ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4984/2024

Ședința publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 08.10.2020 sub nr. x/2020, reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând suspendarea executării încheierii nr. 31/16.09.2020 până la soluționarea definitivă a prezentei cereri, în temeiul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 și constatarea împlinirii termenului de prescripție a dreptului de a aplica măsurile din această încheiere.

Totodată, reclamanta a solicitat anularea în parte a încheierii nr. 31/16.09.2020, în ceea ce privește respingerea solicitării de anulare a măsurilor I.5 și II.1 din Decizia nr. X/D67/29.05.2020, aferente abaterilor consemnate la punctul 5 din aceasta. Pe cale de consecință, a solicitat și anularea Deciziei X/D67/29.05.2020, în ceea ce privește măsurile dispuse la punctul I.5 și II.1, cu consecința admiterii contestației nr. P/20/8269/18.06.2020.

Prin sentința civilă nr. 572 din data de 9 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de anulare în parte a încheierii curții de Conturi a României nr. 31/16.09.2020 și de anulare a Deciziei Curții de Conturi a României nr. X/D67/29.05.2020 în ceea ce privește măsurile dispuse la I.5 și II.1, inclusiv cu privire la motivul întemeiat pe pretinsa împlinire a termenului de prescripție cu referire la actul atacat.

Totodată, a respins cererea de suspendare a încheierii curții de Conturi a României nr. 31/16.09.2020, în cauza privind pe reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea contestației împotriva încheierii nr. 31/16.09.2020 a Curții de Conturi - Departamentul X, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv anularea măsurii referitoare la pct. I 5 pentru pct. b) și II 1, iar în subsidiar să se constate că măsurile înscrise la pct. I.5 și II.1 din Decizia X/67/2020 - cu referire la A. S.A. pct. b) din decizie - sunt considerate îndeplinite/implementate, celelalte măsuri contestate fiind considerate a fi fost aduse la îndeplinire de către Curtea de Conturi a României.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat că în situația în care se stabilește existența unui prejudiciu, pentru a fi susceptibil de reparare trebuie să îndeplinească cumulativ anumite condiții, respectiv: i) să fie cert, adică existența și întinderea sa să fie sigură; este cert prejudiciul actual, adică prejudiciul deja produs, cât și prejudiciul viitor, care este sigur că se va produce urmare unei fapte ilicite, fiind astfel posibil de evaluat; ii) să fie direct, adică să constituie un efect nemijlocit al faptei ilicite, de care se leagă printr-un raport de cauzalitate; iii) să nu fi fost acoperit încă prin despăgubiri de către o terță persoană.

Inexistența sau nedovedirea chiar și a uneia dintre aceste condiții face să nu poată fi stabilită întinderea unui prejudiciu, ori, în cazul de față nu se pune problema îndeplinirii cumulative a celor trei condiții, cu atât mai mult cu cât neînscrierea la masa credală a dividendelor a fost doar o consecință și nu o cauză a nerecuperării dividendelor anului 1997.

Recurenta-reclamantă a contestat și cuantumul așa-zisei creanțe stabilite de Curtea de Conturi ca fiind de 35.763,59 RON (constituită din dividende și accesorii, doar dividendele în sumă de 9.820,34 RON fiind creanțe), menținându-și punctul de vedere cu privire la neînscrierea/neînregistrarea contabilă a majorărilor de întârziere/accesoriilor, în lipsa unui titlu executoriu care să stabilească potențiala obligație de plată, suma respectivă nereprezentând niciodată o creanță, prin faptul că nu răspunde condiționalităților de a fi certă, lichidă șj_exigibilă șj nici nu ar putea fi înregistrată, încălcându-se flagrant Legea contabilității, cum s-a afirmat în mai multe rânduri, respectiv principiul prudenței, care nu permite constituirea de rezerve ascunse sau de provizioane excesive, dar nici supraevaluarea deliberată a datoriilor sau cheltuielilor, deoarece situațiile financiare nu ar mai fi neutre și, de aceea, nu ar mai avea calitatea de a fi credibile.

Astfel, măsura impusă ar conduce la creșterea de valoare a unui pasiv extern a unei datorii, considerate a fi ireversibile, fiind deci un complement de datorie, contabilizată ca atare, iar apariția unei datorii a cărei mărime și scadență sunt nesigure conduce la constituirea de provizioane pentru riscuri și cheltuieli, fiind practic încălcat acest principiu. Așadar, apreciază și din acest punct de vedere închisă măsura curții, prin înregistrarea dividendelor în contul 473 - decontări din operații în curs de clarificare.

Pentru ca totuși măsura Curții de Conturi să poată fi considerată îndeplinită, din toate punctele de vedere (nu_doar parțial), Președintele AAAS a aprobat o_acțiune de documentare și control a Serviciului Control la nivelul DPCLS, DJ și DE din cadrul Autorității, cu privire la societatea A. S.A..

În urma acestei acțiuni, Serviciul Control a întocmit Raportul de control nr. x/06.12.2021, pe care l-a înaintat Curții de Conturi a României - Departamentul X, cu constatarea faptului că măsura I.5 a fost îndeplinită.

Urmare a faptului că auditorii Curții de Conturi au efectuat, în perioada 31.01.2023-20.02.2023, o nouă acțiune de verificare a modului de implementare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. X/D67/29.05.2020, a fost aprobată de către Președintele AAAS efectuarea unei noi acțiuni de control, pentru reanalizarea și completarea Raportului de control nr. x/06.12.2021, la nivelul DPCLS, DE și DJ din cadrul Autorității.

În urma noii acțiuni de documentare și control, finalizată prin Raportul de control nr. x/28.04.2023, Serviciul Control a concluzionat că față de termenul de 18.05.2000 (când a fost depusă cererea de chemare în judecată a societății A.), conducerea APAPS nu ar fi avut posibilitatea să stabilească persoanele responsabile pentru formularea eronată a acțiunii și să atragă răspunderea materială pentru paguba cauzată de nerecuperarea dividendelor anului 1997, prin emiterea deciziei de imputare, decât până cel mai târziu la data de 17.05.2003, astfel cum era prevăzut de alin. (2), art. 108 din Codul muncii al României din 1972, aceasta fiind legislația aplicabilă pentru pentru atragerea răspunderii patrimoniale a salariaților FPS care se fac vinovați de formularea necorespunzătoare a cererii de chemare în judecată a societății A. S.A. pentru neachitarea dividendelor aferente anului 1996.

Președintele APAPS ar fi trebuit să emită decizia de imputare în termen de 60 de zile de la data luării la cunoștință de existența deciziei civile nr. 7426/06.12.2002 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție în soluționarea definitivă a litigiului cu privire la dividendele datorate de A. S.A., dar nu mai târziu de 17.05.2003.

Cu privire la faptul atragerii răspunderii președintelui APAPS din perioada 18.05.2000 -17.05.2003, care s-ar fi făcut vinovat de neluarea măsurii de imputare în termenele prevăzute de lege, echipa de control a arătat că potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 296/30.12.2000 privind înființarea APAPS "Conducerea operativă și coordonarea întregii activități a APAPS sunt asigurate de un președinte - membru al Guvernului, 3 vicepreședinți cu rang de secretar de stat numiți de primul-ministru la propunerea președintelui, precum și de un secretar general numit în condițiile legii". Așadar, răspunderea unui membru al guvernului putea fi atrasă doar prin modalitățile prevăzute de Constituția României.

Cu privire la răspunderea juridică, Constituția prevede la art. 108 alin. (2) că numai Camera Deputaților, Senatul și Președintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârșite în exercitarea funcției lor. În aplicarea acestor dispoziții constituționale, a fost adoptată Legea nr. 15/1999 privind răspunderea ministerială care reglementează atât răspunderea politică a membrilor Guvernului cât și răspunderea lor juridică.

Astfel, atât potrivit dispozițiilor art. 2528 din C. civ., cât și celor ale art. 8 din Decretul nr. 167/1958, în vigoare la acea dată, prescripția dreptului la acțiune în repararea unei pagube care a fost cauzată printr-o faptă ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea. În speță, data de la care începea să curgă prescripția dreptului la acțiune împotriva președintelui APAPS a fost data de 18.05.2003 - respectiv, după trecerea celor 3 ani de când ar fi avut la dispoziție posibilitatea stabilirii persoanelor vinovate și a emiterii deciziei de imputare, conform Codului muncii aplicabil la acea dată - și s-a stins la data de 17.05.2006.

Regulamentul din 19 iulie 2001 de organizare și funcționare a APAPS, aprobat prin H.G. nr. 678/19.07.2001, nu prevedea modalități de atragere a răspunderii președintelui APAPS pentru fapte imputabile acestuia. Ca atare. în lipsa prevederilor din ROF referitoare la sancționarea conducerii APAPS pentru neluarea măsurilor împotriva persoanelor care s-ar fi dovedit vinovate de nerecuperarea de la A. S.A. a dividendelor anului 1997, deci în lipsa unei baze legale, nici conducerile subsecvente ale Autorității nu puteau dispune efectuarea unei cercetări administrative împotriva președintelui care nu a emis decizia/deciziile de imputare.

Ca urmare, măsura dispusa de Curtea de Conturi a României nu își găsește suport legal, iar dispozițiile instanței de fond încalcă toate normele de drept material indicate anterior.

Recurenta - reclamantă a precizat și faptul că, în dosarul penal nr. x/2022, organul de cercetare penală a propus clasarea cauzei privind plângerea formulată de Curtea de Conturi a României împotriva conducerii A.A.A.S., sub aspectul săvârșirii infracțiunii de nerecuperare a prejudiciilor constatate ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de către conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, faptă prevăzută de art. 64 din Legea nr. 94/1992, Parchetul de pe lângă Judecătoria Sectorului 1 București pronunțând o soluție de clasare.

Contrar reținerii instanței de fond, a arătat recurenta-reclamanta că interpretarea prevederilor art. 27 din Legea nr. 94/1992, republicată și a Deciziei nr. 19/2019 din 03.06.2019, pronunțată de ICCJ, Completul competent să judece recursul în interesul legii, în dosarul nr. x/2019, nu este una eronată, în condițiile în care pârâta a decăzut din dreptul de a mai emite decizii ce implică o eventuală cercetare cu privire la răspunderea patrimonială a salariaților, având în vedere ca situație premisă producerea unui prejudiciu, în situația în care prescripția dreptului la acțiune s-a împlinit în considerarea dispozițiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că recurenta - reclamantă reia susținerile prezentate în fața instanței de fond și prezintă în plus față de starea de fapt, rezultată din acțiunea introductivă, constatările din rapoartele de follow - up încheiate ulterior soluționării la instanța de fond a acestui litigiu, susțineri ce nu pot fi primite.

Recurenta, deși critică hotărârea primei instanțe în ceea ce privește nelegala aplicare a normelor de drept la speța dedusă judecății, nu arată, în concret, care sunt dispozițiile legale ce au fost eludate sau care au fost aplicate greșit de prima instanță din Legea nr. 94/1992, atunci când încearcă să acrediteze ideea că intimata - pârâtă, Curtea de Conturi, a acționat în afara cadrului legal, când a dispus măsurile contestate.

Afirmațiile recurentei - reclamante nu pot fi primite, ținând cont de prevederile legale și de starea de fapt, ce au stat la baza consemnării stării de fapt în procesul-verbal de constatare și, totodată, nu infirmă, raționamentul ce a condus la formarea convingerii primei instanțe.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma motivului de recurs care, în drept, se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Judecătorul fondului în mod corect a reținut că măsurile dispuse la punctele 1.5 și II. 1 din Decizia Curții de Conturi a României nr. X/D67/29.05.2020 au fost luate în mod legal, în conformitate cu ansamblul de reguli, de fond și formă, prevăzute de Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, coroborate cu cele ale Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

Potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, Curtea de Conturi a României are competența să constate, cu ocazia efectuării auditului financiar, abateri de la legalitate sau regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, iar pe de altă parte, este de principiu că, în activitatea de verificare efectuată, pârâta trebuie să urmărească stabilirea situațiilor de fapt financiare în mod exact și real, conform art. 29 alin. (1) lit. a) din aceeași lege.

De asemenea, potrivit art. 43 lit. c) "În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabilește: c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar contabilă sau fiscală controlată."

Totodată, pârâta Curtea de Conturi are dreptul, conform art. 28 alin. (2) și art. 29 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 94/1992, de a verifica utilizarea fondurilor publice și a resurselor publice cu eficiență, eficacitate și economicitate.

În prezenta cauză, în urma misiunii de audit efectuată în perioada 06.01.2020 - 30.04.2020 asupra situațiilor financiare întocmite la data de 31 decembrie 2019 de către reclamantă, Departamentul X al Curții de Conturi a României a încheiat Raportul de audit financiar și Procesul-verbal de constatare anexă la acesta, înregistrate sub nr. x/30.04.2020, iar pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate, a emis Decizia nr. X/D67/29.05.2020, prin care s-au dispus, în sarcina reclamantei, mai multe măsuri, printre care: - măsura prevăzută la pct. I.5 (prevăzută pentru remedierea abaterii consemnate la pct. 5 din constatările deciziei), constând în: efectuarea unor analize și stabilirea măsurilor ce se impun, după caz, pentru situațiile prezentate la pct. 5 din constatări, în care instanța a constatat tardiv/prescris dreptul la acțiune al instituției pentru solicitarea recunoașterii unor drepturi patrimoniale, respectiv, nefondată acțiunea în condițiile în car, anterior, AAAS nu a acționat, la alte intituții, pentru apărarea intereselor sale; - măsura prevăzută la pct. II.1), constând în: în funcție de rezultatele analizei efectuate ca urmare a măsurii I.5 din prezenta, stabilirea întinderii eventualelor prejudicii produse AAAS, precum și dispunerea măsurilor legale ce se impun pentru recuperarea acestora de la persoanele răspunzătoare.

Aspectele prezentate la pct. 5 din partea constatativă a Deciziei nr. X/D67/29.05.2020, pentru care s-au dispus măsurile de la punctele 1.5 și II.1 din partea dispozitivă a acesteia, au fost identificate în urma verificării modului de ducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse prin decizii emise anterior.

Aceste constatări au fost consemnate în rapoartele întocmite cu ocazia verificării stadiului deciziilor, însă conducerea A.A.A.S. nu le-a luat în seamă și nu a dispus măsuri în cazul lor.

Având în vedere prevederile pct. 255 din Regulamentul, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi, în conformitate cu care obiectivul general al auditului financiar este și acela de a obține o asigurare rezonabilă asupra faptului că,,...b) modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, (...), precum și execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității verificate sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea verificată și respectă principiile legalității, regularității, constatările au fost înscrise și în raportul de audit financiar încheiat pentru anul 2019, situație care a permis dispunerea măsurii de analizare a lor de către conducerea A.A.A.S. și luarea de măsuri în consecință, acest fapt neputând reprezenta expresia excesului de puterea al auditorilor externi.

Revenind la aspectele prezentate la pct. 5 din Decizia nr. X/D67/29.05.2020, Înalta Curte constată că intimata-pârâtă a consemnat neefectuarea de către A.A.A.S. a unor analize a cazurilor în care instanța a constatat tardiv/prescris dreptul de acțiune al instituției pentru solicitarea recunoașterii unor drepturi patrimoniale, respectiv, nefondată acțiunea, în condițiile în care, anterior, A.A.A.S. nu a acționat, la alte instituții, pentru apărarea intereselor sale, nefiind astfel luate măsuri în consecință.

În ceea ce privește relația recurentei-reclamante cu S.C. A. S.A., fără a mai relua situația de fapt inițială, instanța de recurs reține doar că în urma analizei Notei cu privire la reglementarea creanțelor proprii AAAS asupra S.C. A. S.A. Timișoara - Jud. Timiș, constituite din dividende cuvenite AAAS pentru exercițiul financiar al anului 1997, Colegiului Director, prin Hotărârea nr. 45/2016, a aprobat "scoaterea din evidența contabilă și operativă a sumei de 9.820,34 RON reprezentând dividende corespunzătoare anului 1997" cu mențiunea "înregistrării sumelor în contul 473 decontări din operații în curs de clarificare și trimiterea spre analiză la Comisia de Cercetare Administrativă."

În fapt, s-a constatat că hotărârea Colegiului Director nu a fost dusă la îndeplinire, creanța prescrisă, în sumă totală de 35.763,59 RON, nu a fost înregistrată în contul 473 "decontări în curs de clarificare" (la verificarea efectuată în anul 2020, S.C. A. S.A. figura încă creditor în evidența AAAS) și nu a fost analizată de către Comisia de analiză, urmărire și măsuri, constituită prin Ordinului Președintelui AAAS nr. 540/2016.

Ori, în condițiile în care, în general, s-au constatat deficiențe în evidența și urmărirea recuperării drepturilor de creanță, Curtea de Conturi a dispus inventarierea acestora, inclusiv analizarea și clarificarea situației lor, și dispunerea măsurilor necesare în vederea recuperării. De asemenea, s-a dispus ca, în situația în care instituția constată prescris dreptul de recuperare a creanțelor, să stabilească întinderea prejudiciilor și să ia măsurile necesare în vederea recuperării acestora.

Contrar susținerilor recurentei - reclamante, intimata - pârâtă Curtea de Conturi nu a dispus "măsura regularizării (scoaterii din evidențele contabile)" a creanțelor, această măsură fiind adoptată de conducerea entității verificate care a constatat că nu mai există nicio cale legală de recuperare a creanțelor sau, după caz, a prejudiciilor produse instituției în condițiile nedispunerii în termenul legal a măsurilor necesare recuperării creanțelor.

Așadar, se poate reține existența unei conduite în afara cadrului prescris de lege din partea persoanelor cu funcții de răspundere din cadrul A.A.A.S., în condițiile în care răspunderea pentru prejudicierea unei instituții nu este limitată doar la răspunderea persoanelor cu atribuții de execuție, ci privește și răspunderea persoanelor de conducere, care nu au dispus măsuri de recuperare a prejudiciilor de la persoanele răspunzătoare de producerea lor prin neîndeplinirea sarcinilor de serviciu, pentru care curg propriile termene de prescripție extinctivă.

Întrucât este necontestat faptul că în timpul misiunii de audit financiar pentru anul 2019, efectuată în anul 2020, din valoarea totală a creanței prescrise, în sumă de 35.763,59 RON, a fost înregistrată în contul 473 "decontări din operații în curs de clarificare", suma de 9.820,34 RON, rămânând neînregistrată suma de 25.943,25 RON, în mod evident hotărârea Colegiului Director rămâne în vigoare, fiind necesară și efectuarea unei analize, de către conducerea AAAS, a condițiilor în care această hotărâre nu a fost aplicată, precum și dispunerea măsurilor ce se impun, după caz.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a reținut că măsurile dispuse la punctele I.5 și II.1 din Decizia Curții de Conturi a României nr. X/D67/29.05.2020 au fost luate în mod legal, în conformitate cu ansamblul de reguli, de fond și formă, prevăzute de Legea nr. 4/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, coroborate cu cele ale Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

În fine, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte, reține că reclamanta dă o interpretare eronată atât prevederilor art. 27 din Legea nr. 94/1992, republicată, cât și Deciziei nr. 19/2019 din 03.06.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul in interesul legii, în dosarul nr. x/2019, în sensul că acestea nu stabilesc vreun termen de prescripție pentru dispunerea de către pârâtă a unor măsuri precum cele din prezenta cauză.

Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului împotriva sentinței civile nr. 572 din data de 9 aprilie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.