ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1708/2022

Ședința publică din data de 23 martie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea deciziei nr. X/D58/2019, în parte, cu privire la măsurile II.1, I.3, II.2, I.4 și, în tot, a încheierii nr. 15/2019, înregistrată cu nr. x/02.09.2019, precum și suspendarea executării până la rămânerea definitivă a hotărârii.

Prin încheierea din 26 noiembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei procedurii prealabile (de inadmisibilitate) în ceea ce privește petitul vizând anularea măsurilor dispuse la pct. I.3 și II.2 din decizia contestată.

Prin sentința civilă nr. 94 din 11 februarie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins petitul vizând anularea măsurilor dispuse la punctul I.3 și II.2, ca inadmisibil.

A respins, în rest, acțiunea în anulare formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

A respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 26 noiembrie 2019 și a sentinței civile nr. 901 din 6 decembrie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

În esență, recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea excepției inadmisibilității, cu trimiterea cauzei spre judecare la instanța de fond.

Recurenta reclamantă a arătat că, în procedura prealabilă îndeplinită, intimata pârâtă a emis încheierea nr. 15/2019, în sensul admiterii în parte a contestației, respectiv numai cu privire la termenul de 2 zile fixat pentru ducerea la îndeplinire a uneia dintre măsuri, contestația fiind respinsă în rest. Obiectul contestației din procedura prealabilă a vizat toate aspectele inițial conciliate și asupra cărora s-a revenit prin adoptarea deciziei criticate pentru nelegalitate, motivarea contestației prealabile fiind subsumată expunerii de motive în general cu referire la stabilirea unor presupuse prejudicii cu antrenarea răspunderii salariaților/conducerii entității auditate. Faptul că intimata nu a răspuns contestației prealabile cu privire la măsurile I.3 și II.2 nu poate constitui, în opinia recurentei reclamante, cauză de vătămare a dreptului la liberul acces la justiție. De altfel, intimata pârâtă a recunoscut prin întâmpinarea depusă la instanța de fond că au fost contestate și aceste măsuri și, invocând excepția inadmisibilității, a susținut fără temei că nu ar fi fost motivată contestația. Or, recurenta reclamantă a învederat că, în condițiile în care toate măsurile contestate sunt dispuse de intimată în virtutea prevederilor art. 5 alin. (1) din presupusa O.U.G. nr. 119/1999, normă legală neaplicabilă ansamblului problemei juridice referitoare la stabilirea presupusului prejudiciu și antrenarea răspunderii salariaților/conducerii entității auditate, citicile fiind subsumate, iar repetitivitatea lor în motivarea contestației ar fi fost redundantă.

De asemenea, recurenta reclamantă a susținut că admiterea excepției inadmisibilității prin încheierea din 26.11.2019 și respingerea ca inadmisibil a petitului referitor la măsurile I.3. și II.2 încalcă dispozițiile art. 21 din Constituția României, potrivit cărora orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor și intereselor sale legitime, nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept, părțile au dreptul la un proces echitabil și jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative.

În consecință, în opinia recurentei reclamante, instanța de fond a încălcat drepturile acesteia de atacare a deciziei în fața instanței judecătorești, de acces la structurile judecătorești și la mijloacele procedurale, în condițiile în care au fost respectate regulile de competență și procedura de judecată, inclusiv procedura prealabilă, iar excluderea de la liberul acces la justiție are semnificația încălcării egalității de tratament juridic și este neconstituțională.

Totodată, recurenta reclamantă a susținut că instanța de fond nu este instanță de control judiciar, astfel că presupusa imposibilitate de realizare a controlului în lipsa motivării separate prin contestația prealabilă și a petitului respins ca inadmisibil, este neîntemeiată. Instanța de fond avea îndatorirea legală de a analiza motivarea acțiunii deduse judecății și de a exercita controlul judecătoresc a actului administrativ a cărui anulare, în parte, s-a solicitat. Or, conform art. 126 alin. (6) teza I din Constituția României, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat.

În opinia recurentei reclamante instanța fondului a încălcat și dispozițiile art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică, chiar dacă părțile au dat o altă denumire, și pune în discuția părților calificarea juridică exactă. În acest sens, a învederat că intimata a invocat prin întâmpinare excepția admisibilității petitului 3 notat cu "C" în cererea de anulare parțială a actului administrativ (greșit denumită a inadmisibilității), iar judecătorul fondului a pus în discuția părților excepția admisibilității și excepția lipsei procedurii prealabile, fără a da o calificare juridică exactă excepției supuse judecății.

În aceste condiții, recurenta reclamantă a apreciat că instanța de fond a admis excepția de admisibilitate cu încălcarea dispozițiilor legale anterior menținate, această excepție privind acțiunile care nu pot fi promovate în justiție, dreptul pretins încălcat neregăsindu-și ocrotire în sfera juridicului. Or, dreptul recurentei își găsește ocrotire și garantare în sfera juridicului constituțional și, pe cale de consecință, această excepție nu își găsește aplicarea în cauză, cererea fiind admisibilă.

Recurenta reclamantă a mai susținut că instanța de fond a încălcat și dispozițiile de la pct. 204, pct. 227, pct. 228 din Regulamentul de organizare și desfășurare a activității Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/01.09.2014 a Plenului Curții de Conturi a României, art. 7 din Legea nr. 554/2004, art. 193 din C. proc. civ., în ce privește excepția lipsei procedurii prealabile, întrucât a dovedit că a îndeplinit această procedură.

Astfel, prin Regulamentul de organizare și desfășurare a activității Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/01.09.2014 s-a stabilit că împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului de ducere la îndeplinire a măsurilor se poate face contestație, la soluționarea contestației pot fi invitați reprezentanți ai entității verificate, dacă se consideră necesar, iar împotriva încheierii comisiei de soluționare a contestației poate fi sesizată instanța de contencios administrativ în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

De asemenea, recurenta reclamantă a reiterat că a respectat atât dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, având în vedere că a solicitat revocarea actului administrativ, cât și prevederile art. 193 alin. (1) din C. proc. civ.

Totodată, a subliniat că normele legale anterior menționate obligă la îndeplinirea procedurii prealabile, nu la motivarea contestației pe fiecare măsură în parte, fiind suficient să fie arătate motivele contestației în ansamblul său care să conducă la revocarea sau menținerea actului administrativ contestat, în prealabil deducerii judecății instanței de contencios administrativ.

Mai mult, în temeiul dispozițiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992, recurenta a precizat că a formulat și obiecțiuni la raportul intimatei, iar valorificarea constatărilor urma să se realizeze potrivit concilierii realizate de părți, iar nu pe baza deciziei contestate a cărei anulare se solicită în prezenta cauză.

Așadar, în opinia recurentei reclamante, prin soluția primei instanțe se eludează aflarea adevărului, principiu fundamental al procesului civil reglementat de dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. printr-o normă de interes public a cărei nerespectare atrage sancțiunea nulității absolute conform art. 174 alin. (2) coroborat cu art. 179 din același act.

În concluzie, apreciind că sunt incidente cazurile de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii instanței de fond pronunțată la data de 26.11.2019 și a hotărârii recurate, și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În subsidiar, recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, admiterea acțiunii, anularea parțială a deciziei și în tot a încheierii emise de intimată în ce privește fondul cauzei, întrucât hotărârea nu cuprinde motivele în drept pe care se întemeiază și a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

Astfel, a susținut că toate măsurile din decizia contestată au ca temei legal O.U.G. nr. 119/1999, act normativ care reglementează atragerea unor sume suplimentare la bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate, inaplicabil în cauză, și abrogat încă din anul 2006. De asemenea, în hotărârea recurată s-a reținut în mod neîntemeiat că presupunerea recurentei de a se fi strecurat o eroare, ar reprezenta o recunoaștere, ceea ce contravine realității. Intimata nu a arătat prin întâmpinare și nici prin alt act că temeiul legal al deciziei criticate a fost indicat eronat, ceea ce conduce la concluzia că acest act normativ a fost înțeles de intimată ca fiind temei legal al tuturor măsurilor contestate de recurentă. Mai mult, și la data prezentului recurs, prin acte ale intimatei emise în anul 2020 este indicat ca temei legal al unor alte măsuri același act normativ, respectiv O.U.G. nr. 119/1999. De altfel, nici judecătorul fondului nu indică alt temei legal, astfel că hotărârea recurată este dată cu aplicarea greșită a legii.

Recurenta reclamantă a susținut, totodată, că în ipoteza în care se trece peste lipsa temeiului legal al actului administrativ criticat pentru nelegalitate, hotărârea instanței fondului este dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 5 alin. (1) O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern managerial și controlul financiar preventiv. În acest sens, recurenta reclamantă a învederat că administrează fonduri private și patrimoniul privat al statului și își desfășoară activitatea pe bază de principii comerciale, aspect ce nu a fost rezumat prin considerentele hotărârii criticate, deși a fost precizat ca temei legal al acțiunii articolul 12 din O.U.G. nr. 23/2004 referitoare la reorganizarea și funcționarea recurentei.

Un alt aspect de greșită aplicare a art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 este, în opinia recurentei reclamante, lipsa de relevanță juridică în raport cu măsurile actului administrativ criticat, respectiv măsurile de stabilire a unor presupuse prejudicii și de antrenare a răspunderii salariați lor/conducerii recurentei. Astfel, instanța de fond nu a demonstrat și nu a argumentat care este temeiul de fapt și de drept al înlăturării susținerilor recurentei.

Or, termenii de legalitate, regularitate, economicitate, eficacitate și eficiență, din reglementarea art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, sunt definiți în mod clar și precis de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 94/1992 referitoare la organizarea și desfășurarea activității Curții de Conturi.

Așadar, recurenta reclamantă a susținut că, deși a demonstrat prin acțiunea introductivă respectarea cerințelor privitoare la eficacitatea, eficiența, economicitatea, legalitatea și regularitatea operațiunilor, pentru fiecare dintre cele două mari categorii de activități reprezentate de privatizare-postprivatizare și recuperare creanțe bancare neperformante, instanța de fond, la pct. 3 al hotărârii recurate denumit "Aspecte procesuale relevante" a analizat acțiunea prin redarea afirmațiilor din întâmpinarea intimatei, neprobând acele afirmații și neindicând temeiul lor de drept.

Judecătorul fondului, analizând susținerile potrivit cărora decizia intimatei este rezultatul ducerii la îndeplinirii a măsurilor din decizii anterioare, s-a limitat doar la o decizie anterioară a intimatei, respectiv decizia x/40130/2014, deși recurenta a dus la îndeplinire măsuri din decizii anterioare, așa cum a dispus intimata prin acele decizii, iar decizia criticată în această cauză este rezultatul ducerii la îndeplinire a măsurilor intimatei din alte decizii.

Cu alte cuvinte, prin decizii anterioare, intimata a luat măsura regularizării evidențelor contabile (în sensul scoaterii din evidențe) a creanțelor bancare neperformante pentru care nu există căi legale de recuperare, ceea ce recurenta a și făcut.

În ceea ce privește măsura de la punctul I.4. din actul administrativ, recurenta reclamantă a învederat că litigiul aflat pe rolul instanțelor de judecată privește costul titlului de stat emis de M.F.P. în raporturile sale cu banca cedentă în baza unei convenții la care cesionarul Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului nu a fost parte, și nicidecum creanța bancară neperformantă scoasă din evidențele contabile, recuperată prin compensare, cum greșit a reținut instanța de fond și s-a contrazis și intimata prin actul administrativ criticat. Divergența privește exclusiv operațiunea de emitere a titlurilor de stat și costul titlului de stat așa cum rezultă din sentința civilă nr. 1283/28.02.2019, depusă la dosarul de fond, pentru creanța A. S.A. În ceea ce privește această creanță, din înscrisuri rezultă că a fost preluată pe un fond litigios derulat între banca cedentă și societatea debitoare și că a fost monitorizată derularea litigiului în perioada 1998-2003, că au fost întreprinse demersuri de executare silită pentru întreruperea cursului prescripției și că, urmare a constatării judecătorești asupra compensării creanței cedate și, pe cale de consecință, a stingerii prin compensare a creanței cedate, în mod legal s-a procedat la scoaterea ei din evidențele contabile. Ca atare, în opinia recurentei reclamante, fără temei judecătorul fondului a respins acest petit de cerere.

În ceea ce privește corespondența cu M.F.P. cu referire la acționarea sau neacționarea în judecată pentru nulitatea cesiunii B., recurenta reclamantă a apreciat că în mod greșit instanța de fond a considerat că "divergența" este întemeiată, simpla neînsușire de către M.F.P. a poziției recurentei de a nu acționa pentru declararea nulității cesiunii neconstituind "divergență", ci un punct de vedere al altei instituții. Faptul acționării în nulitatea cesiunii A. a fost demonstrat ca neîntemeiat de Înalta Curte de Casație și Justiție și recurenta și-a însușit punctul de vedere al instanței supreme și l-a aplicat într-o situație similară, respectiv cazului B.. Ca atare, argumentul instanței de fond, referitor la caracterul străin al jurisprudenței, este neîntemeiat, având în vedere că potrivit principiului disponibilității, recurenta este cea care își însușește sau nu jurisprudența instanțelor de judecată, precum și cea care hotărăște acționarea sau neacționarea în instanță în funcție de gradul de probabilitate a succesului acțiunii sale, precum și de obiectivul urmărit. Or, în cazul concret, M.F.P. nu a indicat vreun obiectiv pentru acționarea în nulitatea cesiunii, și nici intimata nu a exprimat opinia de acționare în instanță. În consecință, recurenta reclamantă a apreciat că hotărârea recurată este nefondată.

Recurenta reclamantă a mai susținut că prin componenta 2 a măsurii de la punctul I.4. intimata a stabilit: "Efectuarea unei analize cu privire la existența unor eventuale răspunderi pentru neîncasarea drepturilor de creanță în cauză și dispunerea, după caz, a măsurilor necesare recuperării eventualelor prejudicii." Or, în opinia recurentei, efectuarea unei analize este generatoare de consum de resurse umane și de timp, ineficientă, ineficace, neeconomică, nelegală, neregulamentară și, astfel, înfrânge temeiul legal al măsurii. De altfel, recurenta a susținut că a dovedit instanței de fond nepertinența și neconcludența efectuării analizei, astfel că argumentul de neprimire a criticilor este, pe de-o parte, contrar actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat, iar pe de altă parte, neargumentat în fapt și în drept.

În ceea ce privește măsura de la punctul II.2., măsură care antamează actualizarea cu rata inflației a penalităților datorate de insolvența C. și înscrierea la masa credală cu întârziere, cu consecința antrenării răspunderii salariaților/conducerii, judecătorul fondului a reținut că actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat a fost și este eronat întemeiat sub aspectul legalității și, fără temei, a fost menținut așa nelegal.

Recurenta reclamantă a subliniat că nelegalitatea actului administrativ criticat a vătămat-o și continuă să o vatăme, atât sub aspectul lipsei temeiului legal al actului adminstrativ, cât și sub aspectul termenului de 2 zile pentru ducerea la îndeplinire a măsurii și, nu în ultimul rând, asupra dreptului de apreciere al recurentei privitor la comerțul său.

Referitor la eroarea materială la indicarea temeiului legal al măsurilor, recurenta reclamantă a învederat că aceasta nu a fost confirmată de către intimată, care nu a întreprins vreun demers pentru îndreptarea erorii temeiului legal al actului administrativ a cărui anulare se solicită în prezenta cauză. Mai mult, în anul 2020 intimata a aplicat recurentei măsuri sub același temei, astfel că, în opinia recurentei reclamante, acesta este temeiul legal avut în vedere de intimată.

De altfel, recurenta reclamantă a reiterat că, inclusiv în ipoteza în care intimata și-a întemeiat actul administrativ pe dispozițiile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 care reglementeză eficiența, eficacitatea, economicitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor, aceste calități ale operațiunilor recurentei se circumscriu sferei bunei gestiuni, a managementului activității în ansamblul său, pentru identificarea și eliminarea surselor cauzatoare de probleme, și nu reglementează răspunderea civilă delictuală a salariaților aflată în sfera dreptului muncii.

În ceea ce privește punctul de vedere exprimat de juriști în analiza unei decizii pronunțate de instanță, analiză efectuată în mod constant ca efect al ducerii la îndeplinire a măsurilor intimatei din alte decizii, recurenta reclamană a susținut că aceasta nu este de natură a afecta autoritatea lucrului judecat, cum greșit a reținut instanța de fond. Astfel, dacă suma de 276.991 RON, reprezentând actualizarea cu indicele inflației a penalității datorate de insolvența C., este sau nu este o pierdere, trebuia să stabilească și a stabilit inițial managementul recurentei în perioada 2010-2011, în sensul că suma este nedatorată în condițiile declanșării falimentului C., prin aceea că s-a înscris la masa credală doar cu debitul. Ulterior, managementul recurentei a revenit asupra deciziei sale și, pentru a duce la îndeplinire decizia intimatei din anul 2011, a formulat cererea de înscriere la masa credală și a accesoriilor, cerere respinsă de instanța de falimente. În consecință, nu salariații acționați în judecată de recurentă aveau îndatorirea deciziei actualizării sau neactualizării cu rata de inflație a debitului constând în penalități contractuale postprivatizare, ci managementul. Cu alte cuvinte, dacă primul management din anii 2010 - 2011 a considerat că nu este cazul ca în comerțul său să pretindă unei insolvențe și accesorii, ulterior deciziei intimatei s-a revenit pentru ducerea la îndeplinire a acesteia.

În consecință, în opinia recurentei reclamante, calitățile referitoare la eficiența, eficacitatea, economicitatea, regularitatea și legalitatea acțiunilor acesteia pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor stabilite de intimată, trebuie analizate din perspectiva măsurilor intimatei, nu a acțiunilor recurentei, care nu a făcut altceva decât să ducă la îndeplinire măsurile generatoare de consum de resurse: umane, timp, bani.

Referitor la pierderea sumei de 276.991 RON după îndeplinirea de către recurentă a măsurilor dispuse de intimată, instanța de fond nu a analizat legalitatea și temeinicia actului administrativ din acestă perspectivă.

Astfel, cauzele obiective ale neîncasării creanței sunt reprezentate de dizolvarea debitoarei C. S.A., respectiv de radierea debitoarei D. S.R.L., cu consecința anulării din evidențele contabile a creanțelor neînscrise sau neîncasate la masa credală. Creanțele care nu sunt admise la masa credală se anulează, conform dispozițiilor art. 50 din O.U.G. nr. 51/1998 republicată, modificată și completată, raportate la prevederile art. 266 alin. (8) lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. Așadar, hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea normelor legale anterior menționate.

În opinia recurentei reclamante, rezultatul ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de intimată este actul de înscriere tardivă a accesoriilor la masa credală, astfel că acesta nu poate fi imputat salariaților ori conducerii recurentei. Înscrierea la masa credală a codebitoarei solidare nu este pur speculativă, ci face dovada acurateții operațiunilor recurentei, operațiuni desfășurate pe baza principiilor comerciale, principii cu care recurenta a fost învestită de legiuitor să-și desfășoare activitatea în domeniul privatizării și postprivatizării.

Recurenta reclamantă a mai susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 12 din O.U.G. nr. 23/2004, întrucât instanța nu a analizat cererea și din perspectiva dreptului de apreciere al recurentei în operațiunile sale comerciale, apeciind exclusiv asupra dreptului de apreciere al intimatei.

În continuare, recurenta reclamantă a precizat că, prin decizia Curții de Conturi din anul 2011 s-a reținut în sarcina acesteia fapta de a nu fi calculat accesoriile la penalitatea datorată de insolvența C., recurenta făcând calculul și cerând instanței de falimente să fie înscrise accesoriile. Prin decizia din 2014, Curtea de Conturi a dispus continuarea demersurilor legale pentru înscrierea la masa credală a acelor accesorii, ceea ce recurenta a făcut. Cu alte cuvinte, prin cele două decizii anterioare celei a cărei anulare se cere, măsura privea înscrierea la masa credală a accesoriilor și continuarea acestor demersuri. Prin decizia din anul 2019, a cărei anulare se cere, Curtea de Conturi a calificat pierderea ca fiind prejudiciu și a dispus măsura recuperării de la salariații și conducerea care și-au desfășurat activitatea în anul 2011. Or, în opinia recurentei, dacă deciziile din anii 2011 și 2014 vizau activitatea de privatizare sau monitorizare postprivatizare, decizia din anul 2019 se circumscrie dreptului muncii și dreptului administrativ, astfel că nu există o continuitate a acestor măsuri.

De altfel, recurenta a învederat că instanța de fond nu a analizat deciziile care vizau activitatea de privatizare sau monitorizare postprivatizare prin raportare la normele de drept invocate, respectiv art. 12 din O.U.G. nr. 23/2004, pct. 56 alin. (3) din Reglementările contabile conforme cu Directiva a IV-a a Comunităților Economice Europene aprobate prin OMFP nr. 3055/2009 - în vigoare la data operațiulor și înlocuit de OMFP 1802/2014, art. 26 alin. (2) din O.G. nr. 25/2002, art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 51/1998, art. 41 alin. (1) din Legea insolvenței nr. 85/2006.

În plus, pentru măsurile vizând dreptul muncii/dreptul administrativ, recurenta a invocat și principiul echifinalității strategiei de management, management ce a fost atras într-o modalitate de acțiune împotriva propriilor salariați ce nu corespunde obiectivului său, precum și dispozițiile art. 27 din Legea nr. 94/1992 potrivit cărora verificarea tuturor conturilor se face în interiorul termenului de prescripție extinctivă raportat la art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, precum și principiul securității raporturilor juridice, vătămarea fiind actuală și concretă.

În opinia recurentei, remedierea viciului actului administrativ al intimatei cu referire la termenul de 2 zile pentru antrenarea răspunderii în recuperarea unui presupus prejudiciu este ulterior ducerii la îndeplinire a măsurii și respectării termenului de către recurentă, astfel că admiterea ulterioară parțială a contestației nu este de natură să acopere vătămarea produsă.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, admiterea acțiunii și anularea în parte a deciziei nr. X/D58/2019 și în tot a încheierii nr. 15/2019 emise de Curtea de Conturi.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În cauză, se constată că recurenta reclamantă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1, I.3, II.2, I.4 din Decizia nr. X/D58/2019, precum și a încheierii nr. 15/28.08.2019, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul X din cadrul Curții de Conturi a României.

Instanța de fond, prin încheierea din 26 noiembrie 2019, a admis excepția lipsei procedurii prealabile (de inadmisibilitate) în ceea ce privește petitul vizând anularea măsurilor dispuse la pct. I.3 și II.2 din decizia contestată, iar prin sentința civilă nr. 94 din 11 februarie 2020, a respins petitul vizând anularea măsurilor dispuse la punctul I.3 și II.2, ca inadmisibil și, totodată, a respins, în rest, acțiunea în anulare formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, ca neîntemeiată.

Împotriva acestor hotărâri a formulat recurs reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

Analizând recursul formulat împotriva încheierii din 26 noiembrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată că recurenta a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamană a susținut că instanța de fond a pus în discuția părților excepția admisibilității și excepția lipsei procedurii prealabile, fără a da o calificare juridică exactă excepției supuse judecății, încălcând, astfel, dispozițiile art. 22 alin. (4) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că instanța de fond a pus în discuție "excepția lipsei procedurii prealabile (de inadmisibilitate) în ceea ce privește petitul vizând anularea măsurilor dispuse la pct. I.3 și II.2 din decizia contestată, invocată de pârâtă prin întâmpinare" (pag. 1 din încheierea din data de 26.11.2019).

Astfel, contrar celor susținute de recurentă, judecătorul fondului a pus în discuția părților calificarea juridică exactă a excepției supuse judecății, respectiv excepția lipsei procedurii prealabile. Judecătorul fondului a menționat, între paranteze, cuvintele "de inadmisibilitate", având în vedere efectele produse de excepția lipsei procedurii prealabile. Cu alte cuvinte, excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond care se adaugă celorlalte condiții de exercițiu a acțiunii, iar din punct de vedere al efectelor pe care le produce, aceasta este o excepție premptorie, dirimantă, pentru că tinde la respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Prin urmare, instanța de fond nu a încălcat dispozițiile art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., criticile recurentei fiind nefondate.

Recurenta reclamană a mai susținut că a dovedit că a îndeplinit procedura prealabilă, astfel că instanța de fond, prin admiterea excepției lipsei procedurii prealabile, a încălcat dispozițiile de la pct. 204, pct. 227, pct. 228 din Regulamentul de organizare și desfășurare a activității Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/01.09.2014 a Plenului Curții de Conturi a României, art. 7 din Legea nr. 554/2004 și art. 193 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată, contrar celor susținute de recurenta reclamantă, că Decizia nr. X/D58/2019 emisă de Curtea de Conturi a României a fost contestată doar pentru o parte dintre măsuri, respectiv pentru cele de la pct. I.4. și II.1.

Astfel, din analiza contestației formulate de către recurenta reclamantă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului rezultă în mod clar că împotriva măsurilor dispuse la pct. I.3 și II.2 din Decizia nr. X/D58/2019 nu au fost formulate critici. De altfel, măsura dispusă la pct. I.3 nici nu este menționată în contestația formulată.

Măsura de la punctul II.2 este, într-adevăr, indicată în cuprinsul contestației formulate de recurenta reclamantă, respectiv este redat conținutul acesteia, însă criticile formulate vizează, în realitate, măsura de la pct. I.4. Cu alte cuvine, recurenta reclamantă a criticat constatările consemnate la pct. 5 din partea constatativă a Deciziei nr. X/D58/31.05.2019, aferente măsurii de la pct. I.4, respectiv neclaritățile existente între Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Ministerul Finanțelor Publice generate de scăderea din evidențele contabile ale entității verificate a unor drepturi de creanță datorate acesteia de B. S.R.L. și A. S.A..

Prin urmare, având în vedere, pe de-o parte, că măsurile dispuse la pct. I.3 și II.2 din Decizia Curții de Conturi nu au fost criticate în mod efectiv în contestația formulată de către recurenta reclamantă și, pe de altă parte, că prin contestația prealabilă se delimitează cadrul procesual ca limită de sesizare a instanței de contencios administrativ, în mod corect instanța de fond a a admis excepția lipsei procedurii prealabile și a respins ca inadmisibil petitul vizând anularea măsurilor dispuse la punctul I.3 și II.2.

În ceea ce privește principiul accesului liber la justiție, Înalta Curte constată că procedura administrativă prealabilă, obligatorie pentru autoritatea auditată, nu contravine acestui principiu cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională, care în jurisprudența sa constantă a reținut că "stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiție și la un proces echitabil", iar "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege" (Deciziile nr. 123/2006, nr. 534/2006, nr. 171/2007). Cu alte cuvinte, recurentei reclamante i se respectă dreptul privind accesul liber la justiție, însă cu respectarea exigențelor impuse de lege, care are în vedere anumite proceduri, impuse de natura raporturilor de drept administrativ.

Or, în condițiile în care recurenta reclamantă nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă obligatorie prin contestarea întregii decizii, Înalta Curte constată că obiectul contestației administrative prealabile este reprezentat de contestarea măsurilor dispuse la pct. I.4 și pct. II.1 din Decizia nr. X/D58/2019, măsuri a căror legalitate în mod corect a fost analizată de prima instanță.

Analizând, în continuare, recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 94 din 11 februarie 2020, Înalta Curte constată că reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., apreciind că hotărârea atacată nu cuprinde motivele în drept pe care se întemeiază și a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a acțiunii formulate de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, chiar dacă soluția și argumentarea o nemulțumesc pe aceasta, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

De altfel, în dezvoltarea motivelor de recurs nu au fost indicate argumente în susținerea acestui caz de casare iar sentința atacată cuprinde suficiente argumente în considerente care să permită exercitarea controlului judiciar.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că motivele circumscrise acestui caz de casare sunt nefondate.

Prioritar, Înalta Curte subliniază, în ceea ce privește susținerile recurentei reclamante referitoare la lipsa temeiului legal al măsurilor dispuse la pct. I.4 și pct. II.1 din Decizia nr. X/D58/2019 că, într-adevăr, intimata pârâtă, dintr-o eroare materială evidentă, a făcut trimitere la dispozițiile O.U.G nr. 119/1999, în loc de O.G. nr. 119/1999. Din analiza actelor dosarului rezultă însă, în mod clar și lipsit de echivoc, că recurenta reclamantă a avut reprezentarea erorii materiale produse, atât în contestația administrativă formulată împotriva Deciziei nr. X/D58/2019, cât și în cererea de chemare în judecată și în cererea de recurs fiind formulate critici împotriva măsurilor adoptate din perspectiva dispozițiilor O.G. nr. 119/1999. În aceste condiții, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, recurenta reclamantă nu a fost vătămată în niciun fel prin eroarea de redactare. Împrejurarea că intimata pârâtă nu a îndreptat eroarea materială strecurată în actele contestate nu prezintă relevanță sub aspectul vătămării invocate de recurentă având în vedere, așa cum s-a menționat anterior, că Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a avut reprezentarea temeiului juridic corect al măsurilor dispuse și a formulat critici împotriva măsurilor din perspectiva dispozițiilor O.G. nr. 119/1999.

Instanța de control judiciar constată, referitor la reținerea în actele contestate a încălcării prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, că echipa managerială a recurentei reclamante avea nu numai obligația de a verifica respectarea formală a prevederilor legale și reglementărilor interne, ci și de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea atât a legalității și regularității, cât și a economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public, astfel cum prevăd dispozițiile legale anterior menționate.

Astfel, criticile recurentei sunt neîntemeiate, nerespectarea obligației de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public prevăzută de art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 rezultând din scăderea din evidența Autorității pentru Administrarea Activelor Statului a creanțelor pe numele debitorilor S.C. A. S.A. și S.C. B. S.R.L., fără a se fi efectuat o analiză clară cu privire la existența unor eventuale răspunderi pentru pierderea acestora (în cazul măsurii dispuse la pct. I.4), respectiv din prejudiciul produs prin pierderea dreptului de creanță în sumă de 276.991 RON, ca urmare a nerespectării termenului de înscriere la masa credala a S.C. C. S.A. cu întreaga sumă datorată Autorității pentru Administrarea Activelor Statului (în cazul măsurii dispuse la pct. II.1).

În ceea ce privește măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. X/D58/2019, Înalta Curte observă că aceasta constă în clarificarea aspectelor divergente existente între Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Ministerul Finanțelor Publice cu privire la drepturile de creanță scăzute din evidența instituției (printre care și cele referitoare la A. S.A și B. S.R.L.), prezentate la punctul 5 din constatări, și dispunerea măsurilor legale ce se impun în consecință, având în vedere prevederile O.G. nr. 119/1999, precum și efectuarea unei analize cu privire la existența unor eventuale răspunderi pentru neîncasarea drepturilor de creanță în cauză și dispunerea, după caz, a măsurilor necesare recuperării eventualelor prejudicii.

Instanța de control judiciar reține că intimata pârâtă Curtea de Conturi nu a dispus antrenarea răspunderii recurentei reclamante sau obligația acesteia de a stabili eventualele prejudicii, cum în mod greșit s-a susținut în cererea de recurs, ci a solicitat Autorității pentru Administrarea Activelor Statului să clarifice aspectele divergente existente cu M.F.P. și să dispună măsurile legale ce se impun în consecință, precum și să efectueze o analiză cu privire la existența unor eventuale răspunderi pentru neîncasarea drepturilor de creanță în cauză și, după caz, să acționeze pentru recuperarea eventualelor prejudicii.

Astfel, în ceea ce privește creanța referitoare la S.C. A. S.A., contrar celor susținute de recurenta reclamantă, divergența cu Ministerul Finanțelor Publice nu a vizat operațiunea de emitere a titlurilor de stat și costul titlului de stat, ci stingerea creanței și scoaterea acesteia din evidențele contabile. În acest sens, se observă că abaterea consemnată la pct. 5 din partea constatativă a deciziei contestate se referă la divergențele generate de efectele operațiunii juridice de cesionare către recurentă a creanțelor neperformante din portofoliul băncilor comerciale cu capital de stat supuse privatizării și a căror valoare a fost preluată la datoria publică prin emiterea de tituluri de stat de către Ministerul Finanțelor Publice.

Cu alte cuvinte, divergența nu a vizat operațiunea de emitere a titlurilor de stat, ci stingerea creanței și scoaterea acesteia din evidențele contabile, în condițiile în care Ministerul Finanțelor Publice trebuie să recupereze contravaloarea titulurilor de stat emise în contrapartidă pentru creanța în cauză la momentul cesiunii, în situația în care aceasta nu era recuperată în condițiile legii.

În ceea ce privește cazul B. S.R.L., Înalta Curte constată, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, că în continuare există o divergență între recurenta reclamantă și Ministerul Finanțelor Publice, cele două instituții având poziții diferite cu privire la oportunitatea declanșării de către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a unei acțiuni în constatarea nulității absolute a Contractului de cesiune de creanță nr. x, în raport de împrejurarea că, prin sentința nr. 3949/19.12.2002, irevocabilă, Tribunalul Mureș a constatat că la data încheierii contractului nr. x/21.07.1999, termenul de prescripție pentru recuperarea crenței era împlinit potrivit dispozițiilor art. 3 din Decretul Lege nr. 157/1968.

Aspectele invocate de recurenta reclamantă în susținerea deciziei de a nu formula acțiunea în constatarea nulității absolute a Contractului de cesiune de creanță, respectiv decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în cazul A. S.A., nu sunt de natură a infirma susținerile Curții de Conturi referitoare la existența unei divergențe cu Ministerul Finanțelor Publice, având în vedere că, în sistemul de drept românesc, jurisprudența nu constituie izvor de drept, interpretarea jurisdicțională având forță juridică numai în cauza în care a fost efectuată și pentru situația care a condus la respectiva interpretare.

De altfel, contrar celor susținute de recurenta reclamantă, intimata pârâtă Curtea de Conturi nu s-a pronunțat asupra pozițiilor adoptate de Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și de Ministerul Finanțelor Publice, ci a dispus clarificarea aspectelor divergente existente între cele două instituții cu privire la drepturile de creanță scăzute din evidența recurentei și dispunerea măsurilor legale ce se impun, în consecință, având în vedere prevederile O.G. nr. 119/1999.

Înalta Curte constată, totodată, că susținerile recurentei reclamante referitoare la stabilirea răspunderii salariaților sunt nefondate, având în vedere, pe de-o parte, că această măsură este condițională, depinzând de rezultatul clarificării divergenței existente cu Ministerul Finanțelor Publice, iar, pe de altă parte, prin măsura dispusă de Curtea de Conturi nu s-a imputat recurentei reclamante recuperarea crențelor, ci doar s-a dispus efectuarea unei analize cu privire la existența unor eventuale răspunderi pentru neîncasarea drepturilor de creanță în cauză și dispunerea, după caz, a măsurilor necesare recuperării eventualelor prejudicii.

În ceea ce privește măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. X/D58/2019, Înalta Curte observă că aceasta constă în stabilirea întinderii prejudiciului produs recurentei reclamante prin pierderea dreptului de creanță în sumă de 276.991 RON, ca urmare a nerespectării termenului de înscriere la masa credala a S.C. C. S.A. cu întreaga sumă datorată recurentei, precum și dispunerea măsurilor legale ce se impun pentru recuperarea acesteia de la persoanele răspunzătoare.

Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentei reclamante referitoare la faptul că solicitarea sumei de 276.991 RON (actualizarea cu indicele inflației a penalității datorate de insolvența C.) reprezintă o decizie a managementului Autorității pentru Administrarea Activelor Statului. Astfel, simplul fapt că este vorba despre o decizie a managementului recurentei reclamante nu o exclude automat de la controlul de eficiență la care este îndreptățită intimata pârâtă Curtea de Conturi prin lege. Echipa de control a Curții de Conturi a analizat documentele și informațiile ce au stat la baza adoptării deciziilor de către conducerea entității verificate și a reținut că suma de 276.991 RON se constituie într-o pierdere produsă instituției ca urmare a nerespectării termenului de înscriere la masa credala a S.C. C. S.A. cu întreaga sumă datorată recurentei. În aceste condiții, s-a dispus luarea măsurilor legale ce se impun pentru recuperarea prejudiciului de la persoanele răspunzătoare.

De asemenea, contrar celor susținute de recurenta reclamantă, înscrierea tardivă a accesoriilor la masa credală nu este rezultatul ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de intimata pârâtă prin Decizia nr. X/40130/02.04.2014 (prin care s-a dispus continuarea demersurilor legale ce se impun pentru înscrierea la masa credală a S.C. C. S.A. a tuturor drepturilor de creanță ce se cuvin AAAS și urmărirea recuperării acestora), ci suma de 276.991 RON a fost pierdută întrucât recurenta reclamantă nu a depus declarația de creanță în termenul stabilit pentru depunerea declarațiilor de creanță. Cu alte cuvinte, așa cum s-a reținut în Decizia nr. 310/R din 14.06.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a V-a civilă, recurenta reclamantă nu a luat, în termenul legal, măsurile de înscriere la masa credală a S.C. C. S.A. cu acest debit, termenul limită stabilit de lichidator fiind 07.01.2011, iar cerere de actualizare a debitului cu rata inflației a fost transmisă la data de 19.04.2011.

Așadar, cauzele obiective ale neîncasării creanței sunt reprezentate de înscrierea tardivă la masa credală a sumei de 276.991 RON, din culpa recurentei reclamante, nu de dizolvarea debitoarei C. S.A., respectiv de radierea debitoarei D. S.R.L., cum s-a suținut în cererea de recurs.

Înalta Curte subliniază că asigurarea respectării principiilor economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice presupunea înscrierea la masă credală a S.C. C. S.A., în termenul legal, cu întrega sumă datorată, inclusiv cu suma de 276.991 RON reprezentând actualizarea cu indicele inflației a penalității datorate de insolvența societății anterior menționate.

Instanța de control judiciar constată, totodată, că nu sunt fondate susținerile recurentei reclamante potrivit cărora deciziile din anii 2011 și 2014 vizau activitatea de privatizare sau monitorizare postprivatizare, iar decizia din anul 2019 se circumscrie dreptului muncii și dreptului administrativ, astfel că nu există o continuitate a acestor măsuri.

Astfel, se observă că prin Decizia nr. X/40130/2014 s-a dispus continuarea demersurilor legale ce se impun pentru înscrierea la masa credala a C. S.A a tuturor drepturilor de creanță ce se cuvin recurentei reclamante și urmărirea recuperării acestora, în condițiile în care, la acel moment, nu se pronunțase vreo hotărâre definitivă cu privire la suma de 276.991 RON.

Prin Decizia nr. X/D58/2019 s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului produs recurentei reclamante prin pierderea dreptului de creanță în sumă de 276.991 RON, ca urmare a nerespectării termenului de înscriere la masa credala a S.C. C. S.A. cu întreaga sumă datorată recurentei, precum și luarea măsurilor legale ce se impun pentru recuperarea acesteia de la persoanele răspunzătoare, în condițiile în care la data de 14.06.2016, Curtea de Apel București a pronunțat decizia nr. 310/R prin care a constatat caracterul tardiv al înscrierii la masa credală cu suma de 276.991 RON, iar Ordinul Președintelui AAAS nr. 978/23.11.2016 (prin care s-a dispus analiza, identificarea persoanei vinovate, stabilirea prejudiciului și propuneri de măsuri pentru recuperarea acestuia) nu a fost pus în aplicare.

Prin urmare, contrar celor susținute de recurenta reclamantă, prin măsurile dispuse prin Decizia nr. X/D58/2019 intimata pârâtă a respectat dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Cu alte cuvinte, constatând existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, Curtea de Conturi a emis decizia anterior menționată prin care a comunicat conducerii entității audiate această stare de fapt. Or, așa cum prevăd în mod expres dispozițiile legale anterior menționate, stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia reprezintă o obligație a conducerii entității audiate.

În final, în ceea ce privește vătămarea produsă recurentei reclamante prin stabilirea unui de termen de 2 zile pentru ducerea la îndeplinire a măsurii dispuse, Înalta Curte constată că vătămarea nu a fost dovedită, nu este concretă și nici actuală, în condițiile în care contestația administrativă formulată a fost admisă în parte și s-a stabilit ca termen pentru realizarea măsurii dispuse la pct. II.1, data de 31.12.2019.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului împotriva încheierii din 26 noiembrie 2019 și sentinței civile nr. 94 din 11 februarie 2020 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 23 martie 2022.