ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3082/2023

Ședința publică din data de 8 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 12.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, să dispună obligarea acesteia la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării in vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 și până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum și dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenței acestora și până la data plății efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației calculate pentru fiecare perioada, de la data scadenței acestora până la data plății efective.

A susținut că prin adresa comunicată de ANSVSA urmarea notificării sale, nu se menționează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice sau fizice îndreptățite să beneficieze de această sumă, modalitatea de plată și dacă se aplică retroactiv, considerând că se află în prezența unui refuz al pârâtei de a-i soluționa favorabil cererea, pentru perioada anterioară emiterii O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/lună se acorda fiecărui deținător de contract (valid), fără decont justificativ.

Prin cererea precizatoare depusă la data de 02.02.2021, reclamantul a arătat că înțelege să se judece în calitate de pârâtă, alături de ANSVSA, și cu Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman.

Prin sentința nr. 1288 din 25.02.2021, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială și a declinat soluționarea cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la 05.04.2021, sub nr. x/3020.

Prin încheierea din 20.10.2021, Curtea de Apel București a respins ca neîntemeiată excepția necompetenței materiale, invocată de pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman.

Prin sentința nr. 96 din 26 ianuarie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, atât excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, cât și cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Împotriva sentinței nr. 96 din 26 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a exercitat recurs reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare a susținut, după o succintă expunere a argumentelor ce sprijină natura obiectului cererii deduse judecății ca fiind refuzul nejustificat al ANSVSA de a-i soluționa cererea într-un termen rezonabil, respectiv de a-i achita suma de bani solicitată în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada anterioară O.U.G. nr. 117/2020, că sentința de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, prima instanță reținând în mod greșit că nu a făcut dovada existenței unui refuz nejustificat al autorităților pârâte.

Astfel, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. IV și art. V din Legea nr. 236/2019, citate în cererea de recurs, considerând recurentul că din interpretarea acestora nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună pentru beneficiarii contractelor de concesiune sau subsecvente, acorduri-cadru sau acte adiționale, ar fi condiționată de elaborarea normelor metodologice ale legii.

Consideră că trebuie avut în vedere caracterul juridic al normelor metodologice prin care se detaliază modul în care o lege trebuie aplicată, în fapt, asemenea norme reprezentând acte administrative care au rolul de a clarifica și detalia dispozițiile actelor normative pentru care au fost emise; apărând ca norme interpretative ce sunt supuse exigențelor art. 9 alin. (2) C. civ. și, ca atare, nefiind producătoare de efecte decât pentru viitor. Împrejurarea că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii, precum și faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiție a acordării srepturilor stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, conduc, în opinia recurentului, la concluzia că de la data intrării în vigoare a legii și până la abrogarea acestui articol prin O.U.G. nr. 117/2020 sunt justificate petențiile tuturor beneficiarilor contractelor cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii incidente.

Subliniază faptul că, în ceea ce privește art. IV din Legea nr. 236/2019, O.U.G. nr. 117/2020 nu are caracterul unor norme metodologice, câtă vreme prin acest act normativ a fost abrogat în mod expres art. IV al Legii nr. 236/2019 și înlocuit cu un text propriu noului act normativ, care a detaliat condițiile de acordare a sumei de 10.000 RON/lună beneficiarilor contractelor. Ca atare, pretențiile sale sunt fondate, autoritățile pârâte în mod nejustificat refuzând să îndeplinească obligațiile legale prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, nefiind ținute de elaborarea normelor metodologice atât timp cât suma de 10.000 RON/lună era în mod clar exprimată, fără a fi necesară detalierea mențiunii cu privire la plata acesteia.

Sub un al doilea aspect, a susținut că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Astfel, a contestat considerentele instanței potrivit cărora legiuitorul nu a dorit să scutească cabinetele veterinare care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, de prezentarea unor astfel de documentele justificative, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii nr. 236/2019 și care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/lună, înainte de apariția acesteia erau efectuate gratuit, adică pentru aceste servicii cabinetul veterinar nu a prestat vreodată activitățile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete sau societăți, conform contractului, în baza O.G. nr. 42/2004.

Reținând argumentele precizate, prima instanță a interpretat și aplicat în mod greșit art. 15 din O.G. nr. 42/2004, pe care, de altfel, l-a și coroborat în mod greșit cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020. Or, în opinia recurentului, modificarea adusă art. 6 din Anexa 2, prin O.U.G. nr. 117/2020, nu își găsește aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, iar în ceea ce privește art. 15 din O.G. nr. 42/2004, acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care solicită suma de bani ce face obiectul prezentei cauze, Legea nr. 236/2019 neimpunând astfel de obligații.

În plus, activitățile sau serviciile ce formează obiectul Legii nr. 236/2019 fac parte din categoria de servicii neplătite până la aparția acestei legii, iar motivul pentru care nu a eliberat factură pentru perioada de 7 luni în discuție, până la apariția O.U.G. nr. 117/2020, care a modificat Legea nr. 236/2019, a fost doar pentru că Direcțiile Județene Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor le-a comunicat beneficiarilor să nu elibereze aceste documente întrucât nu sunt norme metodologice la Legea nr. 236/2019 și nu le pot achita aceste noi servicii.

Câtă vreme există un raport juridic întemeiat pe un contract scris, recurentul consideră că, în condițiile în care a prestat integral serviciile în favoarea statului în toată această perioadă de 7 luni, nu este exclusă posibilitatea sa de a beneficia de contravaloarea acestor servicii, deoarece autoritățile au beneficiat efectiv de serviciile respective, plata neputând fi condiționată de lipsa decontului justificativ și a facturii pentru simplul motiv că ANSVSA nu a elaborat normele metodologice și că reclamantul nu a fost încunoștiințat să suspende activitatea acestor servicii noi până la elaborarea normelor. Prin urmare, în mod greșit a reținut prima instanță condiționarea plății acestor sume de lipsa documentelor justificative, câtă vreme legea nu prevede această obligație, iar serviciile publice veterinare, de siguranță națională în favoarea statului, au fost oricum desfășurate de către reclamant.

A mai precizat că a prestat activitățile specifice noi atât în baza O.G. nr. 42/2004 și în baza Legii nr. 236/2019, cât și în baza O.U.G. nr. 117/2020, fiind servicii în strânsă legătură cu celelalte servicii de bază pentru care a fost remunerat de la încheierea primelor contracte de concesiune din anul 1999 și până în prezent, intenția reală a legiuitorului atunci când nu a impus decont justificativ și factură având în vedere faptul că specificul activităților noi de intermediere nu trebuie dovedite cu vreun înscris, executarea acestora de către medicii veterinari fiind subînțeleasă atât timp cât se eliberează factură și decont pentru serviciile de bază, care au fost și sunt achitate și în prezent. Concluzionând, a arătat că O.U.G. nr. 117/2020 a intervenit tocmai pentru a se face o distincție între serviciile prestate și solicitate conform Legii nr. 236/2019, astfel că în prezent se eliberează factură și decont atât pentru serviciile de bază, cât și pentru cele noi intermediare.

4.1. Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat, în termen legal, întâmpinare prin care a combătut criticile formulate de recurentul-reclamant, precum și recurs incident cu privire la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susținut, după expunerea succintă a soluției pronunțate de prima instanță, a argumentelor reținute în fundamentarea acesteia, precum și a unor considerente de natură teoretică în ceea ce privește calitatea procesuală pasivă, că în conformitate cu art. 5 lit. c) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, cu modificările și completările ulterioare, și cu prevederile de la pct. 4 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a unităților din subordinera acesteia, cu modificările și completările ulterioare, Direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București sunt instituții publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA, finanțate din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat.

Astfel, în virtutea actelor normative indicate, Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman este instituție publică cu personalitate juridică, care funcționează în subordinea ANSVSA, având capacitate procesuală, doar aspectul că ANSVSA este ordonator principal de credite neputând avea, în opinia recurentei, drept consecință participarea acesteia în prezentul litigiu, în calitate de parte.

A citat recurenta prevederile art. 20 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și a susținut că Președintele ANSVSA este ordonator principal de credite, iar Directorul executiv al DSVSA Teleorman (instituție publică cu personalitate juridică aflată în subordinea ANSVSA) este ordonator terțiar de credite, rolul ordonatorilor principali de credite fiind prevăzut în art. 21 din legea amintită, iar în art. 22 din aceeași lege sunt prevăzute responsabilitățile ordonatorilor de credite, fără ca legiuitorul să distingă între cele trei categorii de ordonatori de credite.

A făcut trimitere la textele art. 20, art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002 și a susținut că din interpretarea acestora rezultă că, în cadrul procesului bugetar, ANSVSA repartizează ordonatorilor terțiari de credite, respectiv Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget.

A mai arătat că a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive și în raport de împrejurarea că reclamantul are un raport contractual cu DSVSA Teleorman, căreia, în calitate de ordonator terțiar de credite, îi revine competența exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuțiilor referitoare la stabilirea și plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020. Așadar, între instituțiile publice pârâte chemate în judecată pentru plata drepturilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/2020, în speță între ANSVSA și DSVSA Teleorman, există raporturi juridice de drept administrativ, care iau naștere în virtutea obligațiilor legale reciproce și specifice ce le revin în procesul bugetar, însă prestarea activităților sanitar-veterinare prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 sunt obligațiile principale ce rezultă pentru reclamant și pentru pârâta DSVSA Teleorman, din existența raporturilor juridice născute prin semnarea de către aceștia a Acordului-cadru de servicii nr. x/24.04.2019, a Contractului subsecvent de servicii nr. x/29.04.2020 și a Contractului subsecvent de servicii nr. x/24.04.2019.

În plus, Președintele ANSVSA, în calitate de ordonator principal de credite, are obligația de a repartiza ordonatorilor terțiari de credite fondurile necesare punerii în executare a titlurilor executorii pronunțate împotriva instituțiilor publice care funcționează în subordinea ANSVSA, îndeplinirea acestei obligații nefiind condiționată de acționarea în instanță a ANSVSA alături de unitățile din subordine. Deși repartizează ordonatorilor terțiari de credite sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget, ANSVSA nu are atribuția de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat, având în vedere cheltuielile cu plata drepturilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/22.07.2020 aprobate prin buget pentru anul respectiv, conform Legii nr. 5/06.01.2020 a bugetului de stat pe anul 2020, act normativ prin care a fost aprobat bugetul ANSVSA pe anul 2020.

În continuare, a citat art. 3 din O.G. nr. 22/2022 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii și a concluzionat că dispozițiile art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002 și ale art. 1-4 din O.G. nr. 22/2002 nu pot fi interpretate în sensul că reprezintă temeiul legal al existenței unei obligații de garanție sau de despăgubire ce revine ANSVSA în cazul obligațiilor de plată stabilite în sarcina instituțiilor publice din subordine, cu privire la drepturile izvorâte din O.U.G. nr. 117/2020.

Totodată, atragerea în proces a instituției publice centrale a ANSVSA, în cadrul căreia este organizată și funcționează instituția publică DSVSA Teleorman, cu care este stabilit raportul contractual al reclamantului, nu poate fi justificată nici de necesitatea stabilirii unei garanții pentru aprobarea și repartizarea creditelor bugetare potrivit art. 21 din Legea nr. 500/2002, o atare garanție fiind nu numai lipsită de suport legal, dar și inutilă, în condițiile în care, potrivit art. 4 din O,G, nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a cvrditelor necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.

Raportat la dispozițiile art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020 (Anexa nr. 2

1

din O.G. nr. 42/2004) intitulată "Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanță" și la situația de fapt în care reclamantul solicită obligarea pârâților, în solidar, să-i plătească suma de 10.000 RON/lună (la care se adaugă TVA), începând cu data de 16.03.2020 și până la data de 24.07.2020, a solicitat să se constate că ANSVSA nu are calitate procesuală pasivă întrucât, în calitate de ordonator principal de credite, are obligația doar de a repartiza ordonatorilor terțiari de credite, în speță DSVSA Teleorman, fondurile necesare, îndeplinind un rol de administrator al bugetului de stat, în vederea plății efective a sumei menționate, în baza actului adițional, a decontului și a documentelor justificative.

Prin urmare, întrucât reclamantul nu a făcut nicio dovadă cu privire la existența unui raport juridic obligațional în care ANSVSA să fie subiect pasiv în cadrul acestui raport, rezultă că ANSVSA nu poate avea calitate procesuală pasivă, impunându-se admiterea recursului incident, cu consecința casării în parte a sentinței de fond în sensul respingerii cererii de chemare în judecată formulate în contradictoriu cu ANSVSA, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

4.2. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului promovat de reclamant și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În esență, a arătat că în mod corect a reținut prima instanță că dreptul pretins de reclamant nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Totodată, a depus răspuns la întâmpinarea formulată de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin care a arătat că susține apărările formulate de autoritatea publică centrală, precum și întâmpinare la recursul incident al ANSVSA, prin care a solicitat respingerea acestei căi de atac și menținerea soluției pronunțate de prima instanță cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive.

II. Soluția instanței de recurs.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate în recursul principal și a apărărilor formulate prin întâmpinările și răspunsul la întâmpinare depuse în cauză, raportat la dispozițiile legale aplicabile, constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de respingere a acțiunii reclamantului ca neîntemeiată a fost dată cu interpretarea greșită a normelor legale incidente, urmând să admită recursul principal și să reformeze în consecință sentința de fond, pentru considerentele ce succed.

Demersul judiciar al reclamantului are la bază cererea transmisă pârâtei Autoritatea Națională și pentru Siguranța Alimentelor, prin notificarea emisă de Biroul Executorului Judecătoresc B. la data de 28.07.2020, sub nr. x, prin care a solicitat să-i plătească suma de 10.000 RON/lună (70.000 RON) conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii și până la data plății efective, sumă actualizată cu rata inflației și calculată pentru fiecare perioadă în parte.

Prin adresa nr. x/04.08.2020, autoritatea pârâtă a transmis reclamantului un răspuns prin care a expus procedura de adoptare a O.U.G. nr. 117/2020 și a susținut că de la 24.07.2020, data intrării în vigoare a acestui act normativ, este stabilit cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 RON.

Apreciindu-se vătămat în drepturile sale ca urmare a refuzului considerat nejustificat al ANSVSA de a-i soluționa favorabil cererea pentru perioada anterioară emiterii O.U.G. nr. 117/2020 și de a asigura resursele bugetare necesare plății sumei solicitate, reclamantul a învestit instanța de judecată cu controlul legalității acestui refuz și a obligării, atât a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, cât și a Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman (conform precizării la acțiune formulate la data de 02.02.2021) la achitarea sumelor solicitate.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, și, totodată, a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca neîntemeiată.

1.1. Recursul principal declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. vizează soluția pronunțată asupra fondului pretențiilor deduse judecății prin acțiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, fiind întemeiat pe motivul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că acest caz de casare se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive sunt întrunite raportat la criticile invocate prin recurs, soluția primei instanțe reflectând aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Prima instanță a constatat că refuzul pârâtelor de a achita reclamantului suma de 10.000 RON/lună pentru perioada de timp solicitată este justificat, întrucât prevederile art. IV din Legea nr. 236/2019 nu puteau fi puse în aplicare în lipsa normelor metodologice, necesitatea adoptării acestora fiind recunoscută prin art. V din aceluiași act normativ.

A mai reținut instanța că prevederile art. IV au stabilit cadrul legal aferent obligației de plată și cuantumul acesteia, fără să conțină nicio referire la procedura de urmat în vederea recunoașterii dreptului, astfel că dreptul reclamantului nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

De asemenea, a constatat că este neîntemeiată susținerea reclamantului potrivit căreia, înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, nu ar fi existat condiționalitățile legate de decont și documente justificative, apreciind că din ansamblul reglementării Legii nr. 236/2019 rezultă că plata sumei de 10.000 de RON/lună era asociată unor formalități și prestării unor servicii, în contravaloarea acestora, iar vocația de a beneficia de aceste sume era condiționată de adoptarea mecanismului concret de punere în executare a legii, neexistând nicio vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului prin modul în care au fost soluționate cererile sale.

În concluzie, reținând că dreptul pretins de reclamant nu este absolut, ci unul care presupune îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, a considerat că pentru a beneficia de suma de 10.000 RON/lună pentru perioada 16.12.2019-24.07.2020 nu este suficientă existența numai a contractului de concesiune sau a contractului de servicii. Astfel, a constatat că din analiza art. 15 alin. (7) din O.G. nr. 42/2004, în forma modificată prin Legea nr. 236/2019, reiese că plata sumei de 10.000 RON, pe lângă condiția îndeplinirii unui program zilnic, este condiționată și de îndeplinirea anumitor activități ce trebuie dovedite, nu numai afirmate.

Înalta Curte nu poate valida raționamentul primei instanțe, întrucât acesta reflectă o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. IV și art. V din Legea nr. 236/2019, precum și a dispozițiilor art. 15 din O.G nr. 42/2004.

Aspect necontestat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, prin care s-a modificat și completat O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, recurentul-reclamant era plătit pentru serviciile prestate, numite de bază, ca urmare a contractului încheiat în acest sens.

Deși recurentul-reclamant efectua și anumite activități sau servicii numite intermediare, precum transportul probelor la laborator, ridicarea produselor și tipizatelor necesare, instruirea și formarea profesională aferentă activităților contractante, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informațiilor privind lanțul alimentar, consilierea proprietarilor de animale privind condițiile de biosecuritate, consilierea proprietarilor de animale privind bunăstarea animalelor, efectuarea catagrafiei animalelor în situații de urgență, inspecția și certificarea animalelor destinate sacrificării, aceste servicii nu erau decontate de autoritățile pârâte, întrucât se efectuau gratuit.

Odată cu modificarea O.G. nr. 42/2004, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, prin art. IV din acest din urmă act normativ s-a prevăzut plata serviciilor sus-menționate, în sensul achitării lunare, din bugetul pârâtei ANSVSA, a sumei de 10.000 RON pentru fiecare contract. Cu alte cuvinte, indemnizațiile de 10.000 RON/lună pentru medicii veterinari au fost prevăzute începând cu data de 16.12.2019, când a intrat în vigoare Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative.

Conform expunerii de motive a Legii nr. 236/2019, contractarea activităților sanitar- veterinare s-a realizat și se realizează în prezent de entități private pentru asistență medicală veterinară, cărora le sunt impuse condiții obligatorii de către autoritățile publice competente în domeniu, însă pentru care medicii veterinari nu sunt remunerați, aceste activități noi intermediare constând, printre altele, în cele enumerate în precedent.

Înalta Curte constată că, prin legea amintită s-a urmărit remedierea problemelor existente în acest domeniu de activitate cu referire la supravegherea epidemiologică efectuată de către medici veterinari, în aplicarea și respectarea normelor europene, iar pentru înlăturarea chestiunii suportării costurilor aferente acestor activități s-a prevăzut în favoarea entităților ce dețin contracte de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior, printre care și reclamantul din prezenta cauză, dreptul de a obține o indemnizație de 10.000 RON/lună, care să fie acordată în raport de îndeplinirea condițiilor de fond de către medicii veterinari, astfel cum sunt reglementate în O.G. nr. 42/2004, în forma modificată după intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019.

Așadar, potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019 raportat la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, dreptul de a primi indemnizația în cuantum de 10.000 RON/lună este condiționat de existența unui contract de concesiune și/sau de prestări servicii, sumă achitată din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, iar beneficiarii acestor contracte încheiate anterior datei de 16.12.2019, data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, urmează să primească suma în discuție în măsura în care realizează activitățile prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 și în condițiile în care asigură un program zilnic de 8 ore, cu excepția zilelor de sâmbătă și duminică, conform dispozițiilor de la alin. (7) al aceluiași art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

De asemenea, conform art. V din Legea nr. 236/2019: "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului".

La data de 05.02.2020, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a publicat pe site-ul propriu proiectul de hotărâre a Guvernului de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 236/2019.

În cadrul procedurii de elaborare a actului normativ, prin adresa din 14.05.2020, Ministerul Justiției a apreciat că pentru realizarea concesiunii activităților sanitar-veterinare publice este necesară introducerea de norme la nivelul primar de reglementare, respectiv în O.G. nr. 42/2004. Ca urmare a acestei observații, a fost declanșată procedura de adoptare a unei ordonanțe de urgență, finalizată prin emiterea O.U.G. nr. 117/2020, intrată în vigoare la data de 24.07.2020.

Or, împrejurarea că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit de lege, de 90 de zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, precum și faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiție a acordării drepturilor beneficiarilor contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii prevăzute în art. IV din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004, nu constituie argumente valide în susținerea netemeiniciei pretențiilor tuturor beneficiarilor contractelor aflate în derulare în ceea ce privește plata indemnizației de 10.000 RON/lună, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a legii (16.12.2019) și data abrogării art. IV prin O.U.G. nr. 117/2020 (24.07.2020). Dimpotrivă, acest drept există în virtutea legii și nu este condiționat de elaborarea normelor metodologice prevăzute la art. V din Legea nr. 239/2019.

Normele metodologice au rolul de a explicita prevederile legale și de a interpreta, eventual de a detalia și clarifica fiecare normă a legii, în sensul și limita celor stipulate în actul normativ respectiv, a cărui executare o asigură, fără a solicita beneficiarului dreptului îndeplinirea unor formalități suplimentare, neprevăzute de actul normativ, adăugând la lege și având astfel ca efect chiar anularea dreptului pretins, cu consecința zădărnicirii demersulului efectuat de beneficiarul contractului pentru obținerea dreptului recunoscut. Este adevărat că prin O.U.G. nr. 117/2020, în vigoare de la data de 24.07.2020, au fost abrogate prevederile art. IV și art. V din Legea nr. 236/2019, dar acest aspect nu are semnificația lipsirii de efecte a normei active în perioada 16.12.2019-24.07.2020, deoarece noua lege nu retroactivează.

Demn de menționat este și faptul că în Legea nr. 236/2019 nu se regăsește stipulată vreo dispoziție în sensul condiționării amânării intrării în vigoare și aplicării prevederilor art. IV alin. (1) din acest act normativ de emiterea vreunui act ulterior. În plus, nu există un alt temei legal care să împiedice în mod expres aplicarea prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, în lipsa elaborării normelor metodologice.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține, în ceea ce privește dispozițiile O.U.G. nr. 117/2020, că nu se poate considera că ar substitui normele metodologice, întrucât actul normativ precizat reprezintă o reglementare de sine stătătoare.

Chiar dacă în preambulul acestei ordonanțe de urgență a Guvernului s-a arătat că prin Legea nr. 236/2019 a fost insuficient reglementat dreptul entităților în discuție de a primi suma de 10.000 RON/lună pentru serviciile sau activitățile intermediare prestate, aceasta nu conduce la neaplicarea legii, ci la aplicarea acesteia în acord cu textele cuprinse în actul normativ. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât s-a arătat că există o afectare a activităților sanitar-veterinare datorată unor întârzieri în reglementarea acestora, aspect ce nu poate determina neaplicarea drepturilor prevăzute de legea în vigoare pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020.

Așadar, beneficiarii contractelor de concesiune și/sau prestări de servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291/2020 pentru aprobarea O.U.G. nr. 117/2020, aflate în derulare, sunt îndreptățiți să primească, în temeiul legii, suma de 10.000 RON/lună din bugetul ANSVSA, acordarea acestei sume nefiind condiționată de adoptarea normelor metodologice aferente pentru perioada 16.12.2019-24.07.2020. Rezultă astfel, fără putință de tăgadă, caracterul nejustificat al refuzului comunicat de autoritatea pârâtă prin adresa-răspuns contestată în cauză.

Ca instituție publică centrală, ANSVSA, ale cărei atribuții sunt prevăzute de art. 6

3

din O.G. nr. 42/2004, este ordonatorul principal de credite pentru direcțiile sanitare județene și pentru siguranța alimentelor, fiind, în conformitate cu art. 5 lit. a) din aceeași ordonanță, "autoritatea centrală sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor, care coordonează tehnic și administrativ întreaga activitate a serviciilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, organizează și controlează efectuarea activităților publice sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor", iar în această calitate repartizează și virează ordonatorilor terțiari de credite sumele alocate în bugetul de stat, în speță având obligația repartizării și virării indemnizației pretinse în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada în discuție.

Așadar, nu poate fi reținută drept cauză exoneratoare a obligației de plată neîndeplinirea de către Guvernul României a obligației prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora: "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului", întrucât pârâta, ca parte a aparatului executiv, nu poate invoca culpa autorității executive în realizarea demersurilor necesare în vederea executării legii.

Potrivit art. 1531 din C. civ.: "(1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării"; iar "(2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor și beneficiul de care acesta este lipsit.(...)." În aplicarea acestor norme legale, urmează să fie obligați pârâții și la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate lunar, de la data scadenței și până la data plății efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflației.

Pentru motivele arătate, constatând că soluția primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a normelor legale incidente, instanța de control judiciar urmează să admită recursul principal declarat de reclamant și să dispună în consecință reformarea sentinței atacate.

1.2. Analizând și recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Înalta Curte reține că aceasta a criticat soluția primei instanțe pronunțate asupra excepției lipsei calității procesuale pasive, invocând în susținere motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărei incidență este determinată, în opinia părții, de argumentele invocate în cererea formulată.

Soluția primei instanței sub acest aspect este legală și urmează a fi menținută de instanța de control judiciar.

Potrivit art. 32 alin. (1) C. proc. civ., având marginalul "Condiții de exercitare a acțiunii civile": "Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condițiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenție; d) justifică un interes", iar conform art. 36 din același act normativ: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Una dintre condițiile cerute pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului de a acționa și, în același timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acțiunea. Spre deosebire de capacitatea procesuală care se apreciază în general, pentru o anumită categorie de persoane, calitatea procesuală se determină în concret, "la speță", în raport de litigiul dedus judecății. Cu alte cuvinte, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât, în cadrul raportului juridic dedus judecății.

În speță, este de observat că ANSVSA este emitenta actului administrativ asimilat dedus judecății, respectiv a adresei de răspuns la cererea formulată de reclamant, răspuns ce conține refuzul nejustificat de a recunoaște dreptul solicitat de titularul cererii, iar în această calitate este justificată participarea sa în proces, în calitate de pârâtă, fiind parte în raportul juridic de drept administrativ litigios.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, împrejurarea că obligația efectuării plății drepturilor pretinse de reclamant ar reveni Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, ca instituție publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea ANSVSA, îndeplinind rolul de ordonator terțiar de credite, nu are relevanță din perspectiva cadrului procesual raportat la obiectul cauzei, respectiv verificarea legalității actului administrativ asimilat dedus cenzurii instanței, sub aspectul analizat esențială fiind exclusiv calitatea pârâtei ANSVSA de emitentă a actului contestat, în timp ce chestiunea existenței efective a obligației de plată în sarcina uneia sau alteia dintre autoritățile pârâte chemate în judecată constituie un aspect de fond, ce a fost analizat și soluționat potrivit celor reținute anterior în sensul admiterii acțiunii reclamantului.

Prin urmare, raportat la situația de fapt stabilită în cauză, în mod corect a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, față de modul de formulare a cererii de chemare în judecată calitatea procesuală pasivă a acesteia în speță fiind justificată.

Pentru argumentele expuse la pct. II.1.1. din prezenta decizie, fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (2) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul principal al reclamantului, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. și va obliga pârâții Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor să achite reclamantului suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data de 16.12.2019 și până la data de 24.07.2020, precum și dobânda legală aferentă sumelor datorate lunar, de la data scadenței și până la data plății efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflației.

De asemenea, pentru argumentele arătate la pct. II.1.2. al deciziei, constatând că soluția asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale incidente, nefiind întrunit motivul de casare invocat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) coroborat cu art. 491 din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident împotriva aceleiași sentințe, pe care o va menține cu privire la soluționarea excepției menționate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. împotriva sentinței nr. 96 din 26 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Casează în parte sentința recurată și, în rejudecare:

Admite acțiunea formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâții Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Obligă pârâții să achite reclamantului suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data de 16.12.2019 și până la data de 24.07.2020, precum și dobânda legală aferentă sumelor datorate lunar, de la data scadenței și până la data plății efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflației.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței cu privire la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.