ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4544/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A., reprezentat legal de medic veterinar A. pentru B., a chemat în judecată pe pârâtele Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor – ANSVSA și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman - DSVSA, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtelor la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/luna de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum și dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenței acestora și până la data plății efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației calculate pentru fiecare perioadă de la data scadenței acestora până la data plății efective, având în vedere că prin Adresa comunicată de către ANSVSA la notificare, nu se menționează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptățite să beneficieze de aceasta, modalitatea de plată, dacă se aplică retroactiv etc., astfel încât, consideră că sunt în prezența unui refuz al ANSVSA de a soluționa favorabil cererea, pentru perioada anterioara O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/luna se acordă fiecărui deținător de contract (valid), fără decont justificativ.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 520 din 16 martie 2022, a respins excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, ca neîntemeiată, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca neîntemeiată, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, ca neîntemeiată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul Cabinet Medical Veterinar dr. A. PT B., în contradictoriu cu pârâtele: Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor – ANSVSA și Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman - DSVSA, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a formulat recurs principal, iar pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat recurs incident. 3.1. Reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A., în motivarea recursului, consideră că dispozițiile legale analizate în prezenta speță au suferit o aplicare greșită, contrară normelor de drept. Critica de nelegalitate vizează aplicarea eronată a dispozițiilor art. IV din Legea 236/2019 și art. V din același act normativ, fapt care a condus la interpretarea și aplicarea acestui text de lege total greșit. În primul rând, recurentul susține că dispozițiile legale mai sus menționate i-au permis să formuleze acțiunea care a fost respinsă de către instanța de fond, întrucât din cele două articole coroborate nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiționale ar fi condiționate de elaborarea normelor metodologice ale legii. În al doilea rând, recurentul consideră că trebuie avut în vedere caracterul juridic al normelor metodologice prin care se detaliază modul în care o lege trebuie aplicată. Faptul că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii dar și faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiție a acordării drepturilor stipulate în art. IV din Legea 236/2019, duc la concluzia că de la data intrării în vigoare a legii și până la abrogarea acestui articol, prin O.U.G. nr. 117/2020, sunt justificate pretențiile tuturor beneficiarilor contractelor de concesionare/subsecvente/acorduri/acte adiționale cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii. Se mai susține că ANSVSA nu era ținută de elaborarea Normelor metodologice, deoarece suma de 10.000 RON/lună, era clar exprimată, astfel încât ANSVSA nu trebuia să aștepte să fie detaliată vreo mențiune cu privire la plata acesteia. În general orice lege emisă de parlament este urmată de norme metodologice de aplicare a legii care detaliază/clarifică aspectele de interpretare a paragrafelor legale în cauză. Normele metodologice (care nu au fost abrogate) nu vor schimba suma ce trebuia achitată, respectiv 10.000 RON/lună, astfel încât refuzul autorității este nelegal și abuziv. În opinia recurentului, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit și dispozițiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, respingând cererea de chemare în judecată pe motiv că legiuitorul nu a dorit să scutească cabinetele veterinare, care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, de prezentarea unor astfel de documente justificative, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii 236/2019 și care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/luna înainte de apariția acesteia se efectuau gratuit, cu alte cuvinte, pentru aceste servicii nu s-a prestat vreodată activitățile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete/societăți, conform contractului, în baza O.G. nr. 42/2004. Și în această situație critica de nelegalitate vizează aplicarea eronată a dispozițiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, fapt care a condus la interpretarea și aplicarea acestui text de lege total greșit, care de altfel a fost coroborat greșit și cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020. În speță, modificarea adusă la art. 6 din anexa 2 prin O.U.G. nr. 117/2020, nu își găsește aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, în ceea ce privește art. 15 din O.G. nr. 42/2004 acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care se solicită suma de bani ce face obiectul acțiunii, iar Legea nr. 236/2019 nu impune astfel de obligații. Motivul pentru care nu s-a eliberat factură pentru această perioadă de 7 luni, până la apariția O.U.G. nr. 117/2020 care a modificat Legea 236/2019, a fost doar pentru că DSVSA-urile au comunicat să nu elibereze aceste documente deoarece nu sunt norme metodologice la Legea 236/2019, și nu se pot achita aceste servicii noi. Recurentul consideră că atâta timp cât a prestat un serviciu public de care pârâtele au înțeles să beneficieze, cabinetul medical veterinar este îndreptățit să primească contravaloarea acestuia, deoarece în caz contrar s-ar ajunge la o îmbogățire fără just temei a pârâtelor în detrimentul patrimoniului acestuia. Atâta timp cât exista un raport juridic întemeiat pe un contract scris, nu este exclusă posibilitatea plății, întrucât pârâtele au beneficiat efectiv de aceste servicii. Ori, în speță serviciile au fost prestate integral în favoarea statului în toate aceste luni, iar plata acestora nu poate fi condiționată de lipsa decontului justificativ și facturii, întrucât ANSVSA nu a elaborat normele metodologice nici până în prezent și nu au fost înștiințați de către niciuna dintre pârâte să suspende activitatea acestor servicii noi până la elaborarea normelor. În opinia recurentului, instanța de fond nu a făcut distincție între: - serviciile de bază realizate în conformitate cu prevederile Programului acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelelor, pentru care au fost și sunt plătiți conform deconturilor și facturilor justificative și în prezent, atât în baza O.G. nr. 42/2004, cât și în baza Legii nr. 236/2019 și O.U.G. nr. 117/2020; - serviciile noi - intermediare, prestate pe lângă cele de bază, conform Legii 236/2019, care de aceasta dată pe lângă cele executate și remunerate (necontestate și achitate de către pârâte) sunt remunerate și acestea (care au fost gratuite), însă cu care pârâtele nu sunt de acord să fie achitate, pe de o parte întrucât Legea 236/2019 nici nu impune, nici nu specifică decont justificativ și factură și pe de altă parte, interpretează în favoarea lor și încearcă să se sustragă de la plată speculând pe lipsa facturilor emise de medici ș nerecunoscând că au cerut să nu fie eliberate facturi pentru că nu au norme metodologice. În al treilea rând, pentru a nu mai fi nicio discuție cu privire la modul în care au fost desfășurate pretinsele activități, pentru care se solicită suma de 70.000 RON, recurentul arată că depune factura, înscrisul doveditor al serviciilor efectuate de cabinet în toate cele 7 luni. Contrar celor reținute de către instanța de fond, recurentul consideră că acest drept nu este virtual (cât timp au fost desfășurate aceste activități în favoarea statului), fiind evident că răspunderea contractuală a pârâtelor poate fi angajată, întrucât ANSVSA-ului i se poate imputa o lipsă de diligență în ceea ce privește o reglementare specială de acordare a sumei lunare de 10.000 RON. 3.2. Pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin recursul incident, arată că instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată, deoarece în conformitate cu dispozițiile art. 5 lit. c) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele ale pct. 4 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare, Direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a Municipiului București sunt instituții publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea A.N.S.V.S.A.. finanțate din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat. Astfel, D.S.V.S.A. Teleorman este instituție publică cu personalitate juridică care funcționează în subordinea A.N.S.V.S.A., având astfel capacitate procesuală. Doar aspectul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite nu poate avea drept consecință participarea acesteia, în calitate de parte, în toate litigiile instituțiilor din subordinea acesteia. Din textele art. 20, art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002, rezultă că, în cadrul procesului bugetar, A.N.S.V.S.A. repartizează ordonatorilor terțiari de credite, respectiv D.S.V.S.A. Teleorman sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget. Recurenta mai arată că a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive și în raport cu împrejurarea că recurentul-reclamant are un raport contractual cu D.S.V.S.A. Teleorman care este instituție publică cu personalitate juridică, finanțată din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, căreia, în calitate de ordonator terțiar de credite, îi revine competența exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuțiilor referitoare la stabilirea și plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020. Simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raporturile contractuale stabilite între beneficiarii contractelor pentru efectuarea activităților sanitar-veterinare prevăzute la art. III din O.U.G. nr. 117/2020 și o unitate cu personalitate juridică subordonată acesteia. Or, în raport cu textele de lege mai sus citate, precum și cu situația în care recurentul-reclamant solicită "obligarea pârâților, în solidar, să plătească suma de 10.000 RON/lună (la care se adaugă TVA), începând cu data de 16.03.2020 (...) și până la 24.07.2020 (...)",A.N.S.V.S.A. nu are calitate procesuală pasivă, întrucât instituția, în calitate de ordonator principal de credite, are obligația doar de a repartiza ordonatorilor terțiari de credite (în speță, D.S.V.S.A. Teleorman) fondurile necesare, îndeplinind un rol de administrator al bugetului de stat, în vederea plății efective a sumei de 10.000 RON/lună de către D.S.V.S.A. Teleorman. Se mai susține că în baza actului adițional (conform art. 8 alin. (7) din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, beneficiarii contractelor de concesiune și/sau contractelor de servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, sunt obligați să încheie un act adițional la acestea), a decontului și a documentelor justificative (conform art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020). În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză În cauză părțile au formulat întâmpinări reciproce prin care s-a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că atât recursul principal, cât și recursul incident, sunt nefondate. Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune. În ceea ce privește recursul incident, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că excepția lipsi calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, este neîntemeiată, având în vedere că reclamantul a adresat pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor cererea prin care a solicitat să i se acorde suma de 10.000 RON, prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, iar din punct de vedere procesual, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor are calitate procesuală pasivă în condițiile în care este autoritatea căreia reclamant i-a adresat cererea în privința căreia a fost emis pretinsul refuz nejustificat care este contestat. În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte reține că prin cererea transmisă Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin notificarea emisă de BEJ C. la data de 28.07.2020 sub nr. 367, recurentul-reclamant Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a solicitat recurentei-pârâte să-i plătească suma de 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii și până la data plății efective. La data de 07.08.2020 recurenta-pârâtă a transmis recurentului-reclamant un răspuns (adresa nr. x/07.08.2020) prin care a expus procedura de adoptare a O.U.G. nr. 117/2020 și a învederat că, în condițiile intrării în vigoare la data de 24.07.2020 a acestui act normativ, este stabilit cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 de RON. Ulterior, prin cererea transmisă recurentei-pârâte Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman - DSVSA prin notificarea emisă de BEJ C. la data de 10.05.2021 sub nr. x/2021, recurentul-reclamant Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a solicitat recurentei-pârâte să-i plătească suma de 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii și până la data plății efective (decembrie 2019 – în continuare). Prin adresa nr. x/02.06.2021 recurenta-pârâtă a transmis recurentului-reclamant un răspuns prin care a expus cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 de RON și motivele pentru care este în imposibilitate de a răspunde afirmativ notificării, întrucât nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru plata acestor sume. Înalta Curte constată că potrivit art. IV din Legea 236/2019 suma se achită beneficiarilor" contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 ". De asemenea, conform art. 6 alin. (3) din anexa 2 la O.U.G. nr. 117/2020 decontul în baza căruia se face plata este însoțit de o serie de documente justificative al căror rol este de a dovedi realizarea activităților, iar potrivit alin. (5) atât decontul cât și documentele justificative trebuie vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor oficiale. Depunerea documentelor justificative și verificarea acestora de către serviciul/biroul economic din cadrul direcției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene reprezintă condiții distincte, impuse de actul normativ. Așadar, în lipsa prevederii bugetare și a actelor adiționale nu se putea proceda la efectuarea plății. Din interpretarea dispozițiilor art. 6 din anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, rezultă că decontul si documentele justificative întocmite, conform reglementărilor în vigoare, de către beneficiarii contractelor pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020 sunt verificate și vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor oficiale, înainte de depunerea oficială la Registratura D.S.V.S.A. județene, respectiv a municipiului București. Ulterior, decontul și documentele justificative sunt verificate, în termen de maximum 5 zile de la depunerea la Registratura D.S.V.S.A. județene, respectiv a municipiului București de către Serviciul/Biroul control oficial - sănătate și bunăstare animală, respectiv de către Serviciul/Biroul economic din cadrul Direcției Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Județene, respectiv a Municipiului București și aprobate de directorul executiv în vederea realizării plății. Înalta Curte apreciază că temeinic și legal a reținut instanța de fond că prin probele administrate în cauză, recurentul-reclamant nu a făcut dovada prestării unor activități sanitar-veterinare publice în baza Actului adițional nr. x/31.08.2020 la contractul de concesiune nr. x/15.10.1999, încheiat cu această autoritate publică locală, care l-ar îndreptăți la acordarea acestei sume, în condițiile Legii nr. 239/2019. De asemenea, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că susținerea recurentului-reclamant potrivit cărora, înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, nu ar fi existat condiționalitățile legate de decont și a documente justificative, este neîntemeiată, deoarece, din ansamblul reglementării Legii nr. 236/2019, rezultă că plata sumei de 10.000 de RON/lună era asociată unor formalități și prestării unor servicii. În același sens, sunt cele reținute cu efect obligatoriu de către Înalta Curte de Casație și Justiție-Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, care prin Decizia nr. 9/2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 672 din 21 iulie 2023 (considerentul nr. 137) a statuat că beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291 din 15 decembrie 2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020 și aflate în derulare sunt îndreptățiți la acordarea sumei de 10.000 RON lunar din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, și în absența adoptării normelor metodologice de aplicare, dar doar dacă sunt îndeplinite condițiile stipulate de textul de lege referitoare la existența contractului și îndeplinirea obligațiilor contractuale stipulate. Așadar, dovedirea îndeplinirii obligațiilor contractuale reprezintă o condiție necesară pentru recunoșterea dreptului pretins. Prin urmare, chiar dacă susținerea recurentului, care a arătat că, în mod greșit, prima instanță a reținut că recunoașterea dreptului ar fi fost condiționată de adoptarea normelor metodologice, este corectă, după cum rezultă din aceeași hotărâre obligatorie a instanței supreme, argumentul nu este în măsură să determine reformarea soluției primei instanțe, în contextul în care partea nu a făcut și dovada îndeplinirii obligațiilor contractuale. Astfel, temeinic și legal s-a reținut că prin probele administrate recurentul-reclamant nu a făcut dovada prestării unor activități sanitar-veterinare publice în baza Actului adițional nr. x/31.08.2020 la contractul de concesiune nr. x/15.10.1999, încheiat cu această autoritate publică locală, care l-ar îndreptăți la acordarea acestei sume, în condițiile Legii nr. 239/2019. În consecință, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate.