Decizia nr. 603/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanții S.C. A., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. F., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. G., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. H., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. I., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. J., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. K., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. L., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. M., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. N., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. O., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. P., S.C. Q., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. DD. S.R.L., S.C. EE. S.R.L., S.C. FF. S.R.L., S.C. GG. S.R.L., S.C. HH. S.R.L., S.C. II. S.R.L., S.C. JJ. S.R.L., S.C. KK. S.R.L., S.C. LL. S.R.L., S.C. MM. S.R.L., S.C. NN. S.R.L., S.C. OO. S.R.L., S.C. PP. S.R.L. pentru QQ., S.C. RR. S.R.L. pentru SS., S.C. PP. S.R.L. pentru TT., S.C. UU. S.R.L. pentru VV., S.C. UU. S.R.L. pentru WW., S.C. UU. S.R.L. pentru XX., S.C. UU. S.R.L. pentru YY., S.C. ZZ. S.R.L. pentru AAA., S.C. RR. S.R.L. pentru BBB., S.C. ZZ. S.R.L. pentru CCC., S.C. DDD.-EEE. pentru FFF. și S.C. GGG.-EEE. pentru HHH., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Natională Sanitara Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) prin presedinte, Guvernul României prin Prim-Ministru și Direcția Sanitar-Veterinara pentru Siguranta Alimentelor Cluj (DSVSA CLUJ) au solicitat instanței: - obligarea paratei de rd.l la finalizarea procedurii specifice de înaintare a propunerii de adoptare, respectiv obligarea paratului de rd. 2 la elaborarea si adoptarea Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, pentru reglementarea situației drepturilor bănești cuvenite reclamantelor în temeiul Legii nr. 236/2019, de la data de 16 martie 2020 si pana la data abrogării art. V din acest act normativ; - obligarea ANSVSA la alocarea, din bugetul propriu, a fondurilor necesare efectuării plații sumelor prevăzute de art. 1V alin. (1) din Legea nr. 236/2019; - obligarea paratelor de rd. 1-3, în solidar la plata sumei de 40.000 RON pentru fiecare dintre reclamanți, corespunzătoare drepturilor cuvenite fiecăruia dintre reclamante pentru perioada 16 martie 2020-16 iulie 2020.

Hotărârile primei instanțe. Prin încheierea de ședință din 19 octombrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale Sanitare Veterinare si pentru Siguranța Alimentelor în ceea ce privește petit-ul 2; a respins ca neîntemeiată și excepția inadmisibilității petit-ului 1 de cerere; a admis excepția lipsei de interes în pretențiile aferente lunii iulie 2020; a respins excepția tardivității depunerii întâmpinării și a respins ca neîntemeiata excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile și excepția prematurității. De asemenea, a unit cu fondul cauzei excepția lipsei calității procesuale active al reclamanților și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României. Prin sentința civilă nr. 153 din data de 02.11.2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admite excepția lipsei de interes, invocată din oficiu de către instanță și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți în privința pretențiilor deduse judecății pentru perioada 01.07.2020-24.07.2020, ca lipsită de interes și a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, invocate de acesta prin întâmpinare, ca neîntemeiate. De asemenea, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) și Guvernul României și a obligat, în solidar, pârâții la plata către fiecare reclamant/reclamantă a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020, precum și la plata către reclamanți a sumelor de 340 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată și: suma de 1.000 RON către S.C. OO. S.R.L., având x reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. NN. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. N., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. CC. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. UU. S.R.L. având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. MM. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. II. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. LL. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. JJ. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. M., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. W. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. C. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către S.C. V. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. K., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. FF. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. BB. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. G., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. PP. S.R.L. PENTRU TT., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. O., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. T. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. F., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. L., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. BB. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. X. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. Y. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. RR. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. E. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. Q., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. DD. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. HH. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. GG. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. U. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. J., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 2.000 RON către, ZZ. S.R.L. PENTRU AAA. si PENTRU CCC., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. S. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. EE. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. R. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. D. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. KK. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. AA. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. I., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. H., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. B. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, CABINET MEDICAL VETERINAR INDIVIDUAL DR. P., având CUI x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. GGG. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. A., având x, reprezentând onorariu avocațial; suma de 1.000 RON către, S.C. Z. S.R.L., având x, reprezentând onorariu avocațial. În fine, instanța a respins restul pretențiilor, ca neîntemeiate.

Cererile de recurs. 3.1. Împotriva încheierii de ședință din 19.10.2020 și a sentinței civile nr. 153 din 02.11.2020, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia și respingerea în totalitate a acțiunii ca neîntemeiată. În susținerea motivelor de recurs, recurentul-pârât a arătat, în primul rând, că intimatele-reclamante nu au depus la dosarul cauzei dovezi cu privire la faptul că ar fi adresat Guvernului României, anterior sesizării instanței, o plângere prealabilă în ceea ce privește adoptarea unei hotărâri în sensul indicat prin petit-ul acțiunii, astfel încât în mod neîntemeiat instanța de fond a soluționat o cauză întemeiată pe art. 8 din Legea contenciosului administrativ, cu ignorarea totală a dispozițiilor ait. 7 din aceeași lege. Al doilea motiv de recurs invocat de recurentul-pârât se referă la soluția de respingere a excepției prematurității formulării acțiunii reclamantelor, arătându-se că instanța a considerat că, din eroare, reclamantele au procedat la notificarea Guvernului României, dar în realitate au intenționat să formuleze plângere prealabilă (deși au acționat prin avocați și executori, nu ca simple petente fără pregătire juridică), acestea au acționat prematur prin promovarea cererii de chemare în judecată, înaintea expirării termenului de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, necesar formulării unui răspuns din partea autorității competente. Acționând însă pe calea contenciosului administrativ, cu nesocotirea obligativității formulării plângerii prealabile și cu nerespectarea termenului legal de 30 de zile de soluționare a cererii, acțiunea nu poate fi decât respinsă ca prematură. Pentru aceste motive, argumentele instanței de fond, Curtea de Apel Cluj, în privința respingerii excepției tardivității, respectiv faptul că "ar fi o exigență nejustificată", nu au la bază o analiză legală a problematicii deduse judecății și trebuie înlăturate prin casarea soluției pronunțate. În al treilea rând, recurentul-pârât a criticat soluția instanței de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, arătând că nu există un raport de cauzalitate între dreptul intimatelor-reclamante de a obține recunoașterea unor drepturi materiale și activitatea decizională a Guvernului României, invocând prevederile art. 108 alin. (1) din Constituția României, reluate în dispozițiile art. 37 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare și Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările și completările ulterioare Al patrulea motiv de recurs se referă la soluția de obligare a Guvernului României la plata sumei de 35.000 RON pentru flecare reclamantă, reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat aferent perioadei 16.03.2020 - 30.06.2020, recurentul susținând că prima instanță nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situația de fapt relevată de actele dosarului, ceea ce a condus la pronunțarea unei soluții vădit nelegale. Având în vedere dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reclamantele, nu au solicitat anularea niciunui act administrativ individual și nu au formulat plângere prealabilă, pentru a putea solicita "repararea pagubei". Petit-ul acțiunii este clar în acest sens: reclamantele au solicitat prin capătul 3 al cererii introductive obligarea Guvernului României "repararea prejudiciului administrativ". Recurentul arată că în condițiile în care intimatele-reclamante nu au formulat plângere prealabilă și nu au dorit o soluționare a solicitării lor de punere în întârziere și au depus acțiunea pe rolul instanței ulterior adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020, atitudinea acestora nu denotă niciun prejudiciu. Pe de altă parte, Guvernul României a adoptat ordonanța de urgență inițiată de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor întrucât proiectul de hotărâre a Guvernului a primit propuneri și observații pe circuitul de avizare, fapt ce reprezintă o dovadă irefragabilă a aducerii la îndeplinire a misiunii asumate, iar nu o atitudine culpabilă, astfel cum a reținut instanța de fond. Mai mult, în condițiile în care în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020 se menționează faptul că aceasta a fost emisă ca o necesitate, urmare faptului că prin Legea nr. 236/2019 a fost prevăzută acordarea unei sume de 10.000 RON lunar beneficiarilor contractelor încheiate în vederea realizării activităților sanitar-veterinare publice, "aspect insuficient reglementat la nivel de legislație primară ", sancțiunea aplicată de instanța de fond este lipsită de temei legal. Totodată, se arată că, reclamantele nu au făcut dovada îndeplinirii condițiilor pentru primirea sumei de 10.000 RON, ca beneficiare ale contractelor de concesiune pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2020, neprezentând decontul și documentele justificative și neprobând faptul că aceste documente au fost verificate și vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor oficiale, anterior depunerii solicitării la Registratura D.S.V.S.A. 3.2. Împotriva încheierii de ședință din 19.10.2020 și a sentinței civile nr. 153 din 02.11.2020, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta ANSVSA, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate și în rejudecare respingerea în totalitate a acțiunii reclamanților. În susținerea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă a susținut în primul rând, că soluția instanței de fond referitoare la excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale Sanitare Veterinare si pentru Siguranța Alimentelor, este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 20, art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002, art. 1 - 4 din O.G. nr. 22/2002, arătând în esență că în raport cu modul de organizare a autorității și întrucât reclamanții au raporturi contractuale cu DSVSA Județene, instituții publice cu personalitate juridică, acestea au calitate procesuală pasivă în cauză. De asemenea, recurenta mai critică și soluția primei instanțe pe fondul cauzei în sensul obligării sale și a Guvernului României "la plata către fiecare reclamant/reclamantă a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020", apreciind că si aceasta este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 1.357, 1.358 din C. civ., art. V din Legea nr. 236/2019, art. 1 pct. 2, art. 5 - (1) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. III și art. IV din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020), motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ. În acest sens, recurenta-pârâtă a susținut că în realitate, nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale, așa cum, în mod neîntemeiat a reținut instanța de fond, nici Guvernul României și nici A.N.S.V.S.A. nefiind în culpă "întrucât nu și-au îndeplinit obligațiile stabilite de art. V din Legea nr. 236/2019." Astfel, recurenta arată, în primul rând, că inițial au fost demarate demersuri pentru adoptarea normelor metodologice prin hotărâre a Guvernului, având în vedere dispozițiile imperative ale art. V din Legea nr. 236/2019, sens în care Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, care a fost afișat pe site-ul A.N.S.V.S.A. la data de 05.02.2020, în conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată. Recurenta-pârâtă a reiterat susținerile sale din fața instanței de fond privind derularea procedurii de consultare și avizare, finalizată abia la data de 14.05.2020, prin adresa nr. x a Ministerului Justiției, în etapa de elaborare a hotărârii de Guvern, când "s-a ajuns la concluzia că este necesară introducerea de norme exprese la nivel de reglementare primară inclusiv pentru dreptul prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.", arătând că nu poate fi de acord cu reținerea instanței de fond în sensul că "faptul că în etapa de elaborare â H.G. s-a ajuns la concluzia că este necesară introducerea de norme exprese la nivel de reglementare primară inclusiv pentru dreptul prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, nu poate să încurajeze autoritatea publică în tergiversarea finalizării obligațiilor prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019", în condițiile în care legea prevedea că normele metodologice se aprobă prin hotărâre de Guvern. Că nu este vorba despre nicio tergiversare, rezultă și din faptul ca, urmare a observațiilor formulate de Ministerul Justiției la data de 14.05.2020. a fost elaborat proiectul de ordonanță, recurenta redând din nou pe larg parcursul procedurilor de consultare și avizare, finalizate cu adoptarea proiectului de ordonanță de urgență a Guvernului în ședința Guvernului din data de 22.07.2020, acesta a devenit Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. x privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor și pentru abrogarea art. IV alin. (2) și art. V din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 656/24.07.2020, din care rezultă că nu a stat în pasivitate neavând vreo culpă, nefiind întrunite astfel condițiile răspunderii civile delictuale. De asemenea, recurenta-pârâtă critică și reținerea instanței de fond în sensul că "reclamantele și-au îndeplinit obligațiile prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, aspect dedus în baza art. 329 C. proc. pen. din răspunsurile DSVSA Cluj la cererile de plată formulate de reclamante, nefiind menționat că acestea nu ar fi îndeplinit obligațiile prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004.", considerând că această reținere este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 1 pct. 2 din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, din care rezultă că plata sumei de 10.000 RON nu se face oricum și în orice condiții, ci doar cu respectarea dispozițiilor prevăzute la art. 5 alin. (1) - art. 8 din Capitolul II - "Decontarea activităților sanitar-veterinare publice" din ANEXĂ la O.U.G. nr. 117/22.07.2020 (Anexa nr. V din O.G. nr. 42/2004) "Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanță", recurenta redând pe larg dispozițiile legale invocate. 3.3. Împotriva încheierii de ședință din 19.10.2020 și a sentinței civile nr. 153 din 02.11.2020, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs incident reclamanții, solicitând schimbarea în parte a încheierii din 19.10.2020 în sensul admiterii excepției tardivității depunerii întâmpinării de către Guvernul României și menținerea sentinței nr. 153/2020, cu schimbarea parțială a considerentelor. În susținerea motivelor de recurs, recurenții-reclamanți au susținut în primul rând, că paratul-recurent de rd. 2 a fost citat cu un exemplar al cererii de chemare in judecata la data de 11.08.2020, formulând întâmpinare doar la data de 08.09.2020, după împlinirea termenului legal de 25 zile. Chiar daca la dosar se afla atașat un plic purtând mențiunea Guvernului României, acesta nu face dovada unei alte date de formulare a întâmpinării prin prisma elementelor speciale prevăzute de art. 183 alin. (1) C. proc. civ., pe care legiuitorul le impune in cazul comunicării actelor prin posta. In plus, rezulta ca întâmpinarea formulata de paratul de rd. 2 a fost transmisă cu posta speciala, în aceeași zi în care a și fost înregistrata, adică 08.09.2020. Intervenind decăderea paratului-recurent de rd. 2 din dreptul de mai invoca excepții de ordine privata, Curtea era dispensata de analiza pe fond a acestora, asa cum ele au fost invocate si motivate în corpul întâmpinării (excepția lipsei procedurii prealabile/excepția prematurității). Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2014, procedura contenciosului administrativ se completează cu dispozițiile C. proc. civ.. In conformitate cu art. 193 C. proc. civ. neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Această dispoziție, introdusă în reglementarea anterioară prin Legea nr. 202/2010, aduce o modificare substanțială cu privire la natura excepției neîndeplinirii procedurii prealabile în sensul că aceasta nu mai poate fi invocată de instanță din oficiu, ci numai de către pârât în anumite condiții. Prin aceasta, se califică excepția ca fiind o excepție relativă, ce poate fi invocată numai de persoana interesată și într-un anumit termen, pentru a evita decăderea. Pe cale de consecința, recurenții solicitam Înaltei Curți sa constate ca, fiind incidența sancțiunea prevăzuta de art. 208 C. proc. civ. în privința întâmpinării tardiv depuse de parata de rd. 2, aceasta recurenta era decăzuta din dreptul de a mai invoca excepțiile de la pct. l si 2 si nu le poate invoca pentru prima data in recurs. În al doilea rând, recurenții solicită schimbarea parțială a considerentelor, cu referire la aspectul condiționării acordării dreptului prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 de adoptarea normelor prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019, reiterând pe larg argumentele de fond invocate în acest sens în fața primei instanțe.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă DSVSA Cluj a formulat întâmpinare față de recursurile recurenților-pârâți, solicitând respingerea acestora. Totodată, a formulat întâmpinare și față de recursul incident al recurenților-reclamanților, solicitând respingerea acestuia și menținerea considerentelor a căror modificare se solicită la pct. II din recurs, astfel cum au fost reținute de către instanța de fond. Recurenții-reclamanți au formulat întâmpinare față de recursurile recurenților-pârâți, solicitând, în principal, admiterea excepției tardivității recursului Guvernului României, admiterea excepției nulității recursului ANSVSA față de lipsa calității de reprezentant a persoanei care a declarat calea de atac, admiterea excepției nulității parțiale a recursurilor și în subsidiar, respingerea recursurilor ca nelegale și vădit neîntemeiate. De asemenea, au solicitat obligarea recurenților-pârâți la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu. Recurenta-pârâtă ANSVSA a formulat răspuns la întâmpinarea recurenților-reclamanți, solicitând respingerea excepției nulității recursului ANSVSA față de lipsa calității de reprezentant a persoanei care a declarat calea de atac, respingerea excepției nulității parțiale a recursului său și admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței nr. 153/2020 și în rejudecare, respingerea în totalitate a cererii reclamanților. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat răspuns la întâmpinare la recursul recurenților-reclamanți, solicitând respingerea excepțiilor procesuale invocate de aceștia precum și a apărărilor, ca neîntemeiate.

Procedura derulată în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 17.03.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 29.09.2021, în ședință publică, cu citarea părților. În ședința publică din data de 19.01.2022, recurenții-reclamanți nu a mai susținut excepția nulității recursului ANSVSA. În ceea ce privește excepția tardivității declarării recursului de către recurentul-pârât Guvernul României prin Prim-Ministru, Înalta Curte urmează să o respingă, constatând că sentința civilă recurată a fost comunicată acestuia la data de 17.11.2020 și recursul a fost declarat la data de 03.12.2020, cu respectarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs. Examinând hotărârile atacate, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor formulate prin întâmpinări și răspunsuri la întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României prin Prim-Ministru și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva încheierii de ședință din 19 octombrie 2020 și a sentinței nr. 153 din 2 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sunt fondate iar recursul incident declarat de recurenții-reclamanți este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: 6.1. Situația de fapt Reclamantele s-au adresat instanței de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Cluj solicitând, în contradictoriu cu pârâții AUTORITATEA NATIONALĂ SANITARA VETERINARA ȘI PENTRU SIGURANȚA ALIMENTELOR (ANSVSA) PRIN PRESEDINTE, GUVERNUL ROMÂNIEI PRIN PRIM-MINISTRU și DIRECȚIA SANITAR-VETERINARA PENTRU SIGURANTA ALIMENTELOR CLUJ (DSVSA CLUJ) obligarea ANSVSA la finalizarea procedurii specifice de înaintare a propunerii de adoptare, obligarea GUVERNULUI ROMÂNIEI la elaborarea si adoptarea Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, pentru reglementarea situației drepturilor bănești cuvenite reclamantelor în temeiul Legii nr. 236/2019, de la data de 16 martie 2020 si pana la data abrogării art. V din acest act normativ; obligarea ANSVSA sa aloce, din bugetul propriu, fondurile necesare efectuării plații sumelor prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 și obligarea paratelor, în solidar la plata sumei de 40.000 RON pentru fiecare dintre reclamanți, corespunzătoare drepturilor cuvenite fiecăruia dintre reclamante pentru perioada 16 martie 2020-16 iulie 2020. În calitate de titulare ale unor contracte de concesiune/prestări servicii-acorduri cadru și contracte subsecvente, încheiate cu DSVSA CLUJ anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, 16.12.2019, pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, reclamantele s-au adresat pârâtelor, începând cu luna martie 2020, cu cereri prin care solicitau acestora îndeplinirea obligațiilor legale, respectiv de înaintare a propunerii și de adoptare a normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, pentru reglementarea situației drepturilor bănești cuvenite în temeiul art. IV alin. (2) și art. V din Legea nr. 236/2019, demersuri rămase fără rezultat, adresându-se instanței de contencios administrativ și fiscal, cu cererea ce face obiectul cauzei de față. Instanța de fond a reținut lipsa de interes a reclamanților în privința pretențiilor deduse judecății pentru perioada 01.07.2020-24.07.2020, deoarece acordarea sumei de 10.000 RON aferentă lunii iulie 2020 pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 se face în baza decontului și a documentelor justificative care se depun până pe data de 5 a lunii în curs pentru luna anterioară, iar odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, la data de 24.07.2020, reclamantele erau ținute să se conformeze dispozițiilor din Anexa nr. 2 1 , la O.G. nr. 42/2004, introdusă de O.U.G. nr. 117/2020, și să depună până la data de 05.08.2020 decontul și documentele justificative pentru luna iulie 2020, apreciind pe fond ca fiind întemeiată în parte cererea reclamanților și obligând în solidar pârâții Guvernul României și Autoritatea Națională Sanitara Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor la plata către fiecare reclamant/reclamantă a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020 sumă obținută prin diminuarea proporțională a sumei de 10.000 RON/lună pentru perioada martie 2020-50% raportat la numărul de zile pentru care au fost formulate pretențiile pentru această lună, cumulat cu suma de 10.000 RON/lună aferente perioadei aprilie- iunie 2020, respingând restul pretențiilor ca neîntemeiate. 6.2. Analiza motivelor de casare Înalta Curte va înlătura critica recurentei-pârâte Autoritatea Națională Sanitară Veterinară si pentru Siguranța Alimentelor referitoare la modul de soluționare de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale pasive, această autoritate publică fiind atrasă în proces, alături de DSVSA Cluj, în considerarea capetelor 2 și 3 de cerere, prin raportare la prevederile art. IV alin. (1) teza finală din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora "beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi (16.12.2019) pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora.". Prin urmare, indiferent de raporturile contractuale pe care le au reclamanții cu DSVSA Cluj, instituție publică cu personalitate juridică, față de prevederea expresă a legii, pentru capetele de cerere privind obligarea ANSVSA să aloce din bugetul propriu fondurile necesare efectuării plății sumelor prevăzute de aceste dispoziții și plata efectivă, această pârâtă este titular al raportului juridic dedus judecății sub aspect pasiv. Soluția instanței privind calitatea procesuală pasivă este criticată și de recurentul pârât Guvernului României, arătând că nu există un raport de cauzalitate între dreptul intimatelor-reclamante de a obține recunoașterea unor drepturi materiale și activitatea decizională a Guvernului României, invocând prevederile art. 108 alin. (1) din Constituția României, reluate în dispozițiile art. 37 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare și Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările și completările ulterioare. Înalta Curte reține că acest pârât a fost atras în proces în legătură cu soluționarea primului capăt de cerere, privind obligarea Guvernului României la elaborarea si adoptarea Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, pentru reglementarea situației drepturilor bănești cuvenite reclamantelor în temeiul Legii nr. 236/2019, de la data de 16 martie 2020 si pana la data abrogării art. V din acest act normativ. Potrivit art. V din Legea 236/2019 "în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului". Recurentul nu contestă faptul că reclamanții au trimis Notificarea nr. x/23.07.2020, prin intermediul executorului judecătorești prin care solicitau să finalizeze procedura de adoptare a normelor metodologice prevăzută de art. V din Legea nr. 236/2019, susținând fără temei că acest demers judiciar este specific doar dreptului civil nu și dreptului administrativ. În realitate această modalitate de comunicare nu schimbă cu nimic temeiul substanțial și juridic al cererii formulate de reclamanți, respectiv respectarea obligațiilor legale de către cele două autorități centrale de a elabora legislația secundară, astfel încât obiectul acțiunii în contencios administrativ de față îl reprezintă un act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, sub forma nesoluționării în termenul legal a unei cereri cu privire la un drept prevăzut de lege. Din acest punct de vedere, Guvernul are calitate procesuală pasivă fiind autoritatea publică care avea obligația legală de a emite hotărârea prevăzută de dispozițiile arătate, fiind nefondată și critica formulată de recurent privind greșita soluționare a excepției de inadmisibilitate pentru lipsa procedurii prealabile, nefiind aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, procedura administrativă prealabilă nefiind obligatorie în cazul actelor administrative unilaterale asimilate. Referitor le critica recurentului pârât privind greșita respingere a excepției prematurității formulării acțiunii reclamanților, Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată, doar din perspectiva argumentării punctuale, respectiv că aceștia au acționat prematur prin promovarea cererii de chemare în judecată, înaintea expirării termenului de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, necesar formulării unui răspuns din partea autorității competente, fiind nerelevant că cererea de chemare în judecată a fost formulată înainte de expirarea acestui termen dacă până la împlinirea termenului de 30 de zile recurentul-pârât nu și-a îndeplinit obligația legală. Excepția de prematuritate este întemeiată însă, cu privire la soluția primei instanțe pe fondul cauzei în sensul obligării ANSVSA și a Guvernului României la plata către fiecare reclamant/reclamantă a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020, hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv, art. 1.357, 1.358 din C. civ., art. V din Legea nr. 236/2019, art. 1 pct. 2, art. 5 - (1) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. III și art. IV din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În acest sens, Înalta Curte, constată că derularea cu întârziere a procedurii de consultare și avizare, finalizată abia la data de 14.05.2020, prin adresa nr. x a Ministerului Justiției, în etapa de elaborare a hotărârii de Guvern, când "s-a ajuns la concluzia că este necesară introducerea de norme exprese la nivel de reglementare primară inclusiv pentru dreptul prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.", fiind adoptată ulterior O.U.G. nr. 117/2020, la data de 22.07.2020, deși nu poate fi imputată reclamanților, în calitate de beneficiari ai dreptului prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, nu poate conduce prin ea însă la o prezumție de prejudiciu, în sensul că, pentru perioada 16.03.2020-30.06.2020, aceștia sunt îndreptățiți "de plano", la încasarea acestor sume, atâta vreme cât Art. I pct. 2 din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, condiționează plata drepturilor de respectarea dispozițiilor prevăzute la art. 5 alin. (1) - art. 8 din Capitolul II - "Decontarea activităților sanitar-veterinare publice" din ANEXĂ la O.U.G. nr. 117/22.07.2020 (Anexa nr. V din O.G. nr. 42/2004) "Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanță", respectiv depunerea decontului și a documentelor justificative, Noul act normativ, prin Art. III, recunoaște valabilitatea contractelor aflate în derulare la data intrării în vigoare și care continuă să-și producă efectele potrivit prevederilor legale aflate în vigoare la data încheierii lor, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, cu condiția respectării procedurilor de decont și depunere a documentelor justificative, prin care se face dovada prestării efective a activităților sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004. Nu poate fi reținută aprecierea judecătorului fondului că trimiterile făcute de pârâte la dispozițiile O.U.G. nr. 117/2020 pentru a justifica neîndeplinirea în acord cu aceste dispoziții legale a activităților prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, în perioada de referință 16.03.2020-30.06.2020 încalcă principiul neretroactivității legii civile, pe de o parte, pentru că actul normativ recunoaște contractele aflate în derulare și nu condiționează acordarea sumei de 10.000 RON lunar pentru activitatea derulată în baza contractelor încheiate anterior, conform art. IV din Legea nr. 236/2019, iar pe de altă parte, pentru că acest act normativ la rândul său prevedea la art. V adoptarea de norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, prin urmare, nu acorda "de plano" această sumă. Instanța de fond reține în mod legal conduita culpabilă a Guvernului României și ANSVSA, în îndeplinirea cu întârziere a procedurilor de acordare a sumei lunare, însă reține, fără să facă vreo analiză a unor dovezi de prestare efectivă, îndeplinirea de către reclamante a activităților prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, precum și a condițiilor răspunderii civile delictuale, din perspectiva existenței prejudiciului și a legăturii de cauzalitate. Întârzierea în elaborarea procedurilor de decont poate conduce la acordarea de daune interese, în măsura în care dreptul de a încasa suma de 10.000 RON lunar rezultă din efectiva prestare a activităților sanitar veterinare prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004. Este necontestat că reclamanții aveau o speranță legitimă în ce privește valorificarea dreptului generat de art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, în condițiile în care modalitatea efectivă ar fi trebuit să se stabilească prin norme metodologice, însă după apariția procedurilor de decontare a activităților sanitar-veterinare publice din anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, această speranță legitimă subzistă, aceștia urmând să urmeze procedura prin care să dovedească prestarea efectivă a activităților prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004. Din acest punct de vedere Înalta Curte apreciază capătul de cerere privind obligarea în solidar a pârâților Guvernul României prin Prim-Ministru și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la plata către fiecare reclamant a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020, ca prematur formulat. În ceea ce privește recursul incident declarat de recurentele-reclamante, Înalta Curte nu va putea reține critica privind tardivitatea depunerii întâmpinării de către Guvernul României, instanța făcând în mod corect aplicarea art. 183 din C. proc. civ., având în vedere că actul de procedură are număr de ieșire 04.09.2020 și a fost transmis prin poșta Secretariatului General al Guvernului, neputându-se reține ca termen de împlinire data înregistrării la instanță 08.09.2020, astfel încât în condițiile în care termenul curge pe zile libere, în mod corect prima instanță a respins această excepție. În plus, recurenții-reclamanți nu au fost vătămați, întrucât cele două excepții au fost respinse de instanța de fond, iar instanța de control judiciar a confirmat legalitatea acestor soluții, prematuritatea reținută de Înalta Curte vizând aspecte legate de fondul dreptului dedus judecății și nu aspectele de procedură invocate prin întâmpinare. Cu privire la solicitarea recurenților-reclamanți de schimbare parțială a considerentelor, cu referire la aspectul condiționării acordării dreptului prevăzut de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 de adoptarea normelor prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019, reiterând pe larg argumentele de fond invocate în acest sens în fața primei instanțe, Înalta Curte a înlăturat atât explicit cât și implicit aceste susțineri, cu ocazia soluționării recursurilor principale declarate de recurentele-pârâte, astfel încât această cerere urmează a fi respinsă ca nefondată.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs. Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge excepția tardivității declarării recursului de către recurentul-pârât Guvernul României prin Prim-Ministru, va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României prin Prim-Ministru și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva încheierii de ședință din 19 octombrie 2020 și a sentinței nr. 153 din 2 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, casând în parte încheierea și sentința recurată și rejudecând, va respinge capătul de cerere privind obligarea în solidar a pârâților Guvernul României prin Prim-Ministru și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la plata către fiecare reclamant a sumei de 35.000 RON reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul aferent perioadei 16.03.2020-30.06.2020, ca prematur formulat. De asemenea, va respinge cererea reclamanților de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată și va menține celelalte dispoziții ale încheierii și ale sentinței recurate. Totodată, va respinge recursul incident declarat de recurenții-reclamanți S.C. A., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. F., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. G., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. H., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. I., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. J., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. K., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. L., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. M., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. N., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. O., Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. P., S.C. Q., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. DD. S.R.L., S.C. EE. S.R.L., S.C. FF. S.R.L., S.C. GG. S.R.L., S.C. HH. S.R.L., S.C. II. S.R.L., S.C. JJ. S.R.L., S.C. KK. S.R.L., S.C. LL. S.R.L., S.C. MM. S.R.L., S.C. NN. S.R.L., S.C. OO. S.R.L., S.C. PP. S.R.L. pentru QQ., S.C. RR. S.R.L. pentru SS., S.C. PP. S.R.L. pentru TT., S.C. UU. S.R.L. pentru VV., S.C. UU. S.R.L. pentru WW., S.C. UU. S.R.L. pentru XX., S.C. UU. S.R.L. pentru YY., S.C. ZZ. S.R.L. pentru AAA., S.C. RR. S.R.L. pentru BBB., S.C. ZZ. S.R.L. pentru CCC., S.C. DDD.-EEE. pentru FFF. și S.C. GGG.-EEE. pentru HHH. împotriva încheierii de ședință din 19 octombrie 2020 și a sentinței nr. 153 din 2 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.