ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5681/2023

Ședința publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 12 noiembrie 2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA") a solicitat instanței obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 de RON (respectiv: 10.000 de RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum și dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenței acestora și până la data plății efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației calculate pentru fiecare perioada de la data scadenței acestora până la data plății efective.

1.2. Prin sentința civilă nr. 1526 din 9 martie 2021, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 5 aprilie 2021.

Prin sentința civilă nr. 764 din 15 aprilie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, ca neîntemeiată și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 764 din 15 aprilie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

Printr-un prim rând de motive de recurs, reclamantul susține interpretarea și aplicarea greșită a art. IV și V din Legea nr. 236/2019, din aceste texte de lege nerezultând că acordarea sumei de 10.000 RON pe lună era condiționată de elaborarea normelor metodologice.

Cât privește apărările intimatei-pârâte, referitoare la O.U.G. nr. 117/2020, recurentul-reclamant susține că această ordonanță de urgență nu are caracterul unor norme metodologice, câtă vreme a abrogat prevederile art. V din Legea nr. 236/2019 și le-a înlocuit cu un text propriu noului act normativ, care a detaliat condițiile de acordare a sumei lunare.

Al doilea rând de critici vizează interpretarea și aplicarea greșită a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, în ceea ce privește cerința prezentării documentelor justificative a prestării serviciilor ce fac obiectul Legii nr. 236/2019, inclusiv sub aspectul coroborării lui cu art. 6 din Anexa 2 din O.U.G. nr. 117/2020. Această ordonanță de urgență nu retroactivează și nu vizează serviciile noi intermediare pentru care se solicită plata sumei lunare

Susține recurentul-reclamant că serviciile ce fac obiectul Legii nr. 236/2019 se prestau, dar nu erau plătite până la data apariției acestui act normativ. Reclamantul cabinet veterinar a prestat un serviciu public de care pârâta a beneficiat, astfel că era îndreptățit să primească contravaloarea acestuia. Nu au fost emise facturi pentru aceste servicii întrucât DSVSA local a comunicat că, neexistând norme metodologice, nu le poate achita.

Mai arată că instanța de fond nu a făcut diferența între serviciile de bază, pentru care cabinetele erau plătite conform deconturilor și facturilor justificative, în baza O.G. nr. 42/2004, Legii nr. 236/2019 și O.U.G. nr. 1117/2020 și serviciile noi intermediare, prestate pe lângă cele de bază. Dacă serviciile intermediare nu ar fi fost prestate, atunci nici cele de bază nu erau efectuate, astfel că voința legiuitorului a fost ca, pentru serviciile intermediare, să nu se impună deconturi sau documente justificative.

În acest sens, pentru a dovedi prestarea activităților, recurentul-reclamant arată că anexează recursului factura emisă pentru serviciile prestate, în sumă de 70.000 RON.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă ANSVSA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Susține intimata-pârâtă că este nefondat motivul de recurs referitor la posibilitatea acordării sumei de 10.000 RON lunar prealabil adoptării normelor metodologice, față de caracterul imperativ al art. V din Legea nr. 236/2019.

Arată intimata-pârâtă ANSVSA că demersurile de elaborare a acestor norme au început încă de la data de 16.12.2019, conform Ordinului președintelui ANSVSA nr. 151/16.12.2019 și, până la data de 05.02.2020, a fost întocmit proiectul de hotărâre a Guvernului, care a fost supus transparenței decizionale. Ulterior, au fost primite observații și propuneri, iar în urma analizării acestora, forma actualizată a proiectului a fost afișată pe site-ul instituției la data de 28.02.2020 și a fost trimisă în circuitul de consultare preliminară interministerială la data de 04.03.2020, iar ulterior, în circuitul de avizare interministerială. În acest moment al procedurii, la data de 14.05.2020 s-au formulat de către Ministerul Justiției observații referitoare la necesitatea modificării normelor la nivel primar de reglementare și obținerea avizului Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, Consiliului Concurenței și Ministerului Afacerilor Externe. Ca urmare, s-a elaborat proiectul de ordonanță de urgență a Guvenrului pentru modificarea și completarea O.G. nr. 42/2004, care a fost afișat pe site-ul ANSVSA la data de 26.05.2020.

Mai departe, arată intimata-pârâtă, proiectul de ordonanță a guvernului a fost trimis Secretariatului General al Guvernului pentru emiterea avizului de oportunitate, precum și autorităților și instituțiilor publice avizatoare. Urmare a formulării de observații de către Agenția Națională pentru Achiziții Publice, proiectul a fost modificat și retrimis în circuitul de avizare interministerială. După finalizarea procedurii de avizare, proiectul a fost înscris pe ordinea de zi a Guvernului și a fost adoptat în ședința din 22.07.2020, devenind O.U.G. nr. 117/2020, a cărei anexă este reprezentată de normele metodologice prin care s-au reglementat modalitățile de acordare a sumei de 10.000 RON lunar.

Față de aceste împrejurări, intimata-pârâtă ANSVSA concluzionează că a efectuat demersurile ce-i reveneau în sarcină pentru adoptarea normelor metodologice prin hotărârea Guvernului, nu a stat în pasivitate, acționând încă de la data de 16.12.2019, iar între data de 14.05.2020, când s-a ajuns la concluzia că este necesară modificarea legislației primare, până la data adoptării O.U.G. nr. 117/2020, au trecut 60 de zile. Cât timp legislația primară nu era suficient reglementată, nu exista nici posibilitatea emiterii normelor metodologice, dreptul subiectiv în temeiul căruia s-a solicitat plata sumei de 70.000 RON neputând fi valorificat strict în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019, mai înainte de elaborarea actului normativ menționat de art. V din aceeași lege

Totodată, arată intimata-pârâtă, art. IV din Legea nr. 236/2019, prin el însuși, nu instituia în patrimoniul recurentului-reclamant un "bun" în sensul Protocolului nr. 1 la CEDO.

În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea și aplicarea greșită a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, intimata-pârâtă ANSVSA susține că, potrivit art. I pct. 2 din O.U.G. nr. 117/2020, plata sumei de 10.000 RON lunar nu se face în orice condiții, ci doar cu respectarea art. 5 alin. (1) - art. 8 din capitolul II din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020. Suma respectivă se acordă beneficiarilor contractelor de concesiune numai în baza decontului și a documentelor justificative, iar beneficiarii contractelor de concesiune încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 beneficiază de aceste sume doar dacă au încheiat și un act adițional. Potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 117/2020, aceste deconturi sunt verificate și vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare și pentru siguranța animalelor, iar ulterior sunt depuse la Registraturile DSVSA Județene, unde sunt supuse verificării și aprobate de directorul executiv în vederea realizării plății.

Astfel fiind, plata sumei lunare nu se poate efectua decât dacă sunt respectate condițiile de decontare a activităților veterinare publice prevăzute în Anexa nr. 2

1

din O.G. nr. 42/2004. De altfel, legea a prevăzut și situații care pot conduce la diminuarea sumelor acordate, conform art. 8 din aceeași anexă. În speță, susține intimata-pârâtă, recurentul-reclamant nu a înțeles să propună nicio probă în raport de prevederile art. 6 din O.U.G. nr. 117/2020, deși sarcina probei îi revenea conform art. 249 C. proc. civ.

Nefondate sunt, în opinia intimatei-pârâte, și argumentele recurentului referitoare la distincția dintre serviciile de bază și serviciile noi-intermediare. Acordarea sumei de 10.000 RON lunar nu rezultă din executarea contractului de concesiune/prestări servicii, dreptul pretins de reclamant rezultând din lege, respectiv art. III din O.U.G. nr. 117/2020 coroborat cu art. IV din Legea nr. 236/2019, dispoziții care nu erau în vigoare la data încheierii contractul de concesiune, în anul 1999.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Situația de fapt dedusă judecății și parcursul procesual al cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la achitarea sumei de 70.000 de RON, aferentă perioadei 16.12.2019 - 24.07.2020 (respectiv cât 10.000 RON pe fiecare lună), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 raportat la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, precum și a dobânzii legale aferentă acestei sume, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației.

Prin sentința civilă recurată, prima instanță a constatat caracterul neîntemeiat al acțiunii, reținând, în esență, că în lipsa elaborării normelor metodologice de aplicare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, suma de 10.000 RON lunar nu poate fi achitată beneficiarilor contractelor de concesiune/prestări servicii exclusiv în baza art. IV din Legea nr. 236/2019. Totodată, a reținut că această sumă nu revine de drept în patrimoniul cabinetelor veterinare, ci este necesar a se dovedi prestarea serviciilor contractate.

II.2. Cadrul normativ incident cauzei

Potrivit art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora.

Potrivit art. V din Legea nr. 236/2019, forma de la data intrării legii în vigoare, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului.

La data de 24 iulie 2020 a intrat în vigoare O.U.G. nr. 117/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor și pentru abrogarea art. IV alin. (2) și art. V din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, care, în anexă, cuprinde normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Prin decizia nr. 9 din 29.05.2023, publicată în Monitorul Oficial nr. 672/21.07.2023, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit următoarele:

"În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, aceste dispoziții sunt aplicabile în absența adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020."

II.3. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentului-reclamant referitoare la aplicarea de către prima instanță a prevederilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 și art. IV din Legea nr. 236/2019, din perspectiva condiționării dreptului beneficiarilor la acordarea sumei lunare de elaborarea normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019.

Această problemă de drept a fost dezlegată, în timpul soluționării recursului, prin Decizia interpretativă nr. 9 din 29.05.2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în sensul că dispozițiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor sunt aplicabile în absența adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020.

Față de prevederile art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către prima instanță a art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 și art. IV-V din Legea nr. 236/2019 sunt eronate, contravenind celor statuate prin Decizia nr. 9/29.05.2023. Ca urmare, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor reclamantului și apărărilor pârâtei cu privire la necesitatea sau nu a existenței normelor metodologice pentru acordarea sumei de 10.000 RON lunar în perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020, anterior adoptării O.U.G. nr. 117/2020.

Pe de altă parte, sunt nefondate criticile recurentului-reclamant prin care se susține că, pentru a beneficia de suma lunară stabilită de art. IV din Legea nr. 236/2019, nu era necesar să facă dovada realizării activităților contractate, respectiv să depună documente justificative în acest sens.

După cum s-a arătat anterior, prin decizia nr. 9/2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, a fost dezlegată chestiunea referitoare la aplicarea art. IV din Legea nr. 236/2019 și în perioada de absență a normelor metodologice, însă, pentru problema ce interesează, sunt relevante și următoarele considerente:

"97. Din analiza coroborată a dispozițiilor art. IV alin. (1) și art. I pct. 1 ale Legii nr. 236/2019, rezultă că legiuitorul a recunoscut dreptul medicilor veterinari de a beneficia de un sprijin financiar în cuantum de 10.000 de RON lunar nu cu intenția de a gratifica cabinetele medicale veterinare, ci pentru remunerarea prestațiilor medicilor veterinari constând în activitățile prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004, respectiv: efectuarea, în exploatațiile non-profesionale a unor activități sanitar-veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor, precum și a altor acțiuni prevăzute în alte programe naționale, pe care Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor trebuie să le pună în aplicare.

1

la Ordonanța Guvernului nr. 42/2004, introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2020, obligațiile cabinetelor de medicină veterinară, ce revin acestora în temeiul contractelor subsecvente încheiate în baza acordurilor-cadru de servicii, stipulate de art. 15 alin. (2), astfel cum a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2020, au fost detaliate și expuse în amănunt (în art. 2 al anexei menționate). Cu toate acestea, obligațiile medicilor veterinari erau suficient conturate și anterior acestui moment, astfel încât să se poată constata existența unui raport juridic, în conținutul căruia să se regăsească atât dreptul prestatorului de servicii de a obține suma de 10.000 de RON, prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, cât și obligațiile corelative acestui drept. (...)

Prin urmare, din interpretarea realizată de Înalta Curte cu privire la dispozițiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, rezultă că suma de 10.000 de RON pe lună nu este achitată în mod automat, la cererea medicului veterinar, atunci când există un contract de concesiune sau prestări servicii, ci aceasta se acordă doar pentru operațiunile expres prevăzute în textul de lege, derulate de către cabinetele veterinare, activități care trebuie dovedite. Chiar dacă prevederile O.U.G. nr. 117/2020 nu sunt incidente cauzei, fiind adoptate ulterior perioadei de referință pentru care s-au formulat pretențiile, nu se poate susține că reclamantul este îndeptățit la plata sumei lunare fără o minimă dovadă a prestării serviciului public contractat sau că legiuitorul ar fi intenționat să gratifice cabinetele veterinare.

În consecință, criticile recurentului-reclamant sunt nefondate în ceea ce privește condițiile legale pentru a beneficia de plata sumei lunare, acesta interpretând în sens greșit prevederile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, raportat la art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Cu toate acestea, Înalta Curte constată că prima instanță, deși a reținut în mod corect că sumele solicitate prin acțiune nu pot fi acordate în lipsa dovezilor de prestare efectivă a activităților contractate, nu a analizat suficient această împrejurare, respectiv nu a solicitat părților, în exercitarea rolului activ statuat de art. 22 alin. (2) C. proc. civ., să administreze dovezi din care să rezulte prestarea serviciilor în perioada de referință, pentru a observa în ce măsură pretențiile din cerere sunt întemeiate (în condițiile în care a pornit de la premisa eronată că nu este îndeplinită o condiție esențială pentru plata acestor sume și anume elaborarea normelor metodologice).

În acest context, Înalta Curte constată că pricina nu a fost lămurită sub toate aspectele deduse judecății, fiind încălcate prevederile art. 22, art. 237 și art. 397 C. proc. civ., neregulă de ordin procedural care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și nu poate fi înlăturată decât prin casarea în parte a sentinței recurate și, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, trimiterea cauzei spre rejudecare. Cu această ocazie, în condițiile art. 501 C. proc. civ., instanța de fond va dispune administrarea de probatorii în sensul celor anterior arătate și va proceda la un examen efectiv al acestor probe, în stabilirea realității prestării serviciilor.

Soluția de casare va afecta hotărârea atacată doar parțial, câtă vreme prin recurs nu s-au formulat critici referitoare la modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâta ANSVSA, astfel că aspectele tranșate de prima instanță au căpătat caracter definitiv și nu mai pot fi repuse în discuție.

Pentru toate considerentele expuse anterior, constatând incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul în temeiul art. 20 alin. (3) și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamant, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în limitele expuse conform considerentelor prezentei decizii, menținând soluția din sentință referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. împotriva sentinței civile nr. 764 din 15 aprilie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Menține soluția din sentință referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.