ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2718/2021

Ședința publică din data de 27 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18.06.2015 sub dosar nr. x/2015, reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 235/07.04.2015 privind modificarea și completarea Normei sanitare veterinare aprobate prin Oridnul ANSVSA nr. 83/2014; cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 2333 din data de 18 mai 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: "Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor, cu sediul în București, Piața Presei Libere nr. 1, Corp D1, în limita cauzelor juridice vizând în esență încălcarea Legii nr. 52/2003 și omisiunea solicitării avizelor CMVRO și MAE.

Anulează Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015 privind modificarea și completarea Normei sanitare veterinare privind condițiile de organizare și funcționare a unităților farmaceutice veterinare, precum și procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităților și activităților din domeniul farmaceutic veterinar, aprobată prin Ordinul președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 83/2014.

Obligă pârâta la plata către partea reclamantă a sumei de 3.500 de RON, cheltuieli de judecată acordate în cond. art. 451 și art. 453 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată.

Respinge în rest ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esență principiul exclusivității și a diferenței de cheltuieli de judecată.

Admite în parte cererea de intervenție voluntară accesorie formulată de Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România cu sediul în București.".

Împotriva sentinței civile nr. 2333 din 18 mai 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România.

Recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea în integralitate a cererii de chemare în judecată, inclusiv în ceea ce privește obligarea intimatei pârâte la plata tuturor cheltuielilor de judecată judecății în fond, respingerea în totalitate a cererii de intervenție voluntară accesorie formulată de Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, înlăturarea considerentelor cuprinse în motivarea sentinței nr. 2333/18.05.2018 în baza cărora au fost respinse argumentele de nelegalitate a Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015, decurgând din nesocotirea principiului exclusivității reglementat de art. 4 lit. j) din Legea nr. 160/1998, respectiv art. 4 din normele aprobate prin ordinul nr. 83/2014.

Arată reclamantul că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea art. 22 alin. (6) C. proc. civ., instanța nesocotind limitele judecății impuse prin cererile părților, respectiv deși a fost învestită cu o cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 31/26.03.2015, instanța nu a respectat limitele învestirii, analizând și pronunțându-se asupra motivelor de nelegalitate ca și cum acestea ar fi făcut obiectul unor cereri/capete de cerere distincte. Instanța a constatat temeinicia a două dintre cele trei motive și a dispus anularea integrală a actului.

Hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 451 și art. 453 privind posibilitatea și cazurile de reducere a cheltuielilor de judecată.

Hotărârea a fost pronunțată cu nesocotirea limitelor aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene conform art. 4 C. proc. civ. și art. 148 alin. (2) din constituției.

Recurenta pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a acțiunii.

Soluția instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 7 din Legea nr. 52/2003, întrucât, emiterea Ordinului nr. 31/2015 a fost a consecință a incompatibilităților existente în ordinul nr. 83/2014, sesizate de MAE prin avizul nr. x din 23.04.2014, eliberat în procedura de emitere a Ordinului nr. 83/2014.

Intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a acțiunii.

În motivarea recursului reclamanta a arătat că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 6 alin. (2) și art. 7 din Legea nr. 52/2003 și a art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998.

A criticat reclamanta aspectul vizând modul în care instanța a interpretat principiul exclusivității și a modul în care a valorificat soluțiile CJUE și CCR, în speță Decizia nr. 511/2017.

Recurenta pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursului declarat de Colegiul Medicilor Veterinari din România ca nefondat.

Recurenta intervenientă Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursului declarat de Colegiul Medicilor Veterinari din România ca nefondat.

Recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursurilor declarate de pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și de intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, ca nefondate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește recursul declarat de recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România și întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., atunci când hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a nomelor de drept material, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat.

O primă critică vizează faptul că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ. în sensul că instanța ar fi nesocotit limitele judecății impuse prin cererile părților.

Recurentul apreciază că soluția trebuia să păstreze caracterul unic/unitar al pretenției formulate în cererea de chemare în judecată și să vizeze, fie admiterea, fie respingerea acesteia.

În acest sens, recurentul susține că "Instanța nu a respectat limitele învestirii, analizând și pronunțându-se asupra motivelor de nelegalitate, ca și cum acestea ar fi făcut obiectul unor cereri/capete de cerere distincte.".

În speță, recurentul-reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat anularea Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 235/07.04.2015 privind modificarea și completarea Normei sanitare veterinare aprobate prin Ordinul ANSVSA nr. 83/2014; cu cheltuieli de judecată.

Prima instanță a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în limita cauzelor juridice vizând în esență încălcarea Legii nr. 52/2003 și omisiunea solicitării avizelor CMVRO și MAE, a anulat Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015, a obligat pârâta la plata către partea reclamantă a sumei de 3.500 de RON, a respins, în rest, ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esență principiul exclusivității și a diferenței de cheltuieli de judecată.

Totodată, a admis în parte cererea de intervenție voluntară accesorie formulată de Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România.

Se reține, în esență, că nu concordă principiilor unei bune administrări publicarea proiectului unui act normativ de modificare a unui ordin existent, față de care persoanele interesate, inclusiv partea reclamantă, își expun observațiile ulterior publicării sale și în termenele instituite de art. 7 din Legea nr. 52/2003, dar în paralel, fără respectarea principiilor de transparență decizională, autoritatea publică adoptă un alt act normativ modificator concurent celui adus la cunoștință publică.

Totodată, prima instanță a reținut că omisiunea din partea pârâtei a aducerii la cunoștință publică a proiectului de act normativ pe care ANSVSA intenționa să îl adopte, precum și ignorarea întregii proceduri și a termenelor aferente impuse imperativ de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

În același sens, s-a reținut și incidența art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998 în raport de Ordinul nr. 31/2015 care a modificat Ordinul nr. 83/2014, întrucât atât litera, cât și spiritul reglementării art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998, cât și art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013 impun ca procedura de avizare să vizeze un proiect de act normativ concret.

Față de cel de-al treilea motiv de anulare invocat de partea reclamantă, s-a reținut că "prin intermediul acestuia se urmărește păstrarea în beneficiul medicilor veterinari a unei exclusivități care, din perspectiva formei de exercitare a profesiei - unitatea medical veterinară cu personalitate juridică, înființată potrivit Legii nr. 31/1990 republicată (art. 31 din Legea nr. 160/1998, forma în vigoare la data actului litigios) și a contextului de reglementare aferent, are efectul încălcării dreptului Uniunii Europene.".

În raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată, și de argumentarea în fapt și în drept a acestora, Înalta Curte constată că, instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate dovedesc o examinare efectivă a argumentelor și motivelor expuse de părți, fiind întrunite cerințele asigurării unui proces echitabil.

În strânsă legătură cu obligația de motivare a hotărârii, Înalta Curte reține și obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Raportând aceste considerații de ordin teoretic la hotărârea pronunțată în cauză, Înalta Curte constată că, din conținutul acesteia, rezultă că prima instanța s-ar fi pronunțat asupra tuturor aspectelor deduse judecății.

Contrar suținerilor recurentului reclamant, soluția instanței de fond vizează doar cererea de chemare în judecată cu care a fost învestită, acest aspect rezultând din redactarea dispozitivului hotărârii.

Înalta Curte reține că motivarea în sine a hotărârii de fond are un caracter amplu, clar și logic, instanța de fond admițând cererea de chemare în judecată a reclamantului, a detaliat și motivele pe care și-a întemeiat raționamentul juridic care a determinat admiterea cererii în sensul anulării Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015.

Faptul că instanța a precizat limitele de legalitate în care se circumscrie soluția, respectiv "admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) (...) în limita cauzelor juridice vizând în esență încălcarea Legii nr. 52/2003 și omisiunea solicitării avizelor CMVRO și MAE", nu echivalează cu depășirea limitelor învestirii, întrucât aceasta a admis acțiunea în limitele cadrului procesual instituit de reclamant.

Mențiunea instanței de fond în sensul că "Respinge în rest ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esență principiul exclusivității (...)", nu constituie o încălcare a principiului prevăzut de art. 22 alin. (6) C. proc. civ., ci, dimpotrivă, instanța a înțeles să încadreze soluția în limitele motivelor de legalitate, pronunțând o hotărâre pertinentă, concludentă și unitară care a analizat și a răspuns în totalitate cererii de chemare în judecată.

În concluzie, Înalta Curte apreciază neîntemeiate susținerile recurentului reclamant, întrucât hotărârea recurată nu s-a pronunțat extra petita, aceasta reținând doar motivele pentru care a fost admisă.

Referitor la critica recurentului reclamant în sensul că "hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 451 și 453 C. proc. civ., privind posibilitatea și cazurile de reducere a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată raportat la următoarele considerente:

Instanța de fond a reținut că, sub aspectul cheltuielilor de judecată, observând cuantumul sumei solicitate (50 RON taxă judiciară de timbru și 6.650 RON onorariu de avocat), precum și complexitatea concretă a procesului, dar și măsura în care a fost admisă acțiunea raportat la cauzele juridice dezvoltate, suma de 3500 RON acordată reclamantului cu titlu de cheltuieli de judecată este corespunzătoare în cauza de față.

Această apreciere a instanței de fond, în sensul că se impune reducerea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocațial, în raport de criteriile reglementate de art. 451 alin. (2) C. proc. civ., nu mai poate fi cenzurată în calea de atac a recursului, nefiind incident în cauză niciunul dintre motivele de nelegalitate reglementate de art. 488 C. proc. civ.. Astfel, este adevărat că, potrivit dispozițiilor art. 451 C. proc. civ., instanța are posibilitatea să reducă onorariul de avocat, atunci când acesta este "vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei." Prin urmare, aprecierea se face, pe de o parte, în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei, iar pe de altă parte, cu activitatea desfășurată de avocat, în ambele cazuri ținând seama și de circumstanțele cauzei. Cele două repere sunt cumulativ stabilite, în sensul că un onorariu trebuie să corespundă fiecăruia dintre criterii pentru a nu fi redus de instanța de judecată. Însă, operațiunea de stabilire a cheltuielilor de judecată de către instanță presupune stabilirea onorariului avocațial inter partes, astfel că, în ceea ce privește critica privind cuantumul cheltuielilor ocazionate de desfășurarea procesului, Înalta Curte apreciază că aceste aspecte țin de temeinicie și de apreciere a probelor administrate, neputând forma obiectul controlului de legalitate al instanței de recurs. În acest sens, s-a pronunțat și Decizia nr. 3/2020, în soluționarea unui recurs în interesul legii, pronunțată la data de 20.01.2020 în dosar nr. x/2019, publicată în Monitorul Oficial nr. 181/05.03.2020, statuând că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În considerentele acestei decizii, instanța supremă a reținut că stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câștigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei și la munca efectivă a apărătorului părții. De asemenea, presupune o raportare la valoarea obiectului pricinii și o evaluare a ponderii pe care instanța trebuie să o dea acestui criteriu în cadrul demersului de stabilire a cheltuielilor la care este obligată partea care a pierdut litigiul. În analiza sa, judecătorul trebuie să se raporteze, în permanență, la circumstanțele cauzei, instanța de fond dispunând de o marjă de apreciere în analiza pe care o face.

În aceste condiții, proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, iar nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate. În consecință, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Având în vedere cele mai sus prezentate, Înalta Curte va respinge aceste critici ca neîntemiate.

Referitor la cea de a treia critică susținută de recurentul reclamant, în sensul că "hotărârea a fost pronunțată cu nesocotirea limitelor aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene conform art. 4 C. proc. civ. și art. 148 alin. (2) din Constituție", Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată.

Relativ la cel de al treilea motiv de anulare invocat de partea reclamantă, prin intermediul acestuia se urmărește păstrarea în beneficiul medicilor veterinari a unei exclusivități care, din perspectiva formei de exercitare a profesiei - unitatea medical veterinară cu personalitate juridică, înființată potrivit Legii nr. 31/1990 republicată, art. 31 din Legea nr. 160/1998, forma în vigoare la data actului litigios, și a contextului de reglementare aferent, are efectul încălcării dreptului Uniunii Europene, se reține că:

Prin Ordinul nr. 83/2014 emis de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor [ANSVSA], publicat în Monitorul Oficial al României nr. 541bis/22.07.2014, s-a aprobat Norma sanitară veterinară privind condițiile de organizare și funcționare a unităților farmaceutice veterinare, precum și procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităților și activităților din domeniul farmaceutic veterinar, în al cărei conținut, între altele, se prevedea:

- art. 1:

"Prezenta normă sanitară veterinară stabilește condițiile de organizare și funcționare a unităților farmaceutice veterinare, precum și procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităților și activităților din domeniul farmaceutic veterinar.";

- art. 2:

"Prezenta normă sanitară veterinară se aplică unităților farmaceutice veterinare, respectiv farmaciilor veterinare, punctelor farmaceutice veterinare, depozitelor farmaceutice veterinare, unităților care comercializează reagenți și seturi de diagnostic de uz veterinar, precum și unităților de fabricație/import al produselor medicinale veterinare.";

- art. 3:

"În sensul prezentei norme sanitare veterinare, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: a) farmacie veterinară - unitatea farmaceutică veterinară care deține și comercializează, cu amănuntul, produse medicinale veterinare, hrană pentru animale, furaje medicamentate și alte produse de uz veterinar, instrumentar și aparatură medicală, dispozitive medicale și accesorii pentru animale, cu respectarea prevederilor legale în vigoare; (…)";

- art. 4:

"Farmaciile veterinare și punctele farmaceutice veterinare pot fi înființate doar cu respectarea condițiilor referitoare la domeniile de competență, prevăzute în legislația în vigoare." [s.n.];

Art. 4 din Legea nr. 160/1998 pentru organizarea și exercitarea profesiunii de medic veterinar dispune în sensul că "Profesiunea de medic veterinar are exclusivitate în următoarele domenii de competență:

a) sănătatea animalelor;

b) sănătatea publică veterinară și igiena produselor animaliere și de origine animală;

c) inspecția și controalele veterinare de frontieră;

d) supravegherea și diagnosticul de laborator veterinar;

e) controlul igienei furajelor;

f) coordonarea identificării și înregistrării animalelor, cu excepția ecvinelor;

g) instruirea și educația veterinară continuă;

h) testarea, înregistrarea și autorizarea producerii și comercializării produselor de uz veterinar și ale altor materii care pot influența starea de sănătate a animalelor;

i) prescrierea produselor medicinale veterinare;".

Înalta Curte arată că în ceea ce privește pretinsul "monopol" instituit prin modificările legislative privind majoritatea acționariatului format din medici veterinari, problema supusă discuției a făcut obiectul analizei Curții Constituționale la momentul pronunțării Deciziei nr. 511/04.07.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 788/04.10.2017.

Curtea Constituțională a României, analizând principiul exclusivității profesiunii de medic veterinar în comercializarea cu amănuntul și utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special și medicamentelor de uz veterinar (reglementată la acel moment prin dispozițiile în vigoare ale Art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998), în Decizia nr. 511/04.07.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 788/04.10.2017, a menționat: "importanță prezintă exclusivitatea medicului veterinar în ce privește comercializarea și utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special și medicamentelor de uz veterinar, care […] își găsește o justificare rezonabilă prin prisma prevederilor constituționale ale Art. 34 si 35 din Constituție care consacră dreptul la ocrotirea sănătății, respectiv dreptul la un mediu sănătos. […] consacrarea legală a exclusivității medicilor veterinari în ce privește comercializarea cu amănuntul și utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special și a medicamentelor de uz veterinar se justifică din perspectiva importanței valorilor apărate prin intermediul acestei prevederi și a gravității consecințelor ce pot apărea în cazul unei soluții legislative diferite".

De asemenea, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în Cauza C-297/16, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, înaintată de Curte de Apel Bucuresti, în cauza aflată pe rolul instanței, între Colegiul Medicilor Veterinari, în calitate de reclamant, și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în calitate de pârătă, precum și Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar, intervenient voluntar accesoriu în favoarea pârâtei, la Considerentul 63, a precizat următoarele:,,63 În consecință, exclusivitatea comercializării și a utilizării anumitor substanțe veterinare acordată medicilor veterinari, din moment ce aceștia dispun de cunoștințele și de calitățile profesionale pentru a administra ei înșiși aceste substanțe în mod corect și în cantitatea corectă sau pentru a instrui corect în legătură cu aceste aspecte alte persoane vizate, constituie o măsură adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecție a sănătății publice identificat la punctul 57 din prezenta hotărâre."

Este de precizat că instanța de trimitere a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

- Se opune dreptul Uniunii Europene unei reglementări naționale prin care se instituie în beneficiul medicului veterinar o exclusivitate de comercializare cu amănuntul și de utilizare a produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special și a medicamentelor de uz veterinar?;

- În măsura în care o asemenea exclusivitate este în concordanță cu dreptul Uniunii Europene, se opune acesta ca o asemenea exclusivitate să privească inclusiv unitățile prin care intervine respectiva comercializare, în sensul ca acestea să fie deținute în procent majoritar sau exclusiv de medicul veterinar/medicii veterinari?.

Potrivit Curții, exclusivitatea comercializării și a utilizării anumitor substanțe veterinare acordată medicilor veterinari, din moment ce aceștia dispun de cunoștințele și de calitățile profesionale pentru a administra ei înșiși aceste substanțe în mod corect și în cantitatea corectă sau pentru a instrui corect în legătură cu aceste aspecte alte persoane vizate, constituie o măsură adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecție a sănătății publice.

Curtea a concluzionat că cerința prevăzută de o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal este conformă cu cea de a treia condiție prevăzută la articolul 15 alin. (3) din Directiva 2006/123/CE privind serviciile în cadrul pieței interne, prin urmare a decis că articolul 15 din respectiva directivă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale, precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede, în favoarea medicilor veterinari, o exclusivitate a comercializării cu amănuntul și a utilizării produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special și a medicamentelor de uz veterinar.

Cu privire la cerințele referitoare la deținerea capitalului social, care trebuie să fie evaluate, Curtea a precizat că o reglementare națională care prevede o astfel de cerință referitoare la calitatea deținătorilor părților sociale ale unității în cauză nu poate fi considerată compatibilă cu articolul 15 din Directiva 2006/123/CE decât dacă îndeplinește cele trei condiții enunțate la alin. (3) al acestuia: lipsa unei discriminări pe motive de cetățenie sau naționalitate; necesitatea cerinței în cauză; proporționalitatea cerinței menționate (reglementarea în discuție să fie adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului pe care îl urmărește, să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului vizat și să nu poată fi înlocuită cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat).

Deși, astfel cum reiese din jurisprudența anterioară a Curții, un stat membru poate împiedica în mod legitim ca operatori economici neveterinari să fie în poziția de a exercita o influență determinantă asupra administrării unor unități care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, obiectivul urmărit nu poate justifica înlăturarea completă a acestor operatori de la deținerea capitalului unităților menționate, atât timp cât nu este exclus ca medicii veterinari să poată exercita un control efectiv asupra acestor unități chiar și în ipoteza în care aceștia nu ar deține totalitatea capitalului unităților menționate, în măsura în care deținerea de către neveterinari a unei părți limitate a acestui capital nu ar împiedica în mod necesar un astfel de control.

Prin urmare, Curtea a considerat că o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului pe care îl urmărește.

Curtea a precizat că, deși, în principiu, considerațiile care prevalează în domeniul medicamentelor de uz uman pot fi transpuse în domeniul comercializării medicamentelor de uz veterinar, marja de apreciere care trebuie să fie recunoscută statelor membre în vederea asigurării calității aprovizionării cu medicamente de uz veterinar și a independenței medicilor veterinari care intervin în cadrul unor unități care comercializează asemenea medicamente este mai restrânsă decât cea de care pot beneficia în alte sectoare mai strâns legate de protecția sănătății umane și nu poate, așadar, să se extindă până la excluderea oricărei participări a neveterinarilor la capitalul unor astfel de unități.

În concluzie, CJUE a statuat că articolul 15 din Directiva 2006/123/CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care impune deținerea în exclusivitate de către unul sau mai mulți medici veterinari a capitalului social al unităților care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar.

Așadar, contrar susținerilor recurentului reclamant în sensul că instanța nu s-a raportat "la cele statuate de CCR și CJUE în privința legalității impunerii unei majorități reale a medicului veterinar în acționariatul societăților care opereză farmacii și puncte farmaceutice veterinare.", Înalta Curte arată că, în mod corect, instanța de fond s-a pronunțat în sensul că,,... o asemenea concluzie, anume o menținere a reglementării art. 43 lit. j) și art. 51 lit. g) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014 sub motiv că art. 4 din Legea nr. 160/1998 consacră principiul exclusivității profesiei de medic veterinar în comercializarea cu amănuntul și utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special și medicamentelor de uz veterinar, este de natură a încălca dispozitivul și considerentele Hotărârii pronunțate de CJUE la data de 01.03.2018, potrivit căreia dreptul Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care impune deținerea în exclusivitate de către unul sau mai mulți medici veterinari a capitalului social al unităților care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar.

În esență, în aplicarea exclusivității în comercializare - principiu totuși conform dreptului Uniunii Europene potrivit aceleiași hotărâri CJUE - Curtea de Apel București nu poate confirma validitatea substanțială a unei reglementări, care are ca efect impunerea în scopul autorizării unei farmacii veterinare sau a unui punct farmaceutic veterinar a prezentării unei înregistrări pe care Colegiul Medicilor Veterinari din România o permite, potrivit propriului Statut, doar atunci când unitatea are un acționariat format în exclusivitate din medici veterinari.".

Soluția primei instanțe este una corectă, întrucât legislația națională nu impune deținerea în cotă de 100% sau majoritară de 51% a farmaciilor veterinare de către medicii veterinari. Exclusivitatea, privește activitatea medicului veterinar, ca specialist, și nu se poate extinde și în privința unității, așa cum, în mod neîntemeiat susține recurentul, în sensul că exclusivitatea s-ar referi și la deținerea în cota de 100% a unității sau a punctului farmaceutic de medicul veterinar.

În acest sens, instanța de fond, a precizat că, Sub acest din urmă aspect, Curtea de apel subliniază că o astfel de interpretare jurisprudențială este conformă dreptului european, aspect ce reiese din considerentele hotărârii CJUE din 01.03.2018- paragraful 86:

"deși … un stat membru poate împiedica în mod legitim ca operatori economici neveterinari să fie în poziția de a exercita o influență determinantă asupra administrării unor unități care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, obiectivul evocat la același punct din prezenta hotărâre nu poate justifica înlăturarea completă a acestor operatori de la deținerea capitalului unităților menționate, atât timp cât nu este exclus ca medicii veterinari să poată exercita un control efectiv asupra acestor unități chiar și în ipoteza în care aceștia nu ar deține totalitatea capitalului unităților menționate, în măsura în care deținerea de către neveterinari a unei părți limitate a acestui capital nu ar împiedica în mod necesar un astfel de control.".

Înalta Curte apreciază soluția primei instanțe este la adăpost de orice critică, întrucât controlul efectiv asupra comercializării produselor de uz veterinar se poate desfășura de către medicii veterinari, nu prin raportare la calitatea de deținător a unităților farmaceutice sau a punctelor veterinare, ci prin raportare la calificarea celui care comercializează aceste produse, prin unitățile de specialitate.

Acesta este sensul corect de interpretare al exclusivității activității medicului veterinar, aspect care juridic a fost lămurit și de noile modificări ale Legii nr. 160/1998 pentru organizarea și exercitarea profesiunii de medic veterinar, care la art. 4, enumeră domeniile de exclusivitate ale activității medicului veterinar, respectiv: "Profesiunea de medic veterinar are exclusivitate în următoarele domenii de competență:

a) sănătatea animalelor;

b) sănătatea publică veterinară și igiena produselor animaliere și de origine animală;

c) inspecția și controalele veterinare de frontieră;

d) supravegherea și diagnosticul de laborator veterinar;

e) controlul igienei furajelor;

f) coordonarea identificării și înregistrării animalelor, cu excepția ecvinelor;

g) instruirea și educația veterinară continuă;

h) testarea, înregistrarea și autorizarea producerii și comercializării produselor de uz veterinar și ale altor materii care pot influența starea de sănătate a animalelor;

i) prescrierea produselor medicinale veterinare; 10/10/2017 - lit. a) fost modificată prin Ordonanță de urgență 70/2017

j) consultanță și audit veterinar.".

Față de considerentele anterior expuse, Înalta Curte va respinge și aceste critici ca nefondate.

Totodată, având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor și intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, pe aspectul vizând procedura transparenței decizionale și obținerea avizelor prevăzute de lege, și circumscrise cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, urmând a răspunde prin argumente comune.

Astfel, Înalta Curte va respinge ca nefondate criticile formulate în cuprinsul cererii de recurs de către pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor și intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România și care au vizat aspectele anterior învederate.

Deopotrivă, Înalta Curte nu poate analiza criticile recurentei interveniente Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România sub aspectul modului în care instanța a interpretat principiul exclusivității și a modului în care a valorificat soluțiile CJUE și CCR, față de poziția procesuală a acesteia, în contextul în care recurenta pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor, în favoarea căreia a fost formulată cererea de intervenție accesorie, nu a înțeles să critice ea însăși considerentele care au stat la baza aspectelor favorabile ale soluției.

Mai mult, Înalta Curte arată că instanța de fond a respins acțiunea în limita care vizează încălcarea dispozițiilor art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1994, reținând că,,... decizia Curții Constituționale, pe de o parte aceasta a confirmat constituționalitatea textului dedus spre analiză - art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998 republicată, iar, pe de altă parte, prioritatea dreptului comunitar înlătură de la aplicare dreptul intern, inclusiv jurisprudența interpretativă ce îl privește.", soluția fiind astfel favorabilă pârâtelor.

În acest sens, dispozițiile art. 67 alin. (2) C. proc. civ. dispun în sensul că: "Intervenientul accesoriu poate să săvârșească numai actele de procedură care nu contravin interesului părții în favoarea căreia a intervenit.".

Dincolo de aceste aspecte, se mai reține că potrivit dispozițiilor art. 67 alin. (4) C. proc. civ.: "Calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socotește neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac …", iar recurenta pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor a declarat recurs doar împotriva soluției, iar nu și împotriva considerentelor, în ipoteza în care s-ar putea considera că intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a făcut recurs împotriva considerentelor hotărârii.

Dincolo de aceste considerații de ordin teoretic, Înalta Curte arată că soluția instanței de fond este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel, argumentele concrete în baza cărora instanța de fond a constatat nerespectarea procedurii transparenței decizionale sunt următoarele:

- omisiunea din partea pârâtei a aducerii la cunoștință publică a proiectului de act normativ pe care ANSVSA intenționa să îl adopte, precum și ignorarea întregii proceduri și a termenelor aferente impuse imperativ de art. 7 din Legea nr. 52/2003;

- raportându-se la data aducerii la cunoștința publică a proiectului de modificare a Normelor aprobate prin Ordinul nr. 83/2014 (17.03.2015), la data adoptării Ordinului nr. 31/2015 (26.03.2015) și la data publicării sale în Monitorul Oficial (07.04.2015), au fost nesocotite prevederile art. 6 alin. (2), (4) și 7 din Legea nr. 52/2003;

- dezbaterile desfășurate în diverse contexte și conjuncturi cu participarea tuturor părților cauzei, nu sunt pertinente în raport de cauza de anulare întemeiată pe Legea nr. 52/2003, întrucât atât litera, cât și spiritul reglementării art. 7 din Lege impun ca procedura transparenței decizionale să vizeze un proiect de act normativ concret, în raport de al cărui conținut și a cărui dată de aducere la cunoștință publică persoanele interesate să își prezinte propriile observații punctuale.

În ceea ce privește concluzia nepublicării în transparență decizională a proiectului de act normativ ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 31/2015, soluția instanței de fond este justă, întemeindu-se pe faptul că deși la data de 17.03.2015 ANSVSA a publicat un "proiect de ordin pentru modificarea și completarea Ordinului ANSVSA nr. 83/2014", acesta se întemeiază pe un alt referat de aprobare decât cel care stă la baza emiterii actului litigios.

În mod corect, instanța fondul a constatat că la data de 17.03.2015 partea pârâtă ANSVSA a publicat pe site-ul său Internet un «Proiect de Ordin pentru modificarea și completarea Ordinului ANSVSA nr. 83/2014 (…)», al cărui conținut se regăsește detaliat în înscrisurile administrate în cauză . Lecturând acest Proiect publicat la data de 17.03.2015, se observă că acesta se întemeia pe referatul de aprobare nr. 923/06.01.2015 întocmit de Direcția produse medicinale veterinare și nutriție animală - Direcția generală sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor din cadrul ANSVSA, intenția inițiatorului fiind de a modifica/abroga/completa din conținutul Ordinului nr. 83/2014 dispozițiile art. 8, art. 13, art. 14, art. 19, art. 23, art. 27, art. 29, art. 32, art. 36, art. 40

1

, art. 43, art. 51, art. art. 59, art. 70, art. 74, art. 80, art. 84, art. 84

1

, precum și mai multe Anexe.

Or, Ordinul litigios nr. 31/2015 nu rezultă a fi fost nici măcar publicat pe site-ul Internet al ANSVSA în forma sa de Proiect, el întemeindu-se pe un alt referat de aprobare (cel cu nr. x/19.03.2015) și neavând un conținut identic Proiectului publicat pe site-ul ANSVSA la data de 17.03.2015.

În concret, proiectul publicat în transparență decizională a avut la bază referatul de aprobare nr. 923/06.01.2015, iar actul litigios are la bază referatul de aprobare nr. x/19.03.2015.

În contextul în care cele două proiecte sunt în mod evident diferite, s-a reținut în mod corect că ambele trebuiau publicate în transparență decizională, fiind astfel încălcate dispozițiile legale care reglementeză această materie, precum și întreaga procedură și temenele aferente impuse de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte nu poate primi alegațiile pârâtei în sensul că, ... soluția primei instanțe este pronunțată cu aplicarea greșită a art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică... emiterea Ordinului nr. 31/26.03.2015 a fost o consecință a incompatibilităților existente în Ordinul nr. 83/2014, sesizate de Ministerul Afacerilor de Externe prin avizul nr. x din 23.04.2014, eliberat în procedura de emiterea Ordinului nr. 83/2014.", și nici cele ale recurentei interveniente "A existat o consultare publică și au fost respectate termenele prevăzute de lege sens în care arăt:

- În cursul anului 2014 au fost discuții și întâlniri ale reprezentanțolor CMVR cu consiliul Concurenței și pârâta ANSVSA …;

- La data de 26.02.2015 a existat și o discuție pe această temă între reclamantă CMVR și pârâta ANSVSA;

- Față de această situație reclamanta CMVR cunoștea încă din 26.02.2015 această situație, nu au fost formulate propuneri în temenul de 10 zile…".

În acest sens, împărtășind raționamentul instanței de fond, Înalta Curte arată că dezbaterile desfășurate în diverse contexte și conjuncturi cu participarea tuturor părților cauzei, nu sunt pertinente în raport de cauza de anulare întemeiată pe Legea nr. 52/2003, întrucât atât litera, cât și spiritul reglementării art. 7 din Lege impun ca procedura transparenței decizionale să vizeze un proiect de act normativ concret, în raport de al cărui conținut și a cărui dată de aducere la cunoștință publică persoanele interesate să își prezinte propriile observații punctuale.

Referitor la obligația obținerii celor două avize, art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998 prevede că "Colegiul Medicilor Veterinari va da avizul consultativ pentru proiectele de acte normative, reglementările și normele de exercitare a profesiunii în toate domeniile de activitate specific veterinare", iar art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013 prevede că: "Ministerul Afacerilor de Externe (...) avizează, în mod obligatoriu, proiectele de acte normative care urmăresc transpunerea sau asigurarea cadrului de aplicare directă în legislația națională a actelor legislative ale Uniunii Europene, ori care au relevanță europeană și examinează, sub aspectul compatibilității cu reglementările Uniunii Europene, propunerile legislative...".

În cazul avizului consultativ al CMVRO, după cum a reținut corect instanța de fond, necesitatea obținerii lui rezultă din faptul că atât Ordinul nr. 31/2015, cât și actul modificat de acesta, respectiv Ordinul nr. 83/2014, reglementează aspecte specifice profesiunii de medic veterinar.

Neobținerea avizului consultativ al reclamantului, respectiv a celui obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe reiese din analizarea înscrisurilor administrate în cauză, acestea lipsind.

În altă ordine de idei, după cum s-a reținut la fond, necesitatea obținerii avizului este evidentă prin raportare la principiul simetriei de forme și la faptul că Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, modificat prin actul dedus judecății, a fost el însuși condiționat de solicitarea și obținerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe.

Or, în contextul în care adoptarea Ordinului nr. 83/2014 a fost condiționată de obținerea unui aviz din partea Ministerului Afacerilor Externe, modificarea acestui act administrativ era și este condiționată de respectarea acelorași condiții de formă, impunând obținerea unui aviz obligatoriu, distinct.

Contrar celor susținute în recurs de ANSVSA, Avizul nr. x din data de 23.04.2014 eliberat în procedura de emitere a Ordinului nr. 83/2014 nu prezintă nicio relevanță în procedura de emitere, un an mai târziu, a Ordinului modificator nr. 31/2015.

Atât litera, cât și spiritul reglementării cuprinsă în art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013, impun ca procedura de avizare să fie individuală și să vizeze fiecare proiect de act normativ care urmărește transpunerea sau asigurarea cadruluide aplicare directă în legislația națională a actelor legislative ale Uniunii Europene, ori care prezintă relevanță europeană.

Faptul că pentru emiterea Ordinului nr. 83/2014 a existat un aviz din partea Ministerului Afacerilor Externe nu este în măsură să infirme necesitatea unui atare aviz și în cauza de față. Din contră, raportat la principiul simetriei de forme și la faptul că Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, modificat prin actul dedus judecății, a fost el însuși condiționat de solicitarea și obținerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe, rezultă că și emiterea Ordinului nr. 31/2015 era condiționată de solicitarea și obținerea acestui aviz.

Pentru toate aceste considerente expuse, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună respingerea recursului ca nefondat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și ale dispozițiilor art. 20 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor și intervenienta Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, toate împotriva sentinței civile nr. 2333 din 18 mai 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 aprilie 2021.