ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5257/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.10.2021, sub nr. x/2021, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH., IIII., JJJJ., KKKK., LLLL., MMMM., NNNN., OOOO., PPPP., QQQQ., RRRR., SSSS., TTTT., UUUU., VVVV., WWWW., XXXX., YYYY., ZZZZ., AAAAA., BBBBB., CCCCC., DDDDD., EEEEE., FFFFF., GGGGG., HHHHH., IIIII., JJJJJ., KKKKK., LLLLL., MMMMM., NNNNN., OOOOO., PPPPP., QQQQQ., RRRRR., SSSSS., TTTTT., UUUUU., VVVVV., WWWWW., XXXXX., YYYYY., ZZZZZ., AAAAAA., BBBBBB., CCCCCC., DDDDDD., EEEEEE., FFFFFF., GGGGGG., HHHHHH., IIIIII., JJJJJJ., KKKKKK., LLLLLL., prin avocat WWWW., au solicitat anularea Hotărârii nr. 1130/2021 privind modificarea Anexelor 2 și 3 din Hotărârea nr. 1090/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 10 octombrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19; precum și obligarea pârâtului Guvernul României ca toate măsurile instituite odată cu prelungirea stării de alertă în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 să fie stabilite cu respectarea considerentelor sentinței civile nr. 166/2021 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, de anulare a H.G. nr. 531/2021, modificată prin H.G. nr. 580/2021 și a sentinței civile nr. 1465/21.10.2021, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021 de anulare a H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 678/2021 și H.G. nr. 730/2021. La data de 28 octombrie 2021, avocatul reclamanților a depus la dosar o cerere prin care a solicitat lărgirea cadrului procesual în sensul introducerii în cauză în calitate de reclamanți și a numiților: MMMMMM., NNNNNN., OOOOOO., PPPPPP., QQQQQQ., RRRRRR., SSSSSS., TTTTTT., UUUUUU., VVVVVV., WWWWWW., XXXXXX.. La aceeași dată, reprezentantul părților a formulat o cerere prin care a solicitat înlăturarea din citativ a următoarelor persoane: B., E., BB., RR., TT., SS., MM., NNN., NNNN., RRRR., susținând că aceștia nu și-au menținut intenția de a se alătura cauzei. La termenul de judecată din 29 octombrie 2021 instanța a invocat, din oficiu, excepția de necompetență teritorială și funcțională a Curții de Apel București.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1541 din data de 29 octombrie 2020 pronunțată în dosarul nr. x/2021, cu majoritate, a admis excepția de necompetență teritorială și funcțională a Curții de Apel București și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal-complet de fond (judecător unic). Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, pe de o parte rangul emitentului actului a cărui anulare se solicită, iar pe de altă parte domiciliul reclamantei FFF., precum și faptul că avocatul care a introdus acțiunea are sediul profesional în Piatra Neamț, județul Neamț, competența soluționării cauzei revenind astfel Curții de Apel Bacău, instanță în a cărei circumscripție se află domiciliul reclamantei FFF. Totodată, a reținut că în cauză nu sunt incidente prevederile Legii nr. 136/2020, astfel încât soluționarea acesteia nu revine unui complet format din 3 judecători, ci unui complet de fond format dintr-un judecător unic.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6,7 și 8 din C. proc. civ. Au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, respingerea excepției de necompetență materială și teritorială și admiterea cererii. În dezvoltarea recursului promovat reclamanții au susținut, în prealabil, sub aspectul identificării legii procedurale de urmat și stabilirii admisibilității cererii, că deciziile Curții Constituționale au putere de lege și se publică în Monitorul Oficial, fiind obligatorii pentru instanța de fond, aceasta fiind obligată să motiveze exceptarea de la puterea obligatorie a considerentelor de drept constituțional invocate în cauză, respectiv considerentele Deciziei Curții Constituționale a României nr. 392/2021, paragrafele 44 - 47, în temeiul cărora se exclude procedura prevăzută de legea contenciosului administrativ și procedura de drept comun, singura aplicabilă fiind Legea nr. 136/2020. În opinia recurenților-reclamanți, instanța de fond nu avea dreptul să expună propriul raționament cu privire la procedura reglementată de legea de procedură de drept comun și de contencios administrativ, ci să argumenteze de ce nu este aplicabilă în speță Decizia Curții Constituționale nr. 392/2021 referitoare la Legea nr. 55/2020. Au mai arătat recurenții că singura lege specială, derogatorie, în vigoare încă din anul 2020, este Legea nr. 136/2020 prin care a fost introdusă noțiunea de "carantină zonală", iar prin Legea nr. 55/2020 s-a introdus noțiunea de "carantină asupra unor clădiri, localități sau zone geografice". În acest context, instanța de fond avea dreptul și obligația să verifice dacă o măsură de separare fizică a persoanelor nevaccinate de cele vaccinate în anumite clădiri reprezintă o măsură dintre cele prevăzute de art. 3 lit. b) din Legea nr. 136/2020 și dacă Guvernul României menționează expres în hotărârea adoptată, sintagma "spații închise", "interior", fără să menționeze expres cuvântul "carantină". Au făcut trimitere la prevederile art. 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2021, arătând în ceea ce privește carantina zonală că aceasta vizează un perimetru învecinat cu un alt perimetru și nu o zonă geografică, putând afecta unul sau două județe, trei sau mai multe județe, sau chiar toate județele. Sub acest aspect, au precizat cu referire la carantina asupra unor clădiri că aceasta nu este carantina persoanelor și nici carantina într-un județ sau două județe învecinate, așa încât procedura nu este cea prevăzută de art. 12 din Legea nr. 136/2020. Astfel, chiar dacă afectează toate județele, carantina este zonală dacă nu afectează 100% din aria geografică a României, iar în actul contestat clădirile de birouri private în care își desfășoară activitatea mai puțin de 50 de persoane simultan sau o singură persoană, nu sunt carantinate, fiind instituită carantina asupra clădirilor care nu au nici măcar 4 pereți, nu se situează într-un județ sau două județe învecinate, ci pe tot teritoriul României. În continuare, au enunțat prevederile art. 6 din actul contestat și au subliniat că orice carantină care nu este a persoanei este o carantină zonală, noțiune legală stricto sensu - perimetru/perimetru învecinat, apreciind că nu se aplică art. 12 din Legea nr. 136/2020 deoarece clădirile și spațiile închise menționate în H.G. nr. 1130/2020 sunt situate în mai mult de două județe, ceea ce depășește sfera de competență a șefului Departamentului pentru Situații de Urgență. În referire la motivele de nelegalitate a sentinței de fond, recurenții au arătat că înțeleg să invoce nulități de procedură relativ la identitatea părților și a calității de reprezentant al acestora, apreciind că prima instanță a procedat în această manieră în considerarea faptului că soluția ce urma a fi adoptată este fără cale de atac. Sub aspectul reliefat recurenții au susținut, dimpotrivă, că hotărârea de fond poate fi atacată cu recurs în temeiul prevederilor art. 15 din Legea nr. 136/2020 coroborat cu art. 21 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, cu care nu este incompatibil, întrucât cursul judecății în baza Legii nr. 136/2020 a fost întrerupt pentru a continua în baza Legii nr. 554/2004, deși au solicitat în mod expres să nu fie recalificată cererea de chemare în judecată. În opinia recurenților, instanța de fond a încălcat principiul disponibilității părților. Totodată, au considerat recurenții că în adoptarea soluției de declinare a competenței, instanța de fond a sperat să înlăture de la aplicare art. 21 din Legea nr. 304/2004 pe motiv că judecata va continua în fața unei instanțe de același grad, însă, în opinia acestora, judecata poate continua în fața unei curți de apel doar dacă este vorba despre aceeași cerere, nu și de o cerere recalificată. Au subliniat că judecata de urgență a fost întreruptă în mod eronat, deoarece competența în procedura de urgență este expres prevăzută și aparține curții de apel din circumscripția sediului emitentului actului contestat. De asemenea, au apreciat că soluția de necompetență materială privește altă cerere decât cererea formulată de aceștia, obligația instanței de fond fiind aceea de a analiza cererea astfel cum a fost formulată și nu cererea recalificată, fără punerea în discuție în ședință publică a temeiurilor de drept avute în vedere. Sub aspectul domiciliului reclamanților, au susținut că unii dintre aceștia au domiciliul în municipiul București și, în raport de acest criteriu, competența aparține Curții de Apel București, neavând relevanță domiciliul procesual ales la cabinetul avocatului ales. În final, recurenții-reclamanți au evidențiat mai multe încălcări ale instanței de fond cu privire la normele de procedură ce reglementează publicitatea ședinței de judecată, citarea și reprezentarea procesuală, fiindu-le astfel încălcat dreptul la apărare prevăzut de art. 13 din C. proc. civ. și art. 6 pct. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În plus, au evocat art. 5 alin. (3) și art. 12 din Legea nr. 55/2020, precum și art. 21 alin. (1) din Legea nr. 304/28 iunie 2004 privind organizarea judiciară, ale căror dispoziții au fost enunțate, solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză Cererea de recurs a fost comunicată intimatului-pârât prin poșta electronică, la data de 03 noiembrie 2021, iar dezvoltarea motivelor de recurs a fost transmisă acestuia la data de 04 noiembrie 2021, însă nu a formulat întâmpinare față de calea de atac promovată de reclamanți și nu a fost prezent la termenul de dezbateri.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția inadmisibilității cererii de recurs, excepție invocată din oficiu, Înalta Curte apreciază că excepția este întemeiată, urmând să constate inadmisibilitatea recursului reclamanților, în considerarea argumentelor ce succed. Obiectul cererii de recurs de față îl reprezintă sentința civilă nr. 1541 din data de 29 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Prin decizia menționată, cu majoritate,s-a admis excepția de necompetență teritorială și funcțională a Curții de Apel București și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal-complet de fond (judecător unic). Potrivit art. 457 alin. (1) din C. proc. civ.: "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.", iar conform art. 129 din Constituția României: "Împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii." Din cuprinsul textelor de lege enunțate supra, rezultă că părțile pot uza doar de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătorești pentru care C. proc. civ. nu prevede o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac. În cauza de față, reclamanții au formulat critici cu privire la Hotărârea nr. 1130/2021 privind modificarea Anexelor 2 și 3 din Hotărârea nr. 1090/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 10 octombrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Au solicitat anularea actului contestat și obligarea pârâtului Guvernul României ca toate măsurile instituite odată cu prelungirea stării de alertă în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 să fie stabilite cu respectarea considerentelor sentinței civile nr. 166/2021 a Curții de Apel Cluj, prin care s-a anulat H.G. nr. 531/2021, modificată prin H.G. nr. 580/2021, și a sentinței civile nr. 1465/21.10.2021 a Curții de Apel București, pronunțată în dosarul nr. x/2021, prin care s-a anulat H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 678/2021 și H.G. nr. 730/2021. Instanța de fond învestită cu acțiunea în anulare a invocat, din oficiu, excepția de necompetență teritorială și funcțională, și, cu majoritate, apreciind-o întemeiată, a admis-o și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal-complet de fond (judecător unic). Potrivit art. 132 alin. (3) din C. proc. civ.: "Dacă instanța se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanței judecătorești competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicțională competent." Așadar, instanța de fond a pronunțat o soluție de declinare a competenței de soluționare a cauzei, hotărâre care, astfel cum s-a evidențiat, nu este supusă niciunei căi de atac, în sensul că nu poate fi atacată cu apel sau recurs, dar nici cu revizuire sau contestație în anulare. Prin urmare, nu sunt incidente prevederile art. 483 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora: "Hotărârile date în apel, cele date, potrivit legii, fără drept de apel, precum și alte hotărâri în cazurile expres prevăzute de lege sunt supuse recursului". Sub acest aspect, Înalta Curte reține că nu pot fi primite alegațiile recurenților-reclamanți conform cărora hotărârea de fond poate fi atacată cu recurs în temeiul art. 15 din Legea nr. 136/2020 coroborat cu art. 21 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, deoarece normele de organizare judiciară cuprinse la art. 21 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 76/2012, prevăd că " secția I civilă, secția a II-a civilă și secția de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție judecă recursurile împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege, precum și recursurile declarate împotriva hotărârilor nedefinitive sau a actelor judecătorești, de orice natură, care nu pot fi atacate pe nicio altă cale, iar cursul judecății a fost întrerupt în fața curților de apel". În speță nu sunt incidente dispozițiile evocate, cu privire la hotărârea de declinare a competenței de soluționare a cauzei legiuitorul prevăzând în mod expres faptul că nu este supusă niciunei căi de atac. În acest sens, este important a se reține că intenția legiuitorului prin adoptarea acestor prevederi a fost aceea de a se asigura celeritatea judecării cauzelor, prin împiedicarea tergiversării lor ca urmare a exercitării abuzive a căii de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești de declinare a competenței, rațiunea eliminării căii de atac a recursului împotriva hotărârii de declinare a competenței fiind aceea de a permite ajungerea cauzei într-un timp cât mai scurt în fața instanței competente să soluționeze litigiul dedus judecății. În egală măsură, nu trebuie pierdut din vedere principiul conform căruia, "orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în termen optim și previzibil, de către o instanță independentă, imparțială și stabilită de lege. În acest scop, instanța este datoare să dispună toate măsurile permise de lege și să asigure desfășurarea cu celeritate a judecății", în aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) din C. proc. civ. Pe de altă parte, nu se poate reține că prin pronunțarea soluției de declinare a competenței în favoarea altei instanțe, părților nu le este respectat dreptul la apărare sau accesul la justiție, câtă vreme acestea au avut posibilitatea să formuleze concluzii cu privire la excepția de necompetență invocată și au dreptul de a uza de prevederile legale incidente în materie în fața instanței învestite prin hotărârea de declinare a cauzei. În fine, Înalta Curte apreciază că este relevantă jurisprudența Curții Constituționale a României în ceea ce privește constituționalitatea art. 132 alin. (3) din C. proc. civ., exemplificându-se în acest sens Decizia nr. 569 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 913 din 16 decembrie 2014, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată, constatându-se astfel că dispozițiile art. 132 alin. (3) din C. proc. civ. sunt constituționale în raport cu criticile formulate. Așa fiind, sesizată cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 132 alin. (3) din C. proc. civ., instanța de contencios constituțional a statuat următoarele: "15. (...)Curtea a reținut că, în materia excepției de necompetență, legiuitorul a eliminat calea de atac a recursului care putea fi exercitată împotriva hotărârii prin care instanța se declara necompetentă. O atare soluție era prevăzută de art. 158 alin. (3) din C. proc. civ. din 1865 și prevedea că, în situația în care instanța se declara necompetentă, împotriva hotărârii se putea exercita recurs, în termen de 5 zile de la pronunțare. Această soluție legislativă a fost modificată prin art. I pct. 20 din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 26 octombrie 2010, fiind preluată și în noul C. proc. civ., în cuprinsul art. 132 alin. (3) (...)" Totodată, "20. Referitor la pretinsa discriminare instituită prin textul de lege criticat, dedusă din perspectiva succesiunii în timp a normelor care reglementează modalitatea de soluționare a excepției de necompetență, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a subliniat că situația diferită în care se află cetățenii în funcție de reglementarea aplicabilă potrivit principiului tempus regit actum nu poate fi privită ca o încălcare a dispozițiilor constituționale care consacră egalitatea în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și discriminări". " 22. Curtea a apreciat că intenția legiuitorului prin adoptarea prevederilor de lege criticate a fost aceea de a se asigura celeritatea judecării cauzelor (….). Curtea a mai reținut, de asemenea, că hotărârea instanței de declinare a competenței este rezultatul unui act de administrare a justiției prin care se urmărește desfășurarea în condiții de legalitate a procesului, de care beneficiază toate părțile, indiferent de calitatea lor procesuală, având în vedere că, potrivit art. 174 alin. (2) și art. 176 pct. 3 din C. proc. civ., actele de procedură efectuate de instanța necompetentă sunt nule". 24. "Distinct de cele arătate, Curtea reține că, potrivit art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de acestea, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei", iar potrivit art. 483 alin. (1) din același cod, "Hotărârile date în apel, cele date, potrivit legii, fără drept de apel, precum și alte hotărâri în cazurile expres prevăzute de lege sunt supuse recursului." Prin urmare, sunt supuse recursului acele hotărâri judecătorești expres prevăzute de lege, iar o hotărâre judecătorească poate fi atacată numai cu acele căi de atac care sunt prevăzute de lege. Mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția presupun și instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, legiuitorul, în virtutea rolului său constituțional consacrat de art. 126 alin. (2) și art. 129 din Legea fundamentală, putând stabili, prin lege, procedura de judecată. Totodată, art. 129 din Constituție prevede posibilitatea exercitării căilor de atac în condițiile legii, ceea ce nu implică obligativitatea stabilirii unor căi de atac împotriva tuturor actelor îndeplinite de judecător în cursul procesului, ci libera exercitare de către părțile interesate și Ministerul Public a căilor de atac prevăzute de lege". Față de cele ce preced, Înalta Curte constată că sentința pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ce formează obiectul prezentului recurs nu este susceptibilă de a fi atacată cu recurs, în speță fiind incident principiul legalității căii de atac consacrat de art. 457 din C. proc. civ., în aplicarea căruia va respinge recursul declarat, ca inadmisibil.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, în temeiul art. 457 alin. (1) și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta WWWW., în nume propriu și în calitate de mandatar al reclamanților Y., YYYYYY., M. și alții, ca inadmisibil. PENTRU ACESTE MOTIVE,