ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3610/2024

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal, la data de 02.12.2021, reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat obligarea pârâtului să finalizeze procedura de soluționare a plângerii formulate de S.C. A. S.A. împotriva Colegiului Medicilor Veterinari din România și a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, înregistrată la Consiliul Concurenței cu nr. x/04.02.2015 și completată prin cererea înregistrată cu nr. x26.03.2015, prin emiterea unei Decizii de soluționare. A mai și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentului litigiu.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1279 din 6 iulie 2022, a respins excepțiile lipsei de interes și inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiate, și cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs ce face obiectul prezentei judecăți Împotriva sentinței civile nr. 1279 din 6 iulie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. și, în principal, restituirea cauzei la instanța de fond pentru analiza integrală a fondului dedus judecății, iar în subsidiar, rejudecarea litigiului în fond cu admiterea cererii de chemare în judecată prin obligarea pârâtului să finalizeze procedura de soluționare a plângerii formulate de S.C. A. S.A., înregistrată cu nr. x/04.02.2015 și completată cu cererea înregistrată cu nr. x26.03.2015, prin emiterea unei decizii de soluționare. În motivarea căii de atac, după o succintă prezentare a situației de fapt, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că sentința recurată nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate argumente esențiale și suficiente pentru a justifica interesul său în formularea cererii de chemare în judecată. În acest context, a justificat existența unui interes în formularea acțiunii introductive, acesta având legătură evidentă cu un drept viitor și previzibil al său. Totodată, a mai arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii, în sensul că o parte din argumentele pe care se întemeiază soluția vin în contradicție cu motivele în baza cărora s-a respins excepția lipsei de interes. Astfel, a susținut că cele două motivări, pe excepție și pe fond, sunt contradictorii, în prima fază reținându-se că pretinde o vătămare a drepturilor proprii, adică un drept subiectiv și un interes propriu, iar, în cel de-al doilea caz, reținându-se că nu își întemeiază acțiunea nici pe încălcarea unui drept subiectiv propriu și nici pe un interes legitim privat. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că hotărârea recurată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a art. 1, art. 2 alin. (1) lit. o)-p) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, sub aspectul interesului în formularea cererii de chemare în judecată, întrucât Consiliul Concurenței a fost sesizat cu o procedură care îl vizează în mod direct. Contrar celor reținute de către instanța de fond, din perspectiva aceluiași interes procesual, a arătat că nesoluționarea plângerii menține o stare de echivoc în legătură cu legislația din domeniul sanitar veterinar și cu activitatea Colegiului Medicilor Veterinari, oferind posibilitatea societății A. să invoce respectiva procedură nefinalizată și punctele de vedere emise de Consiliul Concurenței în toate litigiile care vizează modalitatea de funcționare și autorizare a farmaciilor veterinare. În acest caz, a susținut că interesul său va fi satisfăcut prin aceea că i se va deschide calea către sesizarea instanței competente să realizeze controlul de legalitate, demers pe care nu îl poate face în acest moment. De asemenea, a mai arătat că hotărârea recurată a fost pronunțată cu nesocotirea art. 19, art. 25 alin. (1), art. 26 alin. (4) și art. 41 din Legea nr. 21/1996, respectiv art. 14 alin. (3) și art. 18 din Regulamentul privind procedura de constatare și sancționare a practicilor de concurență neloială, pus în aplicare prin Ordinul nr. 561/2014. Din această perspectivă, a susținut că în toate situațiile reglementate de Legea nr. 21/1996 și regulamentele aprobate prin ordine ale intimatului, soluționarea plângerilor trebuie făcută prin decizii, iar nu prin emiterea de puncte de vedere. Pe de altă parte, a învederat că principala critică invocată în cauză nu se bazează pe faptul că intimatul a soluționat plângerea prin emiterea unor puncte de vedere, ci pe faptul că, indiferent și independent de emiterea punctelor de vedere, plângerea formulată de A. S.A. împotriva sa a rămas și în prezent nesoluționată. Soluționarea plângerii formulată de S.C. A. prin emiterea deciziei de soluționare nu reprezintă un formalism, ci o obligație prevăzută de lege, iar Consiliul Concurenței nu se poate ascunde în spatele unor puncte de vedere pentru a refuza îndeplinirea acestei obligații și pentru a împiedica persoanele interesate să solicite efectuarea controlului de legalitate prevăzut de lege.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență, că soluția instanței de fond a fost pronunțată în mod legal și temeinic, cu luarea în considerare a tuturor argumentelor invocate de părți, inclusiv în privința excepției lipsei de interes și inadmisibilității. Totodată, a mai arătat că, în speță, autoritatea de concurență a efectuat demersurile administrative prevăzute de legislația secundară în privința soluționării plângerilor privind posibila încălcare a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1996 și, constatând că plângerea a rămas fără obiect, producându-se în fapt efectele vizate de autorul plângerii, prin abrogarea art. 43 lit. j) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014 și prin respingerea proiectelor de modificare a Legii nr. 160/1998 criticate prin plângere, a procedat la informarea pe cale administrativă a părților și autorităților implicate cu privire la poziția Consiliului Concurenței, ca urmare a analizei aspectelor sesizate în cadrul plângerii.

Procedura de soluționare a recursului În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (5) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 01.11.2023 a fixat primul termen de judecată pentru judecata recursului la data de 11.06.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 C. proc. civ. Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 6.1. În ceea ce privește motivul de nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, potrivit acestui text legal, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Subsumat acestui motiv, recurentul-reclamant a susținut că sentința recurată nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate o parte din argumentele sale bazate pe dreptul viitor și previzibil și pe interesul legitim privat de a contesta refuzul emiterii deciziei de soluționare a plângerii formulate de S.C. A. S.A. și depusă la intimatul Consiliul Concurenței. Refuzul intimatului de a emite această decizie îi vatămă acest drept și interes legitim, iar instanța de fond nu a înlăturat motivat acest argument. Pe de altă parte, recurentul a invocat și existența unei pretinse contradicții între motivarea respingerii excepției lipsei de interes (în care se reține că prin acțiunea dedusă judecății reclamanta a pretins că refuzul de emitere a deciziei îi vatămă drepturile) și motivarea soluției pe fond (în care se reține că reclamanta nu își întemeiază acțiunea pe vătămarea unui drept viitor și previzibil sau pe un interes legitim privat). Înalta Curte va înlătura aceste critici, care trebuie analizate împreună deoarece se întemeiază pe confuzia între "interesul acțiunii", condiție de exercitare a acesteia prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., și "interesul legitim" a cărui vătămare reprezintă o condiție de admitere a acțiunii în contencios administrativ prevăzută de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prima instanță a respins motivat excepția lipsei de interes a acțiunii, ca neîntemeiată (pag. 13 din sentință, paragraful în care se arată că reclamantul are interes să formuleze acțiunea și că argumentul pârâtei se referă în realitate la lipsa vătămării interesului legitim) și judecând pe fond a respins motivat acțiunea pe considerentul că una din condițiile de admitere a ei, respectiv vătămarea unui interes legitim al reclamantului, nu a fost dovedită (pag. 13-15 din sentință). Sentința este motivată sub ambele aspecte și este coerentă, lipsită de contradicții. Așadar, primul motiv de nelegalitate este neîntemeiat. 6.2. În ceea ce privește motivul de nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, potrivit acestui text legal, casarea unei hotărâri se poate cere când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul pretinde că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu nesocotirea dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. o)-p) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, sub aspectul interesului în formularea cererii de chemare în judecată, precum și dispozițiile art. 19, 25 alin. (1), (26) alin. (4) și 41 din Legea nr. 21/1996. Critica este nefondată. Într-adevăr, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. În acest cadru, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează condițiile în care un act administrativ poate fi anulat, printre acestea fiind și aceea ca actul să vatăme un drept sau un interes legitim al reclamantului. Dispozițiile din Legea nr. 554/2004 nu dau naștere unui drept sau interes legitim, ci doar condiționează acțiunea în contencios administrativ de vătămarea unui drept sau interes legitim reglementate prin alte dispoziții legale. În acest din urmă sens, Înalta Curte constată că normele din legislația secundară în materia concurenței care reglementează procedurile autorității de concurență de soluționare a plângerilor formulate cu privire la o posibilă încălcare a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1996, în vigoare la data la care a fost formulată plângerea A., erau prevăzute de Regulamentul privind analiza și soluționarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 și 9 din Legea concurenței nr. 21/1996 și a prevederilor art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene pus în aplicare prin Ordinul Președintelui Concurenței nr. 499/2010. Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (3) din acest regulament, "(3) În cazul plângerilor privind o posibilă încălcare a art. 9 din lege, în situația în care se constată, la o primă evaluare, existența unor posibile fapte de natură anticoncurențială prohibite expres de lege, Consiliul Concurenței poate comunica autorității sau instituției administrației publice centrale ori locale rezultatele primei sale evaluări cu privire la natura faptelor care formează obiectul plângerii și poate da acesteia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere, respectiv de a adopta măsurile și remediile necesare restabilirii unui mediu concurențial normal. La expirarea termenului legal de 60 de zile pentru analiza plângerii, în funcție de poziția exprimată sau adoptată de autoritatea ori instituția administrației publice centrale sau locale, Consiliului Concurenței poate decide declanșarea unei investigații sau respingerea plângerii, conform prevederilor art. 40 alin. (1) sau (2) din lege. Din analiza dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că, în cadrul analizei preliminare a plângerii, etapă procedurală specifică în materie de concurență, nu se procedează la o soluționare pe fond a plângerii, ci se analizează plângerea strict prin raportare la existența interesului legitim al autorului și la existența unor temeiuri și indicii care pot conduce la declanșarea unei investigații, deci nu instituie un drept al persoanei reclamate la Consiliul Concurenței de a beneficia de o decizie de soluționare a plângerii. Consiliul Concurenței nu are o astfel de obligație, neexistând nicio dispoziție legală care să prevadă obligativitatea de a iniția o procedură investigativă în cazul formulării unei plângeri ce are ca obiect o presupusă faptă anticoncurențială, acesta analizând în funcție de existența temeiurilor de fapt și de drept dacă se impune sau nu declanșarea unei investigații. În speță, autoritatea de concurență a informat ANSVSA și CMVRO referitor la aspectele semnalate de A. prin plângerea sa, iar ANSVSA a transmis Consiliului Concurenței, prin Adresa cu nr. x/09.04.2015, faptul că, în Monitorul Oficial al României nr. 235 din 07.04.2015, a fost publicat Ordinul Președintelui ANSVSA nr. 31/2015 pentru modificarea și completarea Normei sanitare veterinare privind condițiile de organizare și funcționare a unităților farmaceutice veterinare, precum și procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară a unităților și activităților în domeniul farmaceutic veterinar, aprobată prin Ordinul Președintelui ANSVSA nr. 83/2014. Ulterior, ca urmare a abrogării art. 43 lit. j) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, pe de o parte, iar, pe de altă parte, ca urmare a faptului că proiectele de modificare a Legii nr. 160/1998 criticate de autorul plângerii au fost respinse, autoritatea de concurență a procedat la informarea părților implicate cu privire la poziția autorității de concurență referitor la aspectele invocate în cadrul plângerii introduse de A., precum și la recomandările formulate de către autoritățile competente cu privire la modificarea Legii nr. 160/1998, republicată. Prin urmare, etapa procedurală prevăzută de art. 6 alin. (3) din Regulamentul privind analiza și soluționarea plângerilor a fost îndeplinită, autoritatea de concurență efectuând demersurile administrative prevăzute de legislația secundară prin raportare la specificul solicitărilor A., având ca obiect constatarea unei eventuale încălcări a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1991 și o eventuală modificare a normelor care constituiau o posibilă restricționare pe piața concurenței. Prin Adresa nr. x/02.12.2021, Consiliul Concurenței a comunicat recurentului răspuns prin care a precizat că au fost emise recomandări cu privire la prevederile proiectului de modificare a Legii nr. 160/1998 către autoritățile competente și că petentul A. a fost informat cu privire la poziția autorității de concurență față de aspectele sesizate. Or, în contextul în care procedura preliminară de analiză a plângerii desfășurată în fața autorității de concurență nu conduce la emiterea unui act administrativ prin care să se constate existența unei încălcări a normelor de concurență și nu vizează o analiză pe fond în vederea stabilirii vinovăției sau nevinovăției unei persoane în acest sens, Înalta Curte constată că omisiunea emiterii deciziei nu vatămă niciun interes legitim privat al reclamantului. Invocarea existenței unor litigii pe rol între CMVRO, ANSVSA și alte entități nu are niciun fel de relevanță și nu dă naștere în favoarea acestei părți unor drepturi procesuale distincte în cadrul procedurii de analiză preliminară a plângerii A.. Prin urmare, în mod corect, instanța de fond a reținut că reclamantul nu își întemeiază acțiunea pe încălcarea unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat sau a unui interes legitim privat legat de acest drept subiectiv, ci invocă în realitate apărarea unui interes legitim public (stare de echivoc în ceea ce privește legislația în domeniul sanitar veterinar, în opinia reclamantului), fără ca aceasta să aibă caracter subsidiar dreptului subiectiv sau interesului legitim privat ce decurge din dreptul subiectiv. În consecință, instanța de control judiciar reține că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România împotriva sentinței civile nr. 1279 din 6 iulie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.