ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3215/2023

Ședința publică din data de 14 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.03.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară - Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, a solicitat anularea parțială a Ordinului Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, respectiv a Anexei 3 la Ordinul nr. 96/2014, precum și obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanțiile oferite de Regulamentul U.E. nr. 2017/625 și obligarea la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

Prin sentința civilă nr. 1300 din data de 12 iulie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Împotriva sentinței nr. 1300 din data de 12 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și schimbarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii în totalitate a acțiunii în anulare privind anularea parțială a Ordinului Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, respectiv a Anexei nr. 3 la ordin, obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanțiile oferite de Regulamentul UE nr. 2017/625, precum și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului se arată, în esență, următoarele:

Sub motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se invocă faptul că hotărârea nu este amplu motivată, nu cuprinde motivele de drept și de fapt pe care se întemeiază, acestea fiind contradictorii și străine de natura pricinii și astfel soluția nu este una argumentată juridic.

În privința motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt dezvoltate cinci critici esențiale:

În sentință nu s-a făcut referire la documentația depusă de A.N.S.V.S.A. ci doar de adresele direcțiilor sanitare care solicitau introducerea de noi tarife.

Susține că modificările Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar - veterinar și pentru siguranța alimentelor, țin cont doar în mod parțial de prevederile Regulamentului privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produse alimentare și cu normele de sănătate animală și de bunăstare a animalelor, în sensul în care:

- nu permite aplicarea completă în România a Regulamentului 2017/625, ce conține dispoziții legale favorabile situației actuale a reclamantei față de cadrul legal intern reprezentat în prezent de Ordinul atacat;

- sunt eliminate plafoanele maxime, însă nu este instituită nicio procedură de evaluare efectivă a limitelor și beneficiilor stabilite prin art. 79 - 82 din Regulamentul menționat anterior, ceea ce împiedică efectiv aplicarea pentru operatorii români a beneficiilor și limitelor instituite în textele menționate;

- s-au creat premisele instituirii unor obligații noi în sarcina reclamantei, dar și pentru fabricanții de produse rezultate din prelucrarea cărnii, de natură să afecteze atât întregul sector economic al prelucrării cărnii, care ar suferi sarcini excesiv de oneroase;

- prejudicierea intereselor consumatorilor ca urmare a creșterii excesive a preturilor;

- instituirea unui cadru defavorabil societăților române care activează în domeniu, prin creșterea importurilor.

Modificarea Ordinului A.N.S.V.S.A. este justificată de către această autoritate prin prisma măsurilor impuse în urma activității de audit desfășurate de Curtea de Conturi, măsuri care au fost adaptate în mod haotic și într-un timp scurt fără să respecte exigențele impuse direct de normele comunitare.

Practic, dacă prin aplicarea sumelor indicate în aceasta anexa ANSVSA ar încasa sume superioare costurilor sale, ce ar depăși costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate, s-ar ajunge într-o situație contrară celei reținută de instanța de fond, care a concluzionat că tarifele ar avea o valoare modică ce ar justifica majorarea.

Or, în aceasta situație, concluzia nu poate fi decât aceea că există un cadrul legal intern lacunar și în contradicție directă cu prevederi ale normei comunitare (direct aplicabile conform art. 288 din TFUE1) ce stipulează cu privire la acordarea unor bonificații operatorilor economici.

În realitate, A.N.S.V.S.A. poate să decidă, pe o baza obiectivă si nediscriminatorie, stabilirea tarifelor la niveluri inferioare costurilor și sumelor pe cap de animal sau pasare (inclusiv prin plafonare la o suma determinată).

Anexa 3 a Ordinului nr. 96/2014 nu permite aplicarea reducerii de tarife stabilite prin Regulamentul UE nr. 625/2017, deși au aplicabilitate directă în dreptul intern al statelor membre UE.

Concret, analiza nelegalității ordinului contestat trebuie să se raporteze direct la norma comunitară, ținând cont de faptul că Ordinul A.N.S.V.S.A. conține o serie de reglementari prin care împiedica desfășurarea activității de către operatorilor economici prin imputarea unor tarife preferențiale și a unor obligații în lipsa celor mai elementare beneficii oferite prin Regulamentul 2017/625.

Dispozițiile normei comunitare direct aplicabile, respectiv art. 79 si art. 81-82 Regulamentul (UE) 2017/625 stabilesc cadrul legal ce permite o serie de bonificații pentru operatorii economici (tarife reduse conform art. 79 alin. (3) din Regulament 2017/625) dar și limitări pentru stabilirea tarifelor aferente controalelor sanitar-veterinare (conform art. 82 din Regulamentul 2017/625).

Pe de altă parte, A.N.S.V.S.A. avea obligația, rezultată din exigentele bunei administrări, să emită, pentru organizarea activității sale, norme administrative clare, care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurențe și apariției conflictelor de interese.

Concluzionând, recurenta punctează următoarele aspecte:

Menținerea Anexei 3 pct. A Ordinului 96/2014 duce la creșterea prețului de producție și asa grav afectat de evoluția pestei porcine africane și costurile extrem de ridicate ale cărnii de porc la nivel european, ceea ce va contribui la scăderea cererii de carne și a produselor din carne romanești, determinând contracția producției și, pe cale de consecință, a industriei cărnii precum și la modificarea în sens negativ a balanței de plăți a României pe care economia țării nu și-o poate permite.

A.N.S.V.S.A. a implementat în mod parțial normele europene ca urmare a conformării cu obligațiile stabilite prin Raportul Curții de Conturi, motiv pentru care in prezent operatori economici sunt grav prejudiciați prin implementarea unor masuri discriminatorii ce stimulează practicile de concurenta neloială.

Prevederilor art. 9 din Legea nr. 21/1996 - Legea concurentei, republicata, cu modificările și completările ulterioare trebuie coroborate cu prevederile art. 2., alin. (1) lit. b) potrivit cărora:

"Dispozițiile prezentei legi se aplică actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite de:... b) autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea masuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major."

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că o autoritate publică cu atribuții de supraveghere, prevenire și control într-un anumit domeniu de activitate, având în vedere poziția dominată pe care o ocupă în virtutea prerogativelor de putere publică pe care legea i le pune la dispoziție pentru realizarea interesului public, are obligația, rezultată din exigențele bunei administrări, să emită, pentru organizarea activității sale, norme administrative clare, care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurențe și apariției conflictelor de interese.

Înalta Curte a reținut că art. 3 din Ordinul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, care prevede ca operatorii economici "pot încheia" contracte cu laboratoarele teritoriale și centrale ale autorității publice, fără a menționa expres și posibilitatea încheierii unor astfel de contracte cu agenții privați acreditați, nu îndeplinește condiția de claritate care să excludă interpretarea în sensul deturnării scopului prevederilor legale în aplicarea cărora a fost emis, situație ce poate fi încadrată în definiția excesului de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, impunerea unei societăți cu o capacitate mare de sacrificări lunare a unei sarcini excesiv de mare raportat la prețurile pe care le practică poate duce la reducerea activității, concedierea unui număr important de salariați și poate chiar la falimentul acesteia.

Ordinul nr. 96/2014 impune o serie de tarife aferente activității de supraveghere, pentru controlul sanitar veterinar si pentru alte activități care nu se regăsesc in Anexa nr. 4, Capitolul II din Regulamentul 2017/625, unde se prevăd o serie de limitări pentru stabilirea tarifelor aferente controalelor sanitar-veterinare (conform art. 82 din Regulamentul 2017/625) în beneficiul operatorilor economici.

Astfel modalitatea de finanțare a controalelor oficiale nu are loc în condiții de transparență deplină, astfel încât să permită persoanelor și întreprinderilor să înțeleagă metoda și datele utilizate la stabilirea taxelor și redevențelor.

Reglementările actuale ale Ordinului A.N.S.V.S.A. impun o serie de obligații ce împiedică desfășurarea activității de către operatorii economici prin imputarea unor tarife preferențiale și a unor obligații, în lipsa celor mai elementare beneficii oferite prin Regulamentul 2017/625.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esență, intimata susține că tarifele prevăzute în Anexa IV, Secțiunea B, Cap. I - V din Regulamentul (CE) nr. 882/2004, care au stat la baza elaborării anexei 3 la Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, au fost preluate în Anexa IV, Cap. II la Regulamentul (CE) nr. 625/2017 privind controalele oficiale și alte activități oficiale efectuate pentru a asigura aplicarea legislației privind alimentele și furajele, a normelor privind sănătatea și bunăstarea animatelor, sănătatea plantelor și produsele de protecție a plantelor, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 999/2001, (CE) nr. 396/2005, (CE) nr. 1069/2009, (CE) nr. 1107/2009, (UE) nr. 1151/2012, (UE) nr. 652/2014, (UE) 2016/429 și (UE) 2016/2031 ale Parlamentului European și ale Consiliului, a Regulamentelor (CE) nr. 112005 și (CE) nr. 1099/2009 ale Consiliului și a Directivelor 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007143/CE, 2008/119/CE și 2008/120/CE ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 854/2004 și (CE) nr. 882/2004 ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Directivelor 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90I425ICEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE și 97/78/CE ale Consiliului și a Deciziei 9214381CEE a Consiliului.

Introducerea acestor tarife sunt justificate de:

- contextul evoluției pestei porcine africane în România, pentru intensificarea controalelor oficiale pe tot lanțul de producție, depozitare, procesare, transport și comercializare a cărnii proaspete de porc, cărnii tocate și cărnii preparate și a produselor din carne care constau în sau conțin carne de porc, în vederea verificării implementării prevederilor Deciziei 2014/709/CE privind măsurile zoosanitare de combatere a pestei porcine africane în anumite state membre, cu amendamentele ulterioare și ale Directivei 2002/60/CE de stabilire a dispozițiilor specifice de combatere a pestei porcine africane și de modificare a Directivei (CE) nr. 119/1992 în ceea ce privește boala de Teschen și pesta porcină africană;

- prevederile art. 78 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, unde este stabilit ca statele membre U.E. se asigură că sunt disponibile resurse financiare adecvate pentru a asigura personalul și celelalte resurse necesare pentru ca autoritățile competente să efectueze controalele oficiale și alte activități oficiale;

- creșterea progresivă a cantităților de produse de origine animală care sunt exportate/livrate în schimburile intracomunitare din unitățile din industria alimentară, ceea ce implică creșterea frecvenței controalelor oficiale efectuate de medicii veterinari oficiali în vederea certificării sanitare veterinare a loturilor de produse de origine animală destinate exporturilor/schimburilor intracomunitare;

- garantarea unui nivel corespunzător de supraveghere sanitară veterinară în unitățile din industria alimentară, cu impact direct asupra siguranței alimentelor și protecției consumatorilor, ceea ce generează costuri care trebuie să fie acoperite din tarifele percepute pentru controalele oficiale;

- solicitările unor Direcții sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, cum ar fi de exemplu solicitarea D.S.V.S.A. Ilfov, transmisă prin adresa nr. x/01.08.2018, nr. y/13.05.2019 a D.S.V.S.A. Bacău, nr. 7071/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Covasna, nr. 11118/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Argeș, nr. 1178/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Caraș-Severin, de a introduce tarife pentru controlul oficial în unitățile de procesare a cărnii și în unitățile cu activități generale (depozite/piețe angro, unități de reambalare), întrucât sunt în imposibilitatea de a-și acoperi cheltuielile generate de controalele oficiale, respectiv de a retribui personalul sanitar veterinar care efectuează controale oficiale.

Intimata consideră că solicitarea reclamantei A. de a reduce tariful aferent controlului oficial pentru abatorizarea animalelor este neîntemeiată având în vedere riscurile asociate activității de sacrificare a animalelor în abatoare, precum și complexitatea procesului de sacrificare, fapt ce impune asigurarea permanentă a supravegherii de către medicii veterinari oficiali a activității de sacrificare în abatoare și, totodată, asigurarea unui număr suficient de medici veterinari oficiali și personal auxiliar (tehnicieni/asistenți veterinari) în raport cu viteza liniei de sacrificare și timpul aferent necesar pentru efectuarea inspecției ante și post-mortem, în vederea creșterii eficienței activității de control oficial.

În situația în care s-ar acorda reduceri privind cuantumurile tarifelor aferente controalelor oficiale, apreciază că s-ar genera deficiențe privind asigurarea resurselor financiare necesare retribuirii medicilor veterinari oficiali/personalului auxiliar care efectuează controalele oficiale, ceea ce ar avea impact negativ asupra siguranței alimentelor de origine animală.

Demersul legal este întemeiat pe dispozițiile art. 79 alin. (1), alin. (2) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017.

În ceea ce privește prevederile art. 79 alin. (3) din același regulament, această normă nu are caracter obligatoriu iar în privința respectării principiului transparenței, reglementat la art. 85 din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, acesta nu se referă la cuantumurile prevăzute la art. 79 alin. (1) lit. (b) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, care au fost preluate în anexa 3 la Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014, ci la cele prevăzute la art. 79 alin. (1) litera (a), art. 79 alin. (2) și art. 80 din același regulament.

În plus, arată că tarifele nu pot constitui o povară financiară pentru operatorii economici, având în vedere că sunt nesemnificative din punct de vedere al cuantumurilor.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin raportare la motivele de recurs invocate de către reclamanta A. și la apărările formulate prin întâmpinare, de intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin prisma dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat și îl va respinge, pentru considerentele ce succed:

Prin acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. s-a solicitat, pe de o parte, anularea parțială a actului normativ reprezentat de Ordinul Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, respectiv anularea Anexei 3, iar, pe de altă parte, s-a pretins obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanțiile oferite de Regulamentul U.E. nr. 2017/625.

Instanța de fond a respins în tot acțiunea, soluția fiind împărtășită și de instanța de control judiciar întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Întrucât în recurs s-au invocat două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda, sub un prim aspect, la verificarea sentinței recurate în privința incidenței prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., care vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea nu este amplu motivată, cuprinde motive străine și contradictorii, ceea ce face ca soluția să nu fie argumentată juridic.

Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Or, în cauza de față, aceste cerințe au fost întrunite, întrucât instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de către aceasta.

Nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante potrivit cărora hotărârea nu este amplu motivată iar considerentele sunt atât contradictorii cât și străine de natura cauzei, de vreme ce, în mod corect instanța de fond a procedat la identificarea problemei litigioase - modul de stabilire a tarifelor pentru controlul oficial, a sintetizat criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată și a prezentat în detaliu motivele pentru care a apreciat că argumentele prezentate de aceasta nu pot fi reținute, în raport de contextul legislativ reprezentat de Regulamentul UE nr. 2017/625, art. 78-82, invocat de reclamantă.

Înalta Curte amintește în acest context de Decizia pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza B. împotriva României, în considerentele căreia s-a reținut că "(…) deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată, cu respectarea exigențelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reținut.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, recurenta critică raționamentul juridic al hotărârii, reluând argumentele de nelegalitate ale actului normativ atacat, considerând, în esență, că acesta reprezintă un cadru legal lacunar și în contradicție cu Regulamentul UE nr. 2017/625. Critica esențială din recurs se referă la faptul că prima instanță nu a dat eficiență argumentelor reclamantei.

În efectuarea propriului demers de analiză a faptelor și normelor incidente în cauză, Înalta Curte va reține, primordial, câteva repere esențiale ale litigiului, după cum urmează:

A. este organizația profesională înființată în 1999 care reprezintă interesele industriei de prelucrare a cărnii în România.

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.) este instituția cu atribuții de control în domeniul veterinar.

Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 include tarife pentru efectuarea unor activități din domeniul sanitar-veterinar și al siguranței alimentelor, transpunând la nivel intern, legislația adoptată la nivel european.

Astfel, prin acest ordin a fost aprobat tariful pentru activitatea de control oficial sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor și pentru înregistrarea sanitar - veterinară și pentru siguranța alimentelor a unităților de vânzare directă sau vânzare cu amănuntul, în anexa 3 fiind stabilite tarife în funcție de unitățile vizate și pe categorii de cheltuieli: cheltuieli de personal, cheltuieli de prelevare probe și de înregistrare sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor a unităților de vânzare directă sau vânzare cu amănuntul.

Acest act normativ a fost modificat parțial în anul 2019 (prin Ordinul nr. 114/2019), ca efect al Deciziei nr. 8/2017 a Curții de Conturi, prin care s-a constatat nelegalitatea limitării veniturilor proprii lunare obținute din tariful perceput pentru activitatea de control oficial sanitar-veterinar în unitățile care produc alimente de origine animală/nonanimală la suma de 5.000 euro/lună/unitate și respectiv 2.000 euro/lună/unitate.

Această limitare a fost considerată ca fiind de natură a conduce la majorarea subvențiilor acordate din bugetul de stat pentru finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale direcțiilor sanitar veterinare cu o sumă egală cu facilitățile acordate prin ordinele menționate și la favorizarea (avantajarea) societăților comerciale mari (cu un număr mare de sacrificări lunare) în defavoarea societăților comerciale mici și mijlocii (cu un număr mai mic de animale sacrificate din aceeași categorie, contrar prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 a concurenței (actualizată).

Curtea de conturi a impus reanalizarea Ordinului nr. 96/2014 dar și a Ordinului nr. 113/2018, luarea de măsuri în vederea realizării veniturilor din activitatea de control oficial sanitar - veterinar în unitățile care produc alimente de origine animală/nonanimala în funcție de numărul efectiv de capete controlate sau a activității efectiv prestate fără o limitare valorică a nivelului acestora, și punerea în concordanță a prevederilor naționale cu Regulamentele (CE) ale Parlamentului European și ale Consiliului privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația specifică privind hrana pentru animale și produsele alimentare.

De asemenea, Curtea de conturi a legat eventualitatea menținerii unor limitări la unele activități de control oficial, sanitar - veterinar de consultarea Consiliului Concurenței pentru eliminarea riscului de a produce distorsiuni concurențiale, precum și a Ministerului de Finanțe, cu atribuții și competențe în aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli.

Măsurile dispuse de Curtea de Conturi au făcut obiectul analizei instanțelor de judecată în dosarul cu nr. x/2017 al Curții de apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Înalta Curte de Casație și Justiție, prin decizia civilă nr. 5736/20.11.2019, a reținut că dispozițiile din anexa nr. 3 la Ordinul Președintelui AN.S.V.S.A. nr. 96/2014, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv cele ale lit. e) din Nota la această anexă, preluate din Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 64/2007, cu modificările și completările ulterioare, au fost stabilite cu respectarea prevederilor de mai sus din Regulamentul (CE) nr. 882/2004, având în vedere necesitatea acoperirii tuturor cheltuielilor aferente controlului oficial. |

În mod definitiv s-a stabilit că măsura "nu privește cuantumul și modul de stabilire a acestor tarife, ci plafonarea acestora, care conduce la favorizarea societăților comerciale care au un număr ridicat de sacrificări lunare, societăți care pot ajunge să plătească și 5% din numărul de capete abatorizate, denaturând concurența, iar decizia contestată (Decizia nr. 8/04.08.2017) dovedește faptul că modul de aplicare a plafoanelor la sumele de 5000 euro, respectiv 2000 euro reclamanta (A.N.S.V.S.A.) nu a respectat cerințele prevăzute la art. 27 alin. (5) lit. a) din același Regulament, respectiv nu a ținut cont de tipul de întreprindere în cauză, dimensiunea acesteia, efectul fiind unul anticoncurențial". În același mod s-a stabilit și că "autoritatea reclamantă avea obligația stabilirii juste a tarifului de o asemenea manieră încât să acopere costurile autorităților competente, or, în condițiile în care urmare a plafonării tarifului DSVSA Botoșani și Buzău, din prestarea serviciilor veterinare nu acopereau nici măcar salariile lunare brute ale angajaților direcțiilor sanitare care lucrează în unitățile de abatorizare și procesare, din analiza auditorilor externi rezultând că fără această plafonare, cele două direcții ar fi obținut chiar venituri suplimentare, este evident că prin modul cum plafonarea a fost stabilită s-au încălcat prevederile art. 27 alin. (5) din Regulament."

Având în vedere chestiunile tranșate definitiv de o instanță de judecată cu privire la nelegalitatea plafonării tarifelor pentru controlul sanitar veterinar și la obligația ce-i revenea pârâtei de a stabili în mod just cuantumul tarifului într-o manieră care să acopere costurile autorităților competente, aceste aspecte nu mai pot face obiectul analizei unei alte instanțe în niciun alt litigiu, intervenind efectul pozitiv al lucrului judecat. Chestiunea juridică dezlegată prin hotărâre definitivă reprezintă un punct de pornire în analiza pretinselor nelegalități ale modificărilor aduse actului normativ atacat cu precizarea că orice aspect soluționat în prezentul litigiu nu poate contrazice ceea ce deja s-a statuat.

În acest sens a înțeles prima instanță să aplice în speță prezumția lucrului anterior judecat, prin urmare, raționamentului instanței de fond în susținerea puterii de lucru judecat dar și a legalității Anexei nr. 3 la Ordinul A.N.S.V.S.A prin prisma considerentelor deciziei ÎCCJ pronunțate în dosarul x/2017 nu este unul greșit.

Chiar dacă ÎCCJ nu s-a pronunțat asupra modificărilor aduse Ordinului nr. 96/2014 ci asupra legalității unor măsuri dispuse prin Raportul Curții de Conturi, aspectele tranșate anterior sunt în strânsă legătură cu cele invocate de recurenta/reclamantă în prezentul litigiu și nu pot fi ignorate. În plus, hotărârea este opozabilă reclamantei care a avut calitatea de intervenient în dosar.

Revenind la chestiunile invocate de reclamantă, cu privire la existența unui cadru legal lacunar și în contradicție cu legislația UE, respectiv, Regulamentul UE 2017/625, Înalta Curte constată că art. 79-82 din Regulament obligă statele membre să asigure resurse financiare adecvate pentru controale și ale activități oficiale în activitatea sanitar veterinară. Totodată, se conferă dreptul autorităților competente de a percepe taxe pentru a-și acoperi cheltuielile de control oficial iar metoda de calcul a acestor taxe poate fi cea reglementată în anexa IV capitolul II din Regulament ori cea reglementată explicit în art. 82.

Astfel, capitolul II Anexa IV prevede tarife fixe iar potrivit art. 82 Regulament, taxa (ori redevența) poate fi calculată forfetar pe baza costurilor globale suportate de către autoritățile competente dintr-o perioadă de timp determinată, aplicată tuturor operatorilor, indiferent dacă în perioada de referință s-au efectuat sau nu controale oficiale asupra fiecărui operator taxat. La acest mod de stabilire trebuie luate în considerare de către autoritățile competente impactul pe care tipul și dimensiunea activității în cauză, precum și factorii de risc relevanți îl au asupra distribuției costurilor globale ale controalelor oficiale.

Cea de-a doua metodă de calcul este cea bazată pe calculul costurilor efective aferente fiecărui control oficial și se aplică operatorilor care au fost supuși controlului respectiv.

Art. 82 nu exclude combinarea celor două tipuri de metode de calcul a tarifelor cu precizarea expresă că în cazul tarifului forfetar, acesta nu trebuie să depășească costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate în perioada menționată, iar în cazul celei de-a doua metode, tariful nu poate depăși costurile efective ale controlului oficial efectuat.

În virtutea competenței sale de legiferare, autoritatea pârâtă a optat pentru stabilirea tarifelor conform anexei IV din capitolul II Regulamentul UE 2017/625, adoptând Ordinul 96/2014 de aprobare a tarifelor în domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, inclusiv pentru activitatea de control oficial sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor, în anexa 3.

Totodată, în cuprinsul anexei 3 la ordinul atacat s-a făcut distincție între unitățile care desfășoară doar anumite categorii de activități ori mai multe (abatorizare, tranșare, carmangerii, măcelării, procesare carne), stabilindu-se și o limită minimă de 50 euro/lună și o maximă de 5000 euro/lună (cu excepția unităților de procesare a cărnii, unde tariful nu poate fi mai mare de 2000 euro/lună), pentru unitățile de la pct. I.

Întrucât tarifele au fost stabilite la nivelul celui reglementat de Regulamentul UE nr. 2017/625, capitolul II anexa IV, criticile reclamantei sunt nefondate.

Considerând că tarifele sunt prea mari, reclamanta este nemulțumită implicit de înlăturarea limitelor maxime ale tarifului mai sus amintit, însă această chestiune nu poate face obiectul unei noi dispute legale, fiind motivul esențial de nelegalitate a actului normativ în forma anterioară modificării din anul 2019, aspect tranșat definitiv în instanță.

Nici argumentul existenței unor tarife preferențiale nu poate fi susținut în condițiile în care la baza reglementării naționale stau tarifele stabilite la nivel european, fără nicio distincție preferențială.

Din același considerent, al reglementării tarifelor naționale conform normei europene, vor fi înlăturate criticile recurentei cu privire la încălcarea transparenței legiferării prin lipsa unei analize care să justifice tarifele adoptate. De altfel, Înalta Curte constată că reglementarea tarifelor în speță este una clară ce permite înțelegerea metodei și datelor utilizate la stabilirea cuantumului acestora.

Este adevărat că prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 114/2019 au fost introduse două tarife de interes pentru reclamantă, este vorba de 1 euro/tonă produse finite în cazul unităților de procesare carne, carne tocată, carne preparată, carne separată mecanic independente, care nu desfășoară activitate de tranșare și 0,5 euro/tonă produse de origine animală recepționate în depozite/piețe angro și unități de reambalare.

Aceste noi tarife au fost justificate pe larg în referatul de aprobare al ordinului iar valoarea lor este cu siguranță sub valorile prevăzute în general de Regulamentul european, întărind concluzia reținută de judecătorul fondului cu privire la valoarea mică a acestora care nu poate fundamenta argumentele reclamantei. Reglementarea noilor tarifelor s-a realizat în mod legal, nefiind identificate motive de nelegalitate intrinsecă a actului atacat.

Grava prejudiciere a operatorilor economici ori modificarea balanței de plăți a României sunt chestiuni extrinseci care trebuiau conturate în concret, altfel, rămân simple afirmații fără valoare juridică.

În acest context, se mai constată că toate criticile privind efectele aplicării noilor tarife în sensul afirmat de recurentă nu își găsesc susținerea în actele dosarului, fiind chestiuni de temeinicie și nu de legalitate a hotărârii, care nu pot face obiectul recursului.

În plus, susținerea recurentei privind faptul că s-ar încasa sume superioare costurilor, ceea ce ar depăși costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate conturează o situație pur ipotetică care nu poate legitima un motiv de anulare al Ordinului nr. 96/2014.

Recurenta a mai susținut și faptul că măsura adoptată de pârâtă este discriminatorie și stimulează practici de concurență neloială. Înalta Curte constată că modificarea tarifelor în anul 2019 a avut ca scop tocmai înlăturarea discriminării ce ar putea conduce la practici de concurență neloială, discriminare constatată deja și confirmată de o instanță de judecată în dosarul nr. x/2017. Contrar criticilor recurentei, în dosar nu se identifică elemente discriminatorii ori de risc anticoncurențial, aspecte care nu pot fi afirmate și reținute doar la nivel declarativ.

În privința inexistenței unor norme administrative clare care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurențe, Înalta Curte constată că recurenta invocă o jurisprudență inaplicabilă în cauză, întrucât încheierea contractelor cu laboratoarele teritoriale și centrale ori cu agenții privați acreditați nu are nici nu are o legătură directă ori indirectă cu problematica din speță.

Recurenta a mai făcut referire și la excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Instanța de control judiciar amintește că excesul de putere este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor" și constată că niciunul din criteriile de apreciere a excesului de putere nu se regăsește în cauză. Pârâta deține competența de emitere a ordinului contestat iar măsurile luate în considerarea dreptului său de apreciere nu pot fi considerate ca fiind de natură să încalce drepturile afimate pentru considerentele deja expuse și inutil a fi reiterate.

În privința caracterului lacunar al actului normativ, în sensul că nu permite reducerea de tarife la care face referire Regulamentul UE nr. 2017/625, în consens cu considerentele hotărârii atacate, Înalta Curte constată că art. 79 alin. (3) este o normă dispozitivă, posibilitatea reducerii acestor tarife fiind lăsată la libera apreciere a legiuitorului național, oportunitatea adoptării unei astfel de măsuri neputând fi cenzurată de instanța de contencios administrativ.

Norma europeană este imperativă numai cu privire la cerințele pe care măsura reducerii tarifelor Anexei IV, odată adoptată, trebuie să le îndeplinească, însă nu obligă statele membre la luarea acestei măsuri.

În aceste condiții solicitarea reclamantei de emitere a unui act normativ în sensul stabilirii unor facilități de tarifare nu are un fundament legal.

Pe de altă parte, orice facilități ar fi acordate particularilor de un regulament european ar fi direct aplicabil, conform art. 288 din TFUE, potrivit căruia regulamentele se bucură de aplicare directă și de efect direct. Așadar, regulamentele pătrund în ordinea juridică a statelor membre, fără a fi necesară o normă de preluare/de transpunere.

În concluzie, instanța de control judiciar constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind dată cu legala interpretare și aplicare a normelor de drept material.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă A., va respinge recursul formulat de acesta, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1300 din data de 12 iulie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.