ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3908/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal la data de 16.09.2021 sub nr. de dosar x/2/2021, reclamanta Ferma A SRL în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună: - anularea art. 2 lit. e din Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, ca nelegal prin prisma suprimării dispozițiilor art. 26 și urm. din OG 42/2004; - anularea deciziei nr. 15A/6293/CA/15.09.2021 emisă de Secretariatul General al Guvernului; - obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

2.Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 2274 din 7 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea deciziei nr. 15A/6293/CA/15.09.2021, ca inadmisibil; a fost respinsă, în rest, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată; a fost admisă cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului Guvernul României; a fost respinsă cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

3.Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 2274 din 7 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, recurenta – reclamantă Ferma A SRL a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, în susținerea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanța nu a analizat și nu a motivat respingerea cauzelor de nulitate invocate prin acțiune referitoare la actul normativ.

Casarea sentinței civile și trimiterea cauzei spre rejudecare se impune deoarece judecătorul fondului nu a prezentat, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa și nu a răspuns argumentelor menționate în cererea de chemare în judecată referitoare la nelegalitatea art. 2 lit. e din HG nr.1214/2009, respectiv nerespectarea prevederilor art. 16 și art. 44 din Constituție și faptul că printr-o hotărâre de guvern nu se poate modifica o ordonanță de guvern, aspect stabilit cu litera de lege de către Legea nr. 24/2000. În susținere, mai invocă dispozițiile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudența națională și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă afirmă că noțiunea de „pagubă colaterală” conținută de art. 2 lit. e din HG nr. 1214/2009 este mai restrictivă decât expresia „efectele colaterale” din OG nr. 42/2004, aspect ce contravine reglementării constituționale potrivit căreia, o hotărâre de guvern, cu forță juridică inferioară unei ordonanțe, nu poate conține prevederi legislative mai restrânse comparativ cu cele dintr-o ordonanță.

În aprecierea recurentei-reclamante, instituția „efectelor colaterale” este mult mai largă decât sfera „pagubelor colaterale”, iar cum hotărârea de guvern este dată în aplicarea ordonanței de guvern, consecința directă ar determina ca despăgubirile acordate prin OG nr. 42/2004 să fie în realitate mai mari decât cele stabilite prin HG nr. 1214/2009, acest aspect conducând la concluzia că o hotărâre de guvern ar produce efecte juridice superioare față de ordonanță.

Or, menționează recurenta-reclamantă, în acest mod se încalcă ierarhia actelor normative, instituită prin Constituție și reflectată de dispozițiile art. 4 alin. (3) și 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

În final, arată recurenta-reclamantă că prin HG nr. 1214/2009 se puteau indica fie dispozițiile art. 26 alin. (6) lit. c din OG nr. 42/2004, fie să dezvolte semnificația noțiunii de efecte colaterale din cuprinsul normei juridice superioare, însă contrar prevederilor imperative ale art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, art. 2 lit. e din HG nr. 1214/2009 restrânge aria de aplicabilitate stabilită de art. 26 alin. (6) lit. c din OG nr. 42/2004.

În drept, a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Intimata-intervenientă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că recurenta-reclamanta nu a precizat în ce constă nelegalitatea prevederilor art. 2 lit. e din Hotărârea Guvernului nr. 1214/2009 care definesc paguba colaterală ca fiind materialul germinativ de origine animală, orice produs de origine animală care provine de la animale suspicionate de boală, bolnave sau care se află într-o zonă în care se înregistrează suspiciune de boală ori îmbolnăvire sau orice produs de origine nonanimală care constituie un factor de difuzare a bolii și care este confiscat în vederea distrugerii.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinare, precum și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

În cauză nu poate fi reținută incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., cu privire la susținerile recurentei-reclamante circumscrise acestui text legal, referitoare la nemotivarea sentinței, argumentată de faptul că instanța de fond s-ar fi rezumat la a respinge în tot cererea de chemare in judecata, fără să aducă în sprijinul soluției pronunțate vreun temei juridic pe care să se sprijine respingerea motivelor referitoare la nerespectarea dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 24/2000.

Înalta Curte amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care implică, în sarcina instanței judecătorești, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Analizând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

În cauză, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat situația expusă, le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

Astfel, instanța de primă jurisdicție a reținut că prevederile HG nr.1214/2009 au rolul de a detalia condițiile de acordare a despăgubirilor prevăzute de art. 26 alin. (6) din OG nr. 42/2004, în conformitate cu dispozițiile art. 26 alin. (61) din OG nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 238/2007. De asemenea, a arătat prima instanță că norma contestată definește noțiunea de pagube colaterale pentru care se acordă despăgubiri și nu contravine actului normativ cu forță juridică superioară, întrucât, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 26 alin. (6) și alin. (61) din OG nr. 42/2004, rezultă că nu se acordă despăgubiri pentru toate pierderile financiare suferite ca efecte colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea epizootiei, ci doar pentru acele efecte colaterale care vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului.

De asemenea, a mai arătat Curtea de Apel București că, dacă reclamanta era nemulțumită de faptul că nu se acordă despăgubiri pentru acoperirea integrală a pagubelor determinate de pierderile financiare produse proprietarului animalelor în vederea combaterii epizootiilor, criticile respective puteau fi valorificate doar prin invocarea unei excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 26 alin. (6 ind. 1) din OG nr. 42/2004, iar nu prin cererea de anulare a dispozițiilor art. 2 lit. e din HG nr. 1214/2009, act administrativ normativ emis în aplicarea OG nr. 42/2004.

Or, din moment ce prima instanță a realizat controlul de legalitate al normei litigioase din HG nr. 1214/2009 prin prisma dispozițiilor relevante din OG nr. 42/2004, este lipsită de pertinență pretinsa omisiune a judecătorului fondului de a aborda criticile formulate de partea reclamantă privind Legea nr. 24/2000, sub aspectul principiului legalității și a ierarhiei normelor juridice, întrucât recurenta-reclamantă ignoră esența controlului de legalitate amintit a fi fost efectuat.

Altfel spus, critica în discuție vizând Legea nr. 24/2000 nu prezintă vreo relevanță câtă vreme raportarea normei de rang inferior (HG nr. 1214/2009) la cea de rang superior relevantă (OG nr. 42/2004) nu confirmă existența vreunui viciu de legalitate.

Cât despre dispozițiile invocate de recurenta-reclamantă prin prisma art. 16 și art. 44 din Constituția României, lectura sentinței recurate denotă o identificare și raportare expresă a Curții de Apel București la acele dispoziții constituționale, fără a exista în mod real vreo omisiune sub acest aspect al cauzei juridice a acțiunii exercitate în fața instanței de contencios administrativ.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din Convenție, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în jurisprudența consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, ci acestea pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată.

Instanța de recurs mai subliniază că nu trebuie confundată ipoteza lipsei motivării hotărârii judecătorești, ce poate fi cenzurată de instanța de control judiciar prin intermediul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct.6 C. proc. civ., cu ipoteza în care partea este nemulțumită de raționamentul logico-juridic expus de instanță în considerentele hotărârii pronunțate, apreciind că acesta nu corespunde în mod satisfăcător argumentelor prezentate în susținerea pretențiilor sau apărărilor sale, respectiv acestea nu au fost reținute ca întemeiate.

În concluzie, Înalta Curte constată că, prin argumentele prezentate în susținerea soluției, instanța de fond a respectat dispozițiile legale, astfel că această critică nu pot fi reținută, subliniind și că problema motivării hotărârii recurate se circumscrie normei cu caracter special în materie de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., iar nu cele de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ce privește alte neregularități sancționate cu nulitatea actului de procedură.

Înalta Curte arată că sunt nefondate și susținerile recurentei-reclamante încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă se referă, în esență, la presupusa restrângere a drepturilor acordate printr-un act administrativ unilateral cu caracter normativ, având o forță juridică inferioară, în sensul că noțiunea de „pagubă colaterală” din HG nr. 1214/2009 este mai restrictivă decât noțiunea de „efectele colaterale” din OG nr. 42/2004.

Potrivit normei juridice contestate, respectiv art. 2 lit. e din HG nr. 1214/2009, expresia pagube colaterale are înțelesul ,,materialul germinativ de origine animală, orice produs de origine animală care provine de la animale suspicionate de boală, bolnave sau care se află într-o zonă în care se înregistrează suspiciune de boală ori îmbolnăvire sau orice produs de origine nonanimală care constituie un factor de difuzare a bolii și care este confiscat în vederea distrugerii”.

În acest context, Înalta Curte mai reține că prin HG nr. 1214/2009 a fost stabilită metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, act normativ emis în vederea punerii în aplicare a dispozițiilor art. 26 alin. (6) și alin. (61) din OG nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, care dispun: „(6) În cazul măsurilor ce se întreprind pentru lichidarea focarelor de boli transmisibile ale animalelor, se acordă despăgubiri: a) proprietarilor, crescători de animale, pentru animalele tăiate sau ucise în cadrul acțiunilor naționale aprobate prin acte normative; b) persoanelor fizice sau juridice ale căror animale, diagnosticate pozitiv, au fost predate pentru sacrificare către unitățile de abatorizare, autorizate sanitar-veterinar, direct de către proprietarii acestora ori prin intermediari, persoane fizice sau juridice, în cadrul programelor naționale de eradicare a epizootiilor, de la data aprobării acestor programe, conform legislației în vigoare; c) proprietarilor, crescători de animale, pentru pierderile financiare suferite ca efecte colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea epizootiei, inclusiv pentru împiedicarea transmiterii bolilor la om. (6^1) Prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor.”.

Potrivit art. 4 alin. (3) din HG nr. 1214/2009, beneficiază de despăgubiri proprietarii de animale din exploatațiile în care se aplică măsurile de control al bolilor, inclusiv din exploatațiile aflate în zona de protecție a focarului, precum și alte persoane fizice și juridice care au suferit pagube colaterale prin aplicarea măsurilor de eradicare și combatere a bolilor.

În acord cu constatările primei instanțe, Înalta Curte reține că susținerile privind restricționarea drepturilor acordate prin actul normativ de aplicare sunt nefondate, deoarece prevederile HG nr. 1214/2009 detaliază condițiile de acordare a despăgubirilor prevăzute de art. 26 alin. (6) din OG nr. 42/2004, iar o asemenea posibilitate a fost stabilită, în mod expres, prin art. 26 alin. (6 ind. 1) din OG nr. 42/2004, astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 238/2007.

HG nr. 1214/2009 reglementează categoriile de boli care pot afecta păsările și animalele, precum și proceduri administrative care conduc la înlăturarea riscurilor generate de transmiterea acestora la oameni, dispozițiile acestui act normativ nefiind reglementate în sensul că în toate cazurile în care, urmare a constatării unor astfel de boli la animale și/sau păsări, se acordă despăgubiri proprietarilor, ci numai în cazurile expres stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Astfel, în Anexa nr. 1 la HG nr. 1214/2009 sunt enumerate

bolile pentru care se acordă despăgubiri, iar Anexa nr. 2 conține Norma metodologică privind finanțarea cheltuielilor pentru acordarea despăgubirilor

pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea

lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Instanța de control judiciar reține că norma contestată, care definește noțiunea de pagubele colaterale pentru care se acordă despăgubiri, nu contravine actului normativ cu forță juridică superioară, întrucât din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 26 alin. (6) și alin. (61) din OG nr. 42/2004 rezultă că se lasă la aprecierea Guvernului României condițiile și modalitatea de acordare a despăgubirilor.

Existența unei diferențe literale între sintagma ,,efecte colaterale” consacrată de norma legislativă și sintagma ,,pagube colaterale” regăsită în actul administrativ normativ nu argumentează și existența unei deosebiri de semnificație.

Înalta Curte observă că, la nivelul legislației primare, acele ,,efecte colaterale” au fost prevăzute ca reprezentând pierderi financiare suferite în contextul măsurilor întreprinse pentru combaterea epizootiei, inclusiv pentru împiedicarea transmiterii bolilor la om, fără însă a exista vreo enumerare exemplificativă sau limitativă a acestora.

Într-un astfel de context, legiuitorul primar a conferit celui delegat dreptul de a stabili în ce constau acele efecte colaterale ca pierderi financiare, astfel încât norma juridică să își detalieze înțelesul.

Sub acest aspect, formularea hotărârii de Guvern, emisă secundum lege, a arătat că prin ,,pagube colaterale” se înțelege ,,materialul germinativ de origine animală, orice produs de origine animală care provine de la animale suspicionate de boală, bolnave sau care se află într-o zonă în care se înregistrează suspiciune de boală ori îmbolnăvire sau orice produs de origine nonanimală care constituie un factor de difuzare a bolii și care este confiscat în vederea distrugerii”.

Or, toate aceste detalieri ce se regăsesc în definiția menționată reprezintă expresia unor pierderi financiare, din moment ce acestea constituie bunuri aflate în posesia sau proprietatea persoanei vizate, urmând a fi distruse în contextul măsurilor întreprinse pentru combaterea epizootiei, inclusiv pentru împiedicarea transmiterii bolilor la om.

Nu se identifică astfel vreo încălcare de către norma din hotărârea de Guvern a reglementării legislative, câtă vreme legiuitorul delegat a fost abilitat de cel primar să detalieze înțelesul normei stabilite prin ordonanța de Guvern, fără însă ca aceasta din urmă să impună un caracter extensiv sau restrictiv al intervenției ulterioare în plan normativ.

Efectuarea controlului de legalitate al actul administrativ pleacă de la definiția actului administrativ, dată de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, din care rezultă și regimul său juridic, respectiv condițiile sale de validitate subsumate principiului legalității, condiții care se subordonează în esență obligației ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare.

Astfel, actul administrativ trebuie să fie emis i) în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu toate actele normative având forță juridică superioară lui, ii) de autoritatea competentă și în limitele competenței sale, iii) în forma și cu procedura prevăzută de lege, iar ca o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică și iv) oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut, cu respectarea dreptului de apreciere al autorităților. În ipoteza în care marja de apreciere depășește limitele competenței prevăzute de lege sau încalcă drepturile și libertățile cetățenilor, autoritatea este sancționată pentru exces de putere, reglementat la art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004.

În speță, Înalta Curte împărtășește concluziile judecătorului fondului cu privire la marja de apreciere recunoscută prin lege autorității, constatând că, în emiterea hotărârii contestate, intimatul pârât Guvernul României nu a acționat cu exces de putere, fiind respectate condițiile actului administrativ.

Înalta Curte constată că art. 26 din Ordonanță reglementează la alin. (6) sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor (la fel și art. 4 din H.G. nr. 1214/2009), iar alin. (6 ind. 1) dispune că prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor. Prin dispozițiile art. 26 alin. (6 ind. 1) din O.G. nr. 42/2004 intimatul-pârât Guvernul României a fost abilitat să stabilească prin hotărâre de Guvern condițiile de acordare a despăgubirilor, aceasta presupunând obligația de a emite un act normativ cu respectarea regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2004 și a cerințelor previzibilității, clarității și caracterului accesibil al legii, condiții respectate prin emiterea actului contestat.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare / nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E :

Respinge recursul declarat de reclamanta A S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2274 din 7 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 septembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.