ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1544/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanții S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraș S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J., SC aprilie S.R.L.,S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., SC unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. și S.C. EE. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea Hotărârii de Guvern nr. 863/2016 pentru aprobarea Metodologiei de calcul și stabilirea tarifului maxim per kilometru aferent abonamentului de transport prevăzut la alin. (3) al art. 84 din Legea educației naționale nr. 1/2011, obligarea pârâtului la stabilirea și plata subvenției de la bugetul de stat, începând cu data de 23.11.2016, conform dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 coroborate cu art. 7 din O.G. nr. 97/1999 și suspendarea executării actului administrativ normativ până la pronunțarea instanței de fond, conform art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5107 din 20 decembrie 2017, a respins acțiunea reclamanților S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraș S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J. S.R.L., SC aprilie S.R.L.,S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. Unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. și S.C. EE. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca nefondată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Educației Naționale.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanții S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraș S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J. S.R.L., SC aprilie S.R.L., S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. Unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. și S.C. EE. S.R.L. au declarat recurs. Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că, contrar celor susținute de prima instanța, prin adoptarea H.G. nr. 863/2016, Guvernul României a luat măsuri în ceea ce privește organizarea serviciului de transport public- local (județean), prin încălcarea competențelor exclusive stabilite de lege în favoarea autorităților publice locale (Consilii județene), fără preluarea atribuțiilor date de lege în sarcina acestora, în ceea ce privește subvenționarea serviciului, acordarea de facilități sau asigurarea executării unui transport public local suportabil în ceea ce privește tariful de transport. Procedând în acest mod, Guvernul României a vătămat direct drepturile și interesele transportatorilor în ceea ce privește subvenționarea serviciului de transport public local (județean). Astfel, prin stabilirea unui tarif maxim/km în transportul public local, Guvernul a încălcat principiul autonomiei locale, prin preluarea competentelor atribuite de lege autorităților publice locale (exclusive) fără preluarea atribuțiilor aferente și fără consultarea prealabilă a autorităților publice locale. Prin adoptarea H.G. nr. 863/2016. Guvernul României a luat o măsură de organizare a serviciului public local de transport, deși atât Legea nr. 92/2007 (lege specială în domeniul transportului public local), Legea nr. 51/2006 (lege cu caracter general în domeniul serviciilor de utilități publice) cât și Legea nr. 195/2006 (lege cadru a descentralizării) prevăd o competență exclusivă în favoarea autorităților administrației publice locale. Prin urmare, prin preluarea competentelor exclusive ale autorităților publice Locale, Guvernul României a încălcat principiile descentralizării și autonomiei locale consfințite de Constituția României la art. 120 alin. (1). În opinia recurenților, nerespectarea competenței exclusive produce pagube transportatorilor, în contextul în care, Guvernul a preluat doar competențele, nu și atribuțiile în ceea ce privește acordarea de subvenții (art. 2 din Lg. 92/2007). Prin sentința civilă atacată, prima instanță susține faptul că pârâtul Guvernul României nu era obligat să respecte metodologia de calcul elaborată de autoritatea de reglementare competentă în domeniul serviciilor de utilități publice, respectiv prevederile Ordinului ANRSC nr. 272/2007 pentru aprobarea Normelor cadru privind stabilirea, ajustarea și modificarea tarifelor pentru serviciile de transport public local de persoane, având în vedere ierarhia actelor normative, însă fără a lua în considerare faptul că obligația de respectare a metodologiei era impusă prin lege, un act normativ de nivel superior hotărârii de guvern. Astfel, deși legea, respectiv art. 43 alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 51/2006 și art. 20 alin. (5) lit. b) din Legea serviciilor de transport public local nr. 92/2007, impunea ca la momentul adoptării H.G. nr. 863/2016, pârâtul să respecte metodologia de calcul a tarifelor, prima instanță a statuat faptul că Guvernul nu era obligat să respecte ordinul ANRSC la emiterea hotărârii de guvern, acesta fiind un act normativ de nivel inferior. Contrar celor susținute de prima instanța, pârâtul trebuia să respecte ordinul ANRSC deoarece un act de nivel superior hotărârii de guvern impunea respectarea metodologei de stabilire a tarifelor în vederea respectării drepturilor și intereselor transportatorilor privați în ceea ce privește acoperirea costurilor și obținerea unui profit rezonabil. Transportul local-județean este unul de utilitate publică, tarifele fiind stabilite si modificate de autoritățile publice locale cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 92/2007 și Legii nr. 51/2006. Neluarea în considerare la momentul efectuării calculului pentru stabilirea tarifului maxim impus a cheltuielilor de producție și exploatare, a cheltuielilor de întreținere și reparații, a amortismentelor aferente capitalului imobilizat în active corporale și necorporale, a costurilor pentru protecția mediului, a costurilor financiare asociate creditelor contractate, a costurilor derivând din contractul de delegare a gestiunii, precum și o cotă de profit, duce la vătămarea directă a societăților de transport reclamante. Guvernul României a considerat faptul că tarifele practicate pentru transportul elevilor erau la un nivel crescut deoarece s-a raportat și la traseele interjudețene nu doar la societățile ce desfășoară transport public local-județean, fiind normal ca diferențele de tarif să fie așa mari între transportatori. Un tarif de utilitate publică este un tarif impus, iar în cazul în care acesta se stabilește la un nivel maxim pentru acordarea unei facilități, atunci autoritatea publică (centrală sau locală) este obligată se acorde subvenții transportatorilor, așa cum reiese din coroborarea dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 cu dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 97/1999. În motivarea soluției de respingere, prima instanță susține faptul că sunt neîntemeiate susținerile reclamantelor privind încălcarea dispozițiilor art. 43 din Legea nr. 92/2007, întrucât acest articol se referă la procedura de stabilire a tarifelor percepute pentru prestarea serviciului de transport public local de persoane, în timp ce prevederile art. 84 alin. (3) 1 și alin. (3) 2 din Legea educației naționale nr. 1/2011 se aplică doar în cazul tarifelor abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare. Contrar celor susținute de prima instanță, stabilirea unui tarif maxim în transportul public local pentru o anumită categorie de utilizatori, în speță elevii/liceenii care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu obligă la respectarea procedurii generale prevăzute de lege în ceea ce privește stabilirea tarifelor în transportul public local (art. 43 din Legea nr. 92/2007). În ceea ce privește respingerea ca neîntemeiată a cererii de acordare de subvenții de la bugetul de stat, motivat de faptul că dispozițiile art. 2 din Legea nr. 92/2007 și art. 7 din O.G. nr. 97/1999 se referă la situația prestării unor servicii publice de transport subvenționate, în timp ce H.G. nr. 863/2016 reglementează tarifele maximale ale abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare, prima instanță a interpretat și aplicat greșit prevederile legale privind acordarea de subvenții, în cazul reglementarii unei facilități de transport. Recurentele mai susțin că, capătul II de cerere nu este un capăt accesoriu ci unul principal, întemeiat pe dispozițiile art. 2 din Legea nr. 92/2007 și art. 7 din O.G. nr. 97/1999. Atât timp cât Guvernul a acordat o facilitate-gratuitate- unei anumite categorii de persoane atunci acesta este obligat să acorde subvenții transportatorilor. Prin capătul II de cerere s-a solicitat doar repararea pagubelor produse de Guvernul României prin nerespectarea prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007. Astfel, practic, prima instanța nu a analizat al II-lea capăt de cerere din perspectiva pagubei produse de Guvernul României prin nerespectarea prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 coroborate cu art. 7 din O.G. nr. 97/1999. Prin neasigurarea de către Guvernul României a resurselor necesare pentru susținerea costurilor de transport a elevilor s-a produs o vătămare a drepturilor operatorilor de transport. Susținerea primei instanțe în ceea ce privește faptul că un există un contract conform prevederilor art. 8 din O.G. nr. 97/1999, încheiat cu autoritatea competentă care a impus tariful și a acordat facilități de transport unei categorii de persoane nu dovedește netemeinicia cererii, ci dovedește tocmai faptul că autoritatea competentă (în speță Guvernul României care a preluat competențele de reglementare de la autoritățile locale) trebuia să încheie acest contract la momentul acordării facilității. Prin urmare, autoritatea competentă-Guvernul României, care a acordat facilitatea de transport (prin O.U.G. nr. 69/2016 aprobată prin Legea nr. 197/2017), era obligată să încheie contractul cu transportatorii cărora le revenea obligația de a transporta beneficiarii. Lipsa contractului nu motivează netemeinicia capătului II de cerere ci tocmai încălcarea legii de către pârât în ceea ce privește acordarea de facilități fără plata subvențiilor și respectarea procedurii prevăzute în O.G. nr. 97/1999. Impunerea unui tarif de 3,48 RON fără TVA până în anul 2019 vatămă drepturile și interesele operatorilor de transport, în contextul în care, nu s-a respectat procedura legală de stabilire a tarifelor și nici metodologia ANRSC. Prima instanță a fost investită cu verificarea legalității actului normativ, iar legalitatea unui act presupune să fie conform legii, aceasta neputând să ignore faptul că tariful maxim a fost reglementat cu încălcarea clară a prevederilor legale care prevăd metodologia de calcul a tarifelor în transportul public local-județean și fără acordarea de subvenții, ceea ce aduce atingere drepturilor și intereselor transportatorilor. În contradicție cu cele statuate de prima instanță, nu persoanele vătămate trebuiau să aducă probe prin care să dovedească faptul că nivelul costurilor ar fi superioare tarifelor maximale aprobate de Guvernul României ci pârâtul trebuia să dovedească faptul că a respectat legea la momentul adoptării actului normativ atacat și a acordat subvenții transportatorilor, atât timp cât a impus un tarif și a acordat facilități de transport unei anumite categorii de persoane. Costurile sunt superioare prin raportare la creșterile menționate, tariful maxim impus nefiind actualizat anual de către Guvernul României. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimații Guvernul României și intimatul - intervenient Ministerul Educației au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Hotărârea de Guvern nr. 863/2016 din 16 noiembrie 2016 a fost aprobată Metodologia de calcul și a fost stabilit tariful maxim per kilometru aferent abonamentului de transport prevăzut la alin. (3) al art. 84 din Legea educației naționale nr. 1/2011. Hotărârea a fost emisă în baza unei note de fundamentate, a datelor menționate în metodologia de calcul aprobată având ca sursă mai multe instituții publice (Agenția pentru Agenda Digitală a României, Ministerul Finanțelor Publice, FF., GG.) și a fost obținut avizul Consiliului Legislativ. Înalta Curte constată că, în conformitate cu prevederile art. 23 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, tarifele practicate de operatorii de transport sunt reglate de piața liberă, prin cerere și ofertă dar, în realitate, unele licențe de traseu sunt acordate unui singur operator de transport. În aceste cazuri, prețurile abonamentelor variază foarte mult pentru aceeași distanță. Tarifele prezintă o mare variabilitate la nivel național, precum și metodele de stabilire a acestora. Articolul 15 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 privind reglementarea unor măsuri bugetare, cu modificările și completările ulterioare, reglementează tariful la care este decontată naveta elevilor, începând cu anul școlar 2013-2014, la nivelul practicat de o parte din operatorii de transport, dar nu rezolvă problema valorii ridicate a tarifelor abonamentelor practicate. Scopul actului normativ îl constituie setarea unui prag maximal pentru tarifele abonamentelor de transport rutier vândute elevilor, plecând de la costuri și aplicând o metodologie transparentă. Mecanismul de decontare se bazează pe plafonarea sumei decontate, indiferent de prețul abonamentelor supuse decontării. Varietatea mare a prețurilor nu este acoperită de pragul de decontare, mare parte din abonamente neîncadrându-se în limita legiferată. În ceea ce privește critica referitoare la nerespectarea metodologiei de calcul elaborată de autoritatea de reglementare competentă în domeniul serviciilor de utilități publice, respectiv a prevederilor Ordinului ANRSC nr. 272/2007 pentru aprobarea Normelor-cadru privind stabilirea, ajustarea și modificarea tarifelor pentru serviciile de transport public local de persoane, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut că principiul ierarhiei actelor normative, reglementat de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, presupune respectarea de către normele actelor normative de rang inferior a prevederilor cuprinse în actele normative de rang superior. Ordinul ANRSC nr. 272/2007 este un act normativ inferior Hotărârii de Guvern nr. 863/2016, astfel că nu s-a putut reține nelegalitatea actului normativ de rang superior pentru nerespectarea actului normativ de rang inferior. Înalta Curte constată că Ordinul ANRSC nr. 272/2007 a fost dat în aplicarea unor alte acte normative, decât H.G. nr. 863/2016, care a avut la bază prevederile art. 84 alin. (3 1 ) și alin. (3 2 ) din Legea educației naționale nr. 1/2011 prevederi speciale și derogatorii, prin care legiuitorul a stabilit competența Guvernului României de a elabora o metodologie de calcul specială aplicabilă doar în cazul tarifelor pentru abonamentele elevilor ce beneficiază de decontare în baza art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011. De asemenea, Înalta Curte constată că temeinic și legal a reținut instanța de fond că sunt neîntemeiate și susținerile privind încălcarea art. 43 din Legea nr. 92/2007, întrucât acest articol se referă la procedura de stabilire a tarifelor percepute pentru prestarea serviciului de transport public local de persoane. în timp ce prevederile art. 84 alin. (3 1 ) și alin. (3 2 ) din Legea educației naționale nr. 1/2011 se aplică doar în cazul tarifelor abonamentele elevilor ce beneficiază de decontare. De altfel, și această critică a vizat soluția legislativă adoptată prin art. 84 alin. (3 1 ) și alin. (3 2 ) din Legea educației naționale nr. 1/2011, și nu prevederile H.G. nr. 863/2016. Analizând susținerile privind lipsa unui studiu pe baza căruia să se fi stabilit tarifele maximale aprobate prin H.G. nr. 863/2016, instanța de fond le-a apreciat ca fiind neîntemeiate, în mod legal reținând că atât în Nota de fundamentare, cât și în metodologia de calcul aprobată, sunt precizate datele și rațiunile avute în vedere la calculul tarifelor maximale aprobate, fiind menționat faptul că au fost avute în vedere un număr de 919 companii care aveau ca activitate principală transportul public de persoane, precum și ofertele a 20 de companii care închiriază autovehicule de transport persoane. Prin urmare, în mod întemeiat, instanța de fond a reținut că recurenții-reclamanți nu au adus nici o probă din care să rezulte că nivelul costurilor lor ar fi superioare tarifelor maximale aprobate de Guvernul României. În ceea ce privește solicitarea de obligare a intimatului-pârât la plata subvenției de la bugetul de stat, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 și art. 7 din O.G. nr. 97/1999, instanța de fond a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, având în vedere că dispozițiile respective se referă la situația prestării unor servicii publice de transport subvenționate, în timp ce H.G. nr. 863/20I6 reglementează tarifele maximale ale abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare. Înalta Curte constată că în mod corect s-a reținut că în cazul stabilirii unor prețuri reglementate, nu este vorba despre subvenționarea acestor tarife, ci despre stabilirea unor prețuri maximale, care sunt de natură a le asigura operatorilor economici acoperirea costurilor și obținerea unei marje de profit. De altfel, în cuprinsul prevederilor art. 8 din O.G. nr. 97/1999 se arată că serviciul public subvenționat de transport se desfășoară pe baza unui contract încheiat între Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței sau autoritatea competentă, după caz, care a stabilit și a solicitat executarea serviciului respectiv și operatorul de transport căruia îi revine obligația efectuării acestuia, situație ce nu se regăsește în cauza de față, neexistând vreun astfel de contract având ca obiect prestarea unui serviciu de transport subvenționat. Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat