiunea pentru nerespectarea legislației în vigoare, după cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Împrejurarea că în textul de lege s-a reținut că încălcarea legii este constatată de către autoritatea competentă nu poate conduce la concluzia că norma vizează conduita acestei autorități. Susține recurentul-pârât, contrar instanței de fond, că dispozițiile criticate se corelează cu art. 4 și art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009. Sintagma "legislația în vigoare" din cuprinsul art. 8 lit. f) al hotărârii de guvern are în vedere legislația specifică domeniului sanitar-veterinar, care stabilește măsurile necesare pentru supravegherea, prevenirea, controlul și eradicarea bolilor animalelor. În opinia recurentului, este greșit și considerentul instanței de fond în sensul că textul contestat nu se corelează cu art. 26 alin. (6), alin. (6) 1 și alin. (7) din O.G. nr. 42/2004 și nu acoperă nicio ipoteză descrisă de acest act normativ. Prevederile art. 26 alin. (7) au fost abrogate prin O.U.G. nr. 27/2009, iar prevederile art. 26 alin. (6) și (6) 1 din ordonanță reglementează situațiile în care se acordă despăgubiri, pe când art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 reglementează cazurile în care persoanele fizice și juridice proprietare de animale nu beneficiază de despăgubiri. Corelarea textelor de lege este evidentă, în sensul că oricare dintre persoanele enumerate limitativ de art. 26 alin. (6) din O.G. nr. 42/2004 nu beneficiază de despăgubiri când se regăsește în situațiile enumerate de art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, inclusiv în cazul în care a încălcat legislația în vigoare. Totodată, art. 26 alin. (6) 1 din O.G. nr. 42/2004 dispune că prin hotărâre de guvern se stabilesc bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor, dispoziție concretizată prin emiterea H.G. nr. 1214/2009. În concluzie, arată recurentul-pârât, dispozițiile art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 nu încalcă prevederile art. 8 alin. (4) și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2004. 3.2. Intervenienta ANSVSA a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8, solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. Motivele expuse în susținerea recursului de către intervenientă sunt identice cu motivele de recurs prezentate de pârâtul Guvernul României la pct. 3.1., nefiind necesară reiterarea acestora.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a intervenientei ANSVSA, iar pe fond a solicitat respingerea ambelor recursuri, ca nefondate.

Alte aspecte procesuale La termenul de judecată din 8 februarie 2023, Înalta Curte a calificat excepția lipsei calității procesuale pasive a intervenientei ANSVSA drept excepția inadmisibilității recursului. II. Soluția instanței de recurs II.1. Examinând cu prioritate excepția inadmisibilității recursului declarat de ANSVSA, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, având în vedere următoarele aspecte: Cererea de intervenție accesorie formulată de ANSVSA în fond a fost anulată, ca netimbrată, la termenul din 17.02.2022, prin încheierea ce face parte integrantă din sentință . Totodată, prin hotărârea din 05.05.2022, prima instanță a respins cererea de completare a dispozitivului cu soluția pronunțată asupra cererii de intervenție accesorie a ANSVSA, motivat de împrejurarea că această cerere a fost soluționată prin încheierea din 17.02.2022, ce face parte integrantă din sentința de fond. În acest context, Înalta Curte constată că, urmare a anulării cererii de intervenție pentru netimbrare, ANSVSA nu a dobândit calitatea de intervenient accesoriu, întrucât, potrivit art. 65 alin. (1) C. proc. civ., intervenientul devine parte în proces numai după admiterea în principiu a cererii sale. Totodată, potrivit art. 64 C. proc. civ., în cazul respingerii cererii de intervenție ca inadmisibilă, partea care intervine va putea ataca încheierea de respingere odată cu fondul. Deși acest text de lege se referă la caracterul inadmisibil al cererii de intervenție, el este aplicabil și în alte cazuri în care există un fine de neprimire, precum cazul din speță al anulării cererii, ca netimbrată. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că, cererea de intervenție nefiind admisă în principiu, obiect al recursului declarat de ANSVSA putea să îl formeze doar măsura prin care s-a anulat cererea ca netimbrată, cuprinsă în încheierea din 17.02.2022, iar nu și soluția pronunțată asupra fondului cauzei, câtă vreme ANSVSA nu a dobândit calitatea de parte în cauză. Or, recursul declarat de această parte este identic cu cel declarat de pârâtul Guvernul României și privește exclusiv soluția dispusă pe fondul cauzei, fără a fi atacată măsura anulării cererii, ca netimbrată. Potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ.: "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.", iar conform art. 129 din Constituția României: "Împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii.". Din cuprinsul textelor de lege menționate anterior, rezultă că părțile pot uza doar de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătorești pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevede o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac. Cum în speță ANSVSA a exercitat calea de atac împotriva soluției pronunțate de prima instanță pe fondul cauzei, deși nu a dobândit calitatea de parte în cauză și dreptul său de recurs este limitat la contestarea soluției de anulare a cererii de intervenție ca netimbrată, Înalta Curte constată că este întemeiată excepția inadmisibilității și, în temeiul dispozițiilor art. 457 alin. (1) și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de intervenienta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca inadmisibil. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente: Prima critică formulată de pârât se referă la greșita reținere de către instanța de fond a reglementării, prin dispozițiile art. 8 lit. f) din Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, a conduitei culpabile a autorității publice, drept motiv de respingere a cererii de despăgubiri formulate de proprietarii de animale. Potrivit textului de lege contestat, "Nu beneficiază de despăgubirile prevăzute în prezenta hotărâre persoanele fizice și juridice proprietare de animale în următoarele situații: f...) se constată de autoritățile competente că au încălcat legislația în vigoare.". Contrar celor reținute de instanța de fond, textul de lege nu reglementează ipoteza neacordării de despăgubiri persoanelor fizice și juridice proprietare de animale pentru cazul în care autoritățile competente au încălcat legislația în vigoare, ci pentru situația în care însăși proprietarii de animale sunt culpabili de o astfel de încălcare. Astfel, sintagma "au încălcat legislația în vigoare" nu are drept subiect sintagma "autoritățile competente", care o precedă, ci se referă la "persoanele fizice și juridice proprietare de animale" din partea introductivă a art. 8 din H.G. nr. 1214/2009. Autoritățile competente sunt subiectul acțiunii de constatare a încălcării, iar nu de încălcare a legislației. Prin urmare, Înalta Curte constată că aceste critici formulate de pârâtul Guvernul României sunt fondate. Cu toate acestea, Înalta Curte constată că cel de-al doilea rând de critici din recurs nu este fondat, ceea ce conduce la respingerea în consecință a căii de atac, întrucât prima instanță a făcut o analiză corectă a textului normativ contestat, din perspectiva caracterului său general și nepredictibil și al necorelării cu prevederile legale în temeiul cărora a fost adoptat. Potrivit art. 8 alin. (4) și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice, pasaje obscure sau echivoce, respectiv într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc. Înalta Curte, la fel ca instanța de fond, constată că maniera de redactare a art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 contravine acestor dispoziții, reglementând o ipoteză de excludere a proprietarilor de animale sacrificate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor de la beneficiul acordării de despăgubiri, în cazul în care se constată de autoritățile competente că persoanele fizice și juridice vizate au încălcat legislația în vigoare, fără a fi precizată sfera actelor normative a căror încălcare atrage sancțiunea excluderii de la beneficiul despăgubirilor ori, cel puțin, domeniul de legiferare al acestor acte normative. Contrar susținerilor recurentului-pârât, din conținutul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 nu rezultă că textul normativ are în vedere legislația specifică domeniului sanitar-veterinar, o astfel de mențiune nefiind regăsită în text și nici nu poate fi dedusă prin raportare la art. 4 și art. 9 alin. (1) din aceeași hotărâre de guvern. Astfel, dispozițiile art. 4 alin. (1) – (3) din H.G. nr. 1214/2009 stabilesc sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor, iar alin. (4) precizează că aceste despăgubiri nu vor fi acordate persoanelor fizice sau juridice sancționate contravențional în baza art.

Dispozițiile art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009 stabilesc faptele considerate a avea caracter contravențional, respectiv: neanunțarea, în termen de 48 de ore, a medicului veterinar de liberă practică împuternicit sau a reprezentantului oficial al direcției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București, despre apariția oricărei îmbolnăviri, suspiciuni de boală, moartea sau tăierea de necesitate a unor animale; neizolarea animalelor bolnave sau suspecte de boală, nepăstrarea cadavrelor animalelor moarte ori tăiate și consumul sau înstrăinarea cărnii și produselor provenite de la aceste animale până la sosirea medicului veterinar de liberă practică împuternicit și/sau oficial; nerespectarea restricțiilor de circulație a animalelor, impuse de direcția sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană, respectiv a municipiului București; neasigurarea și nerespectarea normelor de biosecuritate în exploatațiile de animale autorizate sanitar-veterinar. Pe de altă parte, art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 stabilește cazurile în care persoanele fizice sau juridice nu au dreptul de a fi despăgubite, lit. a) – e) referindu-se la următoarele situații: dacă nu au comunicat medicului veterinar oficial/medicului veterinar de liberă practică împuternicit sau direcției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București modificările apărute în starea de sănătate a animalelor, apariția oricărei îmbolnăviri, suspiciuni de boală, moartea sau tăierea de necesitate a unor animale, în termen de maximum 48 de ore, prin notificare scrisă sau notă telefonică; nu asigura și nu respectă normele de igienă și biosecuritate în exploatațiile aprobate sanitar-veterinar; au importat animale bolnave a căror boală a fost dobândită anterior intrării pe teritoriul României și a fost constatată prin testele de laborator; au introdus animate noi fără documentele sanitar-veterinare prevăzute de lege; au introdus animale provenite dintr-o altă exploatație sau zonă aflată în derularea programului de combatere a unei boli. Văzând dispozițiile art. 4, art. 8 lit. a) – e) și art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009, Înalta Curte constată că există o conexiune între aceste texte normative, cazurile în care nu se acordă despăgubiri fiind clar precizate și detaliate, precum și corelate cu normele care stabilesc caracterul contravențional al acțiunilor/inacțiunilor proprietarilor de animale, astfel că destinatarii normei cunosc cu exactitate atât obligațiile ce le revin, cât și consecințele nerespectării acestora (neacordarea despăgubirilor și sancționarea contravențională). O cu totul altă situație se constată în cazul lit. f) a art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, care, prin generalitatea exprimării – "se constată de autoritățile competente că au încălcat legislația în vigoare.", nu se poate corela nici cu prevederile art. 4 și nici cu cele ale art. 9, născând dubii pertinente cu privire la înțelesul acțiunii de încălcare a legislației în vigoare. Astfel, dacă situațiilor de la lit. a) – e) ale art. 8, în care nu se acordă despăgubiri, le corespund contravențiile reglementate la lit. a) – d) ale art. 9 alin. (1), situației reglementate la lit. f) a art. 8 nu îi corespunde nicio prevedere din art. 4 și nicio faptă contravențională din cele reglementate de art. 9 din aceeași hotărâre de guvern. Nu se poate considera că trimiterea la "legislația în vigoare" se referă la acțiunile/inacțiunile enumerate la art. 9 alin. (1), întrucât o astfel de prevedere ar fi atunci superfluă, câtă vreme există și lit. a) – e) ale art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, astfel că lit. f) nu își găsește rostul în cuprinsul textului de lege. Prin urmare, sunt nefondate argumentele recurentului-pârât Guvernul României, referitoare la corelarea art. 8 lit. f) și explicitarea/aplicarea textului prin coroborare cu art. 4 și 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009. Cât privește susținerile recurentului-pârât privind corelarea textului normativ contestat cu prevederile O.G. nr. 42/2004, în temeiul căreia a fost emisă H.G. nr. 1214/2009, Înalta Curte constată că art. 26 din ordonanță reglementează la alin. (6) sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor (la fel și art. 4 din H.G. nr. 1214/2009), iar alin. (6) 1 dispune că prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor. Alineatul 7 al aceluiași articol (care, contrar susținerilor recurentului-pârât, nu a fost abrogat prin O.U.G. nr. 27/2009, ci doar modificat) stabilește sursa bugetară a plății despăgubirilor. Textele de lege menționate anterior nu reglementează, așadar, cazurile în care nu se acordă despăgubiri proprietarilor de animale și, pe cale de consecință, nu definesc legislația a cărei încălcare conduce, conform art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009, la neacordarea sumelor de bani. Prin urmare, domeniul și cazurile de aplicare ale art. 8 lit. f) nu pot fi stabilite prin raportare la actul normativ superior, O.G. nr. 42/2004, în baza căruia au fost emise normele metodologice aprobate prin această hotărâre de guvern. Prin dispozițiile art. 26 alin. (6) 1 din O.G. nr. 42/2004 recurentul-pârât Guvernul României a fost abilitat să stabilească prin hotărâre de guvern condițiile de acordare a despăgubirilor, aceasta presupunând obligația de a emite un act normativ cu respectarea regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2004 și a cerințelor previzibilității, clarității și caracterului accesibil al legii. Formularea unui act normativ trebuie să permită destinatarilor săi să prevadă în mod rezonabil conduita pe care trebuie să o adopte și obligațiile a căror nerespectare produce consecințe asupra drepturilor și intereselor lor legitime. Or, prevederile art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 au un caracter neclar, instituind obligația respectării unei legislații nedeterminate și, totodată, nedeterminabile prin raportare la restul normelor din hotărârea de guvern ori din actul normativ superior în temeiul căruia au fost edictate, putând conduce la interpretări și aplicări neunitare de către autoritățile competente, vătămătoare la adresa drepturilor și intereselor legitime ale proprietarilor de animale beneficiari ai despăgubirilor reglementate de art. 26 din O.G. nr. 42/2004. Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Guvernul României.