ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3225/2022

Ședința publică din data de 3 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională Sanitara Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor, solicitând instanței să dispună anularea Ordinului ANSVSA nr. 42 din 16.03.2021 pentru modificarea și completarea Normei sanitare veterinare privind procedura de înregistrare/autorizare sanitar-veterinara a unităților/centrelor de colectare/exploatațiilor de origine și a mijloacelor de transport din domeniul sănătății și al bunăstării animalelor, a unităților implicate in depozitarea si neutralizarea subproduselor de origine animala care nu sunt destinate consumului uman și a produselor procesate, aprobată prin Ordinul președintelui ANSVSA nr. 16/2010, publicat în Monitorul Oficial nr. 367 din 09.04.2021, precum și suspendarea executării Ordinului ANSVSA nr. 42/16.03.2021, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a cauzei, cu obligarea pârâtei ANSVSA la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din data de 29 octombrie 2021, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța a aplicat greșit art. 2 alin, (1) lit. t), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, reținând că lipsa avizelor care potrivit Legii nr. 160/1998 și H.G. nr. 16/2017 condiționează legalitatea actului, nu reprezintă cazuri bine justificate pentru suspendarea executării acestuia și nu pot fi constatate/verificate prin analiza sumară a cauzei.

Faptul că instanța analizează și se pronunță asupra indiciilor de nelegalitate nu echivalează cu o antepronunțare asupra legalității însăși, întrucât indiciile sunt analizate prin raportare la analiza formală a probelor și a situației de fapt, fără a se intra în fondul dreptului și fără a se genera astfel o prejudecare a acestuia.

În considerarea acestor aspecte, instanța trebuia să facă o analiză efectivă, concretă a împrejurărilor invocate în susținerea cererii de suspendare, neputându-le respinge pe baza simplei legături a acestora cu motivele de nelegalitate invocate pe fond.

Din această perspectivă reprezintă cazuri bine justificate pentru suspendare următoarele împrejurări de fapt și de drept nelegal înlăturate la fond:

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis fără obținerea avizului consultativ al Colegiului Medicilor Veterinari.

Acest aviz este reglementat prin art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea 160/1998 pentru toate actele cu caracter normativ care interferează cu profesiunea de medic veterinar. În speță, cel puțin aparent Ordinul 42/2021 interferează cu profesiunea de medic veterinar întrucât conține dispoziții în domeniul asigurării asistenței medicale veterinare, reglementând condițiile privind dotarea spațiilor destinate acestor servicii (printre care și cele de chirurgie veterinară).

Faptul că serviciile reglementate prin actul contestat sunt realizate în cadrul adăposturilor pentru câini fără stăpân și a adăposturilor pentru animale aparținând consiliilor județene, consiliilor locale, asociațiilor și fundațiilor cu activitate în domeniul protecției animalelor, nu prezintă nicio relevanță întrucât, în esență, ele rămân servicii medicale veterinare care nu pot fi asigurate decât de medici veterinari cu drept de exercitare a profesiei.

Întrucât serviciile de asistență veterinară se asigură în toate cazurile doar de către medicul veterinar, iar competența de a reglementa condițiile în care acesta poate profesa și își poate desfășura activitatea este stabilită prin Legea nr. 160/1998 în sarcina exclusivă a Colegiului Medicilor Veterinari, este evident că actul contestat interferează cu profesia în sine, iar avizul consultativ al Colegiului era și este necesar.

În legătură cu acest aviz pârâta ANSVSA a recunoscut în mod explicit prin întâmpinare că nu l-a solicitat niciodată, întrucât nu l-a apreciat necesar.

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis fără obținerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe.

Acest aviz este reglementat prin art. 2 alin. (1) pct. 31 din H.G. nr. 16/2017 pentru toate actele care urmăresc transpunerea normelor comunitare și/sau care prezintă relevanță din perspectiva acestor norme.

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis cu nesocotirea competenței de reglementare rezervată prin lege Colegiului Medicilor Veterinari.

În speță, cel puțin aparent prin art. 23, art. 6, art. 9 si art. 35 din Legea nr. 160/1998 se stabilește o competență exclusivă de reglementare a CMVRO în domeniul asistenței medicale veterinare. În același mod aparent această competență a fost încălcată la momentul emiterii Ordinului 42/2021, întrucât actul reglementează componențe ale serviciilor de asistență medicală veterinară, inclusiv înființarea, dotarea și autorizarea sălilor de chirurgie.

Ordinul 42/2021 a fost emis cu nesocotirea art. 13 din Legea 24/2000 și a actelor normative de același nivel în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară.

Cel puțin aparent prin emiterea actului contestat a fost creat un paralelism legislativ în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară, la momentul de față existând în paralel atât reglementările instituite de Colegiul Medicilor Veterinari prin Hotărârile nr. 75/17.03.20l7, nr. 76/17.03.2017 și nr. 3/31.01.2009, cât și reglementările instituite de ANSVSA prin Ordinul nr. 42/2021.

Instanța a interpretat și aplicat eronat prevederile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, neobservând că în cauză nu a invocat un prejudiciu material viitor și previzibil, ci perturbarea gravă a funcționării unui serviciu public.

Din această perspectivă actul contestat reglementează realizarea serviciilor de chirurgie în afara unităților medicale veterinare înregistrate la Colegiu, deși potrivit art. 11 din Hotărârea CMVRO nr. 3/2009, "se interzice efectuarea intervențiilor chirurgicale pentru animalele de companie, în afara cabinetelor medical veterinare, cu excepția celor care constituie urgențe ".

Contrar celor reținute la fond, excepția constând în urgențele medicale nu prezintă nicio relevanță întrucât actul contestat nu se referă la intervenții de urgență, ci la intervenții uzuale, curente în activitatea adăposturilor pentru câini.

Dincolo de această contradicție care nu doar afectează, ci chiar împiedică funcționarea serviciului public, trebuie subliniat că prin reglementările emise de Colegiu se instituie anumite condiții de autorizare a sălilor de chirurgie, ca părți componente ale unităților veterinare în care se poate exercita profesia, iar prin actul contestat se reglementează o autorizare implicită a acestora, în afara profesiei și a regulilor profesionale.

În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Intimata Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor.

În ceea ce privește existența cazului bine justificat, s-a invocat faptul că Ordinul nr. 42/2021 ar fi fost emis fără obținerea avizului consultativ al Colegiului Medicilor Veterinari, respectiv fără obținerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe, cu nesocotirea competenței de reglementare rezervată prin lege Colegiului Medicilor Veterinari, a art. 13 din Legea nr. 24/2000 și a actelor normative de același nivel în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară sau că Ordinul ar conține reglementări incoerente și imposibil de pus în practică, nesocotind astfel art. 36 din Legea nr. 24/2000.

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod temeinic și legal a reținut că toate argumentele expuse presupun o analiză aprofundată a argumentelor de nelegalitate care excedează procedurii suspendării, instanța limitându-se la a constata că pârâta a învederat că ordinul a fost emis în baza atribuțiilor prevăzute de O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, respectiv în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 205/2004 privind protecția animalelor, fără a fi necesare avizele menționate cât timp existau dispoziții legale cu forță juridică superioară care ar fi impus organizarea executării legii, ceea ce reprezintă tocmai o modalitate de respectare a dispozițiilor Legii nr. 24/2000.

Astfel fiind, în mod corect s-a apreciat că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, necesitând o dezlegare a litigiului pe fondul cauzei, care nu impune însă în prezent lipsirea actului administrativ de caracterul său executoriu, cu atât mai mult cu cât nu s-a făcut dovada unei pagube iminente.

Înalta Curte reține că în mod justificat s-a apreciat că aspectele invocate de către reclamant nu ar putea constitui dovada unei pagube materiale iminente, punând în balanță interesele invocate, pentru asigurarea protecției animalelor în condiții sanitare veterinare optime, respectiv pentru asigurarea unor standarde în domeniul asistenței medicale veterinare, deoarece scopul final este bunăstarea animalelor, iar acesta poate fi atins și prin mijloacele create prin actul administrativ cu caracter normativ contestat, în cazul în care toate condițiile necesare pentru punerea în practică ar fi îndeplinite în mod cumulativ.

Prin urmare, în mod corect, a reținut instanța de fond că nu erau necesare avizele menționate cât timp existau dispoziții legate cu forță juridică superioară care ar fi impus organizarea executării legii, ceea ce reprezintă tocmai o modalitate de respectare a dispozițiilor Legii nr. 24/2000.

De asemenea, instanța de fond a reținut, în mod legal, că argumentele expuse de către recurentul-reclamant presupun o analiză aprofundată, care excedează procedurii simplificate reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în care judecătorul este limitat la "pipăirea" fondului cauzei.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, prima instanță a analizat argumentele acestuia în ceea ce privește perturbarea gravă a funcționării unui serviciu public, reținând că "raportat la pretinsa perturbare a unui serviciu public, argumentul întemeiat pe dispozițiile art. 11 din Hotărârea CMVRO nr. 3/2009 nu poate fi considerat decisiv, deoarece interdicția de a efectua intervenții chirurgicale pentru animalele de companie în afara cabinetelor medical veterinare este însoțită și de o excepție, în cazurile care constituie urgențe."

Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentului-reclamant în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Așa fiind, în mod corect, a reținut instanța de fond că, în speță, nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă și că, din modul de redactare a acestui text de lege rezultă că cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ.

În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România împotriva încheierii din data de 29 octombrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 iunie 2022.