ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4505/2021

Ședința publică din data de 7 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Economiei a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurii II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019 a Curții de Conturi, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea măsurii, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, anularea măsurii II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019 a Curtii de Conturi și anularea încheierii nr. 49/21.08.2019 a Curții de Conturi - Departamentul IV.I.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 783 din 13 noiembrie 2019, a admis acțiunea formulată de reclamant și, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării măsurii II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019 a Curții de Conturi, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea măsurii.

Totodată, a anulat măsura II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019 a Curtii de Conturi și încheierea nr. 49/21.08.2019 a Curtii de Conturi-Departamentul IV.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta pârâtă a arătat în esență următoarele:

Instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea dispozițiilor art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, republicată, fără a ține cont de temeiul de drept în baza căruia au fost dispuse măsurile din decizia atacată, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Astfel, instanța de fond a reținut că, sunt întrunite cumulativ cele două condiții obligatorii prevăzute de lege și a încuviințat cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, cu toate că, aceasta nu era motivată în raport de prevederile art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, nedemonstrându-se în niciun fel întrunirea, cumulativă, a celor două condiții, prevăzute în mod expres de lege, respectiv atât existența "cazul bine justificat", cât și "o pagubă iminentă".

De altfel, nu au fost aduse în cauză dovezi care să susțină nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare a fost încuviințată de către instanța de fond.

Instanța în cazul de față a reținut faptul că textele de lege incidente pot fi aplicate simultan fără a intra în conflict, deși era vorba despre un cadru normativ cu caracter general, care era înlăturat de la aplicare de dispozițiile legislației speciale aplicabile salarizării personalului bugetar.

Existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra legalității actelor administrative.

În timpul acțiunii de control, echipa de audit a constatat abaterea de la legalitate și doar a estimat întinderea prejudiciului, măsurile de la pct. II. 6 din Decizia nr. 7/2019, fiind dispuse în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și ale A. Astfel, s-a stabilit în sarcina conducerii Ministerului Economiei obligația de a determina întinderea exactă a prejudiciilor cauzate de abaterile constatate, extinderea verificărilor în vederea indentificării cazurilor similare, precum și de a întreprinde dermersurile necesare în vederea recuperării acestora.

Din verificarea documentelor prezentate de entitate în timpul acțiunii de audit s-a constatat nerespectarea prevederilor legale sus menționate în ceea ce privește acordarea de drepturi de natură salarială în alte condiții decât cele prevăzute de Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, pentru personalul detașat în cadrul Ministerului Economiei.

În ceea ce privește legalitatea actelor atacate instanța nu a efectuat analiza din perspectiva respectării actelor normative care reglementează activitatea Curții de Conturi a României. În condițiile în care misiunea de audit s-a desfășurat la Ministerul Economiei în temeiul și cu respectarea prevederilor A., act normativ care a fost dat în aplicare și cu respectarea competenței Curții de Conturi a României și în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, astfel cum sunt stabilite prin art. 140 din Constituția României și art. 11 alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 și art. 33, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată.

În lumina celor de mai sus, cu privire la actele atacate se poate constata că au fost emise în conformitate cu ansamblul de reguli, de fond și formă, prevăzute de A., pentru desfășurarea activității Curții de Conturi și valorificarea rezultatelor acțiunilor de control, cu respectarea procedurii de comunicare și contestare, în baza competenței și atribuțiilor specifice stabilite prin art. 22 - 24 din Legea nr. 94/1992, republicată.

Cât privește noțiunea de "pagubă iminentă", în mod greșit instanța de fond a apreciat că și această condiție este îndeplinită întrucât reclamantul nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Instanța de fond a reținut faptul că, activitatea reclamantului ar fi perturbată dacă ar duce la îndeplinire măsurile dispuse, în condițiile în care prin măsura dispusă la pct. II.6 din decizia atacată, acesta avea obligația legală de a determina întinderea exactă a prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate și de a întreprinde ulterior demersurile necesare recuperării acestora, conform dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Or, așa cum reclamantul a arătat prin cererea sa acesta a revizuit salariile personalului detașat, începând cu calculul drepturilor salariale aferente lunii martie 2019, în aceste condiții nu se justifică concluzia la care instanța de fond a ajuns cu privire la o așa zisă perturbare a activității ministerului.

Referitor la soluția de admitere a cererii de anulare a încheierii nr. 49/2019 și a măsurilor dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, consideră, de asemenea, că instanța de fond a făcut în mod greșit aplicarea dispozițiilor art. 47 alin. (1) și (2) Codul muncii, în condițiile în care erau incidente în cauză dispozițiile legii speciale respectiv art. 1 alin. (3), art. 6 lit. b) și c), art. 34 alin. (2) - (3) din Legea nr. 153/2017, fără a avea în vedere dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată. Pe cale de consecință solicită admiterea recursului casarea în tot a hotărârii și rejudecând procesul pe fond solicită respingerea cererii ca neîntemeiată, pentru argumentele dezvoltate în cele ce succed.

Instanța de fond nu a analizat legalitatea măsurilor dispuse din perspectiva actelor normative cu caracter special care reglementează atribuțiile și competența Curții de Conturi a României.

Prin Decizia nr. 7/2019 i s-a comunicat conducerii Ministerului Economiei existența unei abateri de la legalitate (pct. 6 din decizie), pentru înlăturarea căreia, la pct. II 6 din aceeași decizie, s-au dispus măsuri în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată și ale pct. 174 din A., respectiv de intrare în legalitate, stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, și nicidecum măsuri în conformitate cu dispozițiile art. 43 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 94/1992, așa cum în mod eronat reclamantul invocă.

Intimatul - reclamant a susținut prin acțiunea introductivă de instanță faptul că, în lipsa unor constatări cu referire la încălcarea dispozițiilor legale în ceea ce privește ocuparea posturilor vacante, măsura dispusă la pct. II.6 cu referire la intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor vacante, nu se justifică.

Potrivit dispozițiilor pct. 176 din A., Curtea de Conturi a României "(...)emite decizie și în cazul în care, în timpul controlului, conducerea entității verificate a luat măsuri de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia, întrucât nu există certitudinea că s-a efectuat extinderea verificărilor la nivelul întregii categorii de operațiuni economice la care s-a constatat abaterea cauzatoare de prejudicii ori că s-a stabilit integral cuantumul prejudiciului".

În Procesul-verbal de constatare (pag. 22-23), auditorii publici externi au consemnat faptul că, în anul 2018, ocuparea posturilor vacante s-a efectuat cu persoane detașate de la alte entități în condițiile în care:

- potrivit dispozițiilor art. 45 din Codul muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicată, detașarea reprezintă o situație de excepție referitoare la modificarea contractului individual de muncă, prin care se dispune schimbarea temporară a locului de muncă la un alt angajator, în vederea executării unor lucrări în interesul acestuia, iar numai în mod excepțional se poate modifica și felul muncii;

- potrivit dispozițiilor art. 30 din Codul muncii "încadrarea salariaților la instituțiile și autoritățile publice și la alte unități bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz".

Auditorii publici externi au analizat drepturile acordate personalului detașat (20 persoane), la Ministerul Economiei, în anul 2018, din mediul privat (societăți comerciale), constatând faptul că, celor 20 de persoane detașate li s-au acordat salarii mai mari decât salariul de bază stabilit pentru personalul plătit din fonduri publice, în Anexa la Legea-cadru nr. 153/2017, corespunzător funcției pe care au ocupat-o, reclamantul revizuind salariile acestora în timpul misiunii de audit.

Având în vedere faptul că verificările s-au efectuat pe bază de eșantion, prin măsurile dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, s-a stabilit și obligația conducerii Ministerului Economiei de a proceda la extinderea verificărilor "la nivelul întregii categorii de operațiuni economice la care s-a constatat abaterea".

Mai exact, extinderea verificărilor asupra cheltuielilor salariale efectuate în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri în care au fost acordate drepturi salariale ce exced prevederilor Legii cadru nr. 153/2017, iar pentru cazurile constatate (inclusiv pentru cazurile prezentate în procesul-verbal de constatare), intimatul - reclamant are obligația de a dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului ca urmare a plăților efectuate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite și recuperarea acestora în condițiile legii.

Faptul că intimatul - reclamant a revizuit salariile personalului detașat, începând cu calculul drepturilor salariale aferente lunii martie 2019, nu exclude dispunerea de măsuri de intrare în legalitate privind ocuparea posturilor vacante și acordarea de drepturi salariale în condițiile stabilite prin legislația în vigoare, răspunderea pentru extinderea verificărilor în cazul tuturor persoanelor detașate la Ministerul Economiei, în anul 2018, revenind conducerii acestui minister, inclusiv pentru stabilirea consecințelor economico-financiare și remedierea lor prin viramente la bugetul de stat.

Cu privire la punctul de vedere nr. 58395/RG/2858/DM/4682/DPS/29.11.2018 emis de Ministerul Muncii, invocat de intimatul - reclamant cu referire la problematica salarizării personalului contractual, se reține faptul că nu rezultă în ce măsură au fost respectate dispozițiile pct. 98 din Regulament, Comisia pentru aplicarea unitară a prevederilor legale aplicabile în activitatea Curții de Conturi analizează punctul de vedere emis de către entitatea care are în responsabilitate aplicarea unitară a legii și se pronunță.

În Procesul-verbal de constatare (pag. 31) s-a consemnat că, în data de 30.05.2019 a avut loc ședința de conciliere între echipa de audit și reprezentanții entității auditate, iar rezultatele concilierii au fost consemnate în Nota de conciliere înregistrată la entitatea verificată sub nr. x/30.05.2019, abaterea constatată rămânând în divergență, pentru care entitatea a prezentat un punct de vedere, fiind astfel respectate dispozițiile pct. 98 din A.

În mod greșit, instanța de fond a primit ca întemeiate susținerile reclamantului potrivit cărora măsura dispusă la pct. II.6 din decizia este "rezultatul unei interpretări eronate a cadrului legal incident", inclusiv a dispozițiilor Legii cadru nr. 153/2017, care nu dispune în materia stabilirii drepturilor salariale pentru personalul detașat, prevederi legale incidente detașării personalului contractual sunt cuprinse în Codul muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Măsura de la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, a fost dispusă în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 6 din aceeași decizie, abatere constând în nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prin acordarea de drepturi de natură salarială în alte condiții decât cele stabilite de Legea cadru nr. 153/2017, pentru care au fost efectuate plăți în sumă de 94.414 RON.

Situația a fost constatată în cazul a 20 persoane detașate de la diverse societăți comerciale, care au beneficiat de drepturi salariale peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii cadru nr. 153/2017, aferent funcției pentru care au fost detașați.

Instanța de fond a apreciat că, dispozițiile invocate de către Curtea de Conturi, respectiv OMFP nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, au caracter general și nu vizează chestiunea oportunității angajărilor prin detașare efectuate de către Ministerul Economiei.

Se reține că, abaterile au fost constatate și în raport de dispozițiile Anexa 1 pct. l "Angajarea cheltuielilor" -"înainte de a angaja și a utiliza creditele bugetare, respectiv înainte de a lua orice măsura care ar produce o cheltuială, ordonatorii de credite trebuie să se asigure că măsura luată respectă principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui management financiar sănătos, în special ale economiei și eficientei cheltuielilor" din Normele metodologice aprobate prin OMFP nr. 1792/2002, întrucât angajații detașați din cadrul societăților comerciale, erau angajați de doar 1 zi, 2 zile sau 4 zile, iar pe perioada detașării la Ministerul Economiei, le-a fost majorat salariul de către societatea comercială de unde proveneau (prin act adițional la CIM).

Intimatul - reclamant, prin modul cum a procedat, nu a avut în vedere faptul că personalul detașat este plătit din fonduri publice, deci face parte din categoria de personal bugetar și că potrivit principiului egalității și al principiului nediscriminării din Legea cadru nr. 153/2017, personalul din sectorul bugetar trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru munca cu valoare egală, eliminând orice formă de discriminare între personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă si în funcție.

Contrar celor reținute în considerentele hotărârii recurate, ocuparea posturilor vacante, prin detașare în sectorul bugetar, constituie o excepție și nu regula generală, fapt ce conduce la obligativitatea respectării art. 30 din Codul Muncii, pentru a înlătura inechitățile în acest domeniu.

Instanța de fond face o analiză teoretică a prevederilor legale incidente detașării personalului contractual, respectiv dispozițiile Legii nr. 53/2003 Codul muncii, însă, concluzia nelegalității măsurii dispuse din decizia atacată din această perspectivă este neîntemeiată, întrucât aceste prevederi trebuie coroborate cu dispozițiile Legii cadru nr. 153/2017, care limitează acordarea drepturilor de natură salarială la nivelul stabilit pentru personalul plătit din fonduri publice.

În ceea ce privește faptul că la stabilirea și acordarea drepturilor de natură salarială Ministerul Economiei s-a încadrat în sumele aprobate în bugetul propriu, cu destinația cheltuieli de persona, susținerile nu prezită relevanță, pentru următoarele considerente:

Drepturi de natură salarială plătite personalului bugetar al intimatului - reclamant nu pot fi altele decât cele stabilite prin Anexa 8 la Legea-cadru nr. 153/2017. Acordarea unor drepturi de natură salarială mai mari decât cele stabilite de acest act normativ, nu este justificată prin dorința de a accepta personal detașat cu salarii peste cele stabilite în grila de salarizare, în condițiile în care, dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, prevăd în mod expres, că începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Mai mult decât atât, instanța de fond a apreciat în mod eronat că, cele constatate și valorificate prin măsurile dispuse țin de oportunitatea și nu de legalitate detașărilor, în condițiile în care prin modul cum a procedat, reclamantul nu a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în administrarea patrimoniului, cu încălcarea prevederilor O.G. nr. 119/1999, întrucât Ministerul Economiei nu a prezentat echipei de audit documente care să justifice necesitatea preluării prin detașare a personalui respectiv, în raport de experiența și expertiza acestora.

Totodată, în temeiul dispozițiilor art. 10 din O.G. nr. 119/1999, conducătorii compartimentelor de specialitate răspund pentru realitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor ale căror documente justificative le-au certificat, obținerea vizei de control financiar preventiv propriu pe documente care cuprind date nereale sau inexacte si/sau care se dovedesc ulterior nelegale nu exonerează de răspundere pe șefii compartimentelor de specialitate care le-au întocmit.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 și urm. din C. proc. civ., art. 14 - 15 și art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, art. 21- 24, art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României, republicată, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, precum și celelalte dispoziții legale invocate în recurs.

Legal citat, intimatul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, în prezent Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a Romanici ca nefondat și menținerea ca legala și temeinica a hotărârii instanței de fond având in vedere următoarele:

În ceea ce privește cererea de suspendare a executării măsurii II.6 formulată de instituția intimată și admisă prin sentința civila nr. 783/13.11.2019 instanța de fond, în mod legal a arătat că, pârâta Curtea de Conturi nu a contestat raportarea Ministerului Economiei/Ministerul Economiei, Energiei si Mediului de Afaceri la prevederile art. 47 alin. (2) din Codul Muncii, ci susține doar faptul ca acestea trebuiau sa fie inlaturate de la aplicare, având prioritate prevederile Legii nr. 153/2017. Astfel, Curtea de Apel București a arătat că, nu se poate susține ca prin respectarea unor prevederi legale (art. 47 alin. (2) din Codul Muncii) se pot încalcă alte prevederi legale. Astfel recurenta - parata intenta un proces de intenție subscrisei privind respectarea unor dispoziții legale in vigoare, care cumva veneau in contradicție cu dispozițiile Legii nr. 153/2017.

În mod corect si legal instanța a reținut ca atât timp cat Ministerul Economiei (Ministerul Economiei, Energiei si Mediului de Afaceri) a respectat dispozițiile art. 47 alin. (2) din Codul Muncii, cel puțin aparent măsura II.6 din decizia Curții de Conturi este nelegală.

În ceea ce privește motivul de recurs invocat de recurenta-pârâtă privind anularea încheierii nr. 49/21.08.2019 a Curții de Conturi, Departamentul IV, si admiterea contestației formulata de Ministerul Economiei împotriva măsurii nr. II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019, solicită instanței respingerea acestuia ca nefondat întrucât dispozițiile art. 47 din Codul muncii au fost aplicate în mod corect de către Ministerul Economiei, Energiei si Mediului de Afaceri. În fapt recurenta pârâtă persista în eroarea aprecierii asupra reglementarilor privind detașarea personalului pe care le confunda cu reglementările privind acordarea drepturilor salariale.

Așa cum a arătat si instanței de fond, măsura stabilită la pct. II.6 din Decizia contestata impune în sarcina conducerii ministerului, doar cu titlu de generalitate, "intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor vacante și acordarea drepturilor salariale in condițiile stabilite prin legislația in vigoare".

Astfel, se poate constata cu ușurința că, măsura de remediere a abaterii constatate prin actul de control are caracter subsidiar, prin decizie fiind dispusă, în principal, intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor, în lipsa existentei unei abateri constatate în acest sens, detașările efectuate de către Ministerul Economiei (Ministerul Economiei, Energiei si Mediului de Afaceri) fiind efectuate în conformitate cu dispozițiile legale in materie.

În ceea ce privește măsura dispusă la pct. II.6 din Decizia nr. 7/27.06.2019, privind acordarea drepturilor salariale, subliniază faptul că, aceasta este rezultatul unei interpretări eronate a cadrului legal incident, inclusiv a dispozițiilor Legii - cadru nr. 153/2017, care nu dispune în materia stabilirii drepturilor salariale pentru personalul detașat.

În acest sens, potrivit art. 45-47 din Codul Muncii, detașarea constă în schimbarea temporară a locului muncii, din dispoziția angajatorului, la un alt angajator, în scopul executării unor lucrări in interesul acestuia. în mod excepțional, prin detașare se poate modifica și felul muncii, dar numai cu consimțământul scris al salariatului.

Detașarea poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult un an. În mod excepțional, perioada detașării poate fi prelungită pentru motive obiective ce impun prezența salariatului Ia angajatorul la care s-a dispus detașarea, cu acordul ambelor părți, din 6 in 6 luni.

Salariatul poate refuza detașarea dispusă de angajatorul său numai în mod excepțional și pentru motive personale temeinice.

Toate aceste prevederi legale au fost ignorate în totalitate de către auditorii Curții de Conturi, aceștia ignorând faptul ca instituția publică la care s-a efectuat detașarea nu va achita salariul pe care 1-a stabilit conform Legii nr. 153/2017, ci un alt salariu, repectiv cel pe care l-ar fi achitat angajatorul privat de la care provine persoana detașată, situație reținuta in mod correct de către instanța de fond, aceasta arătând ca legislația in vigoare permite acest tip de inechitate, resursele bugetare nefiind impartîte in mod egal intre persoanele care ocupa aceeași functiein cadrul instituției/ministerului.

În mod correct instanța de fond retine ca aceasta problema a inechității "este o problema legislativa care trebuie reglementata de de autoritatea legislativa si nit de instanțele judecătorești".

Având în vedere că legiuitorul a reglementat faptul că drepturile salariale ale salariatului detașat se plătesc de către angajatorul la care s-a realizat detașarea, a stabilit practic cesiunea contractului individual de muncă la care manifestarea de voință a salariatului nu este necesară decât după primul an în care salariatul a prestat activitatea la noul angajator. Această cesiune a contractului individual de muncă fără acordul salariatului este încă o dovadă a faptului că în ceea ce privește contractul individual de muncă nu are caracter intuitu personae, ci caracter intuitu profesionale, din moment ce contractul individual de muncă poate fi cesionat pe perioade scurte de timp, fără să fie necesar consimțământul salariatului.

Contrar celor susținute de recurenta pârâtă Curtea de Conturi a României, prevederile art. 34 alin. (2) si 3 din Legea nr. 153/2017, permiteau și permit în continuare apariția unor situații similare și în cazul detașării unor personae dintr-un minister la alta autoritate/instituție publica, în sensul că, aceste persoane ar fi urmat să beneficieze de drepturile salariale mai favorabile, adică de drepturi potențial mai mari decât cele de care beneficiau persoanele angajate pe funcții identice în autoritatea/instituția publică la care erau detașate

În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe prevederile art. 205-206, 490 alin. (2) C. proc. civ., Lg. 554/2004, Codul Muncii, Legea-cadru nr. 153/2017 si celelalte dispoziții legale menționate in text.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Argumente de fapt și de drept relevante

Recurenta pârâtă și-a întemeiat recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește criticile recurentei referitoare la faptul că, instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea dispozițiilor art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, republicată, fără a ține cont de temeiul de drept în baza căruia au fost dispuse măsurile din decizia atacată, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, Înalta Curte reține că, sunt întemeiate, urmând a fi admise.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Din dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că, suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege - suspendarea de drept - ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege - suspendarea la cererea persoanei vătămate -.

În soluționarea cererii de suspendare, instanța trebuie să realizeze o analiză sumară a împrejurărilor legate de starea de fapt și de drept și în urma acestei analize să rezulte o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Nu orice îndoială este suficientă pentru a răsturna prezumția de legalitate a actului administrativ, ci o îndoială serioasă. De asemenea, în examinarea acestor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, instanța nu trebuie să prejudece fondul cauzei.

Instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Totodată, motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Or, instanța de fond, în cazul de față a reținut faptul că, textele de lege incidente pot fi aplicate simultan fără a intra în conflict, deși era vorba despre un cadru normativ cu caracter general, care era înlăturat de la aplicare de dispozițiile legislației speciale aplicabile salarizării personalului bugetar.

Existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra legalității actelor administrative.

În timpul acțiunii de control, echipa de audit a constatat abaterea de la legalitate și doar a estimat întinderea prejudiciului, măsurile de la pct. II. 6 din Decizia nr. 7/2019, fiind dispuse în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și ale A. Astfel, s-a stabilit în sarcina conducerii Ministerului Economiei obligația de a determina întinderea exactă a prejudiciilor cauzate de abaterile constatate, extinderea verificărilor în vederea indentificării cazurilor similare, precum și de a întreprinde dermersurile necesare în vederea recuperării acestora.

Intimata reclamantă a invocat drept caz bine justificat împrejurarea că, detașarea ca modalitate de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant a fost dispusă ca măsură de excepție, inclusiv în considerarea interesului instituțional de a ocupa posturile vacante printr-o modalitate rapidă și eficientă, astfel încât atribuțiile instituției să fie exercitate într-o manieră optimă, aptă să nu genereze disfuncționalități în cadrul ministerului, aspect care nu a fost analizat de către Comisia de soluționare a contestațiilor, respectiv nu a fost motivată respingerea contestației pe acest aspect de către Comisia de soluționare a contestațiilor.

Înalta Curte reține că, aceste aspecte, invocate de către intimata reclamantă în susținerea cererii de suspendare executare act administrativ, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, necesitând o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Cât privește noțiunea de "pagubă iminentă", în mod greșit instanța de fond a apreciat că și această condiție este îndeplinită întrucât intimata reclamantă nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Instanța de fond a reținut faptul că, activitatea reclamantului ar fi perturbată dacă ar duce la îndeplinire măsurile dispuse, în condițiile în care prin măsura dispusă la pct. II.6 din decizia atacată, acesta avea obligația legală de a determina întinderea exactă a prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate și de a întreprinde ulterior demersurile necesare recuperării acestora, conform dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Or, așa cum intimatul reclamant a arătat prin cererea sa, acesta a revizuit salariile personalului detașat, începând cu calculul drepturilor salariale aferente lunii martie 2019, astfel că, în aceste condiții nu se justifică concluzia la care a ajuns instanța de fond cu privire la o așa zisă perturbare a activității ministerului.

Referitor la criticile recurentei vizând cererea de anulare a încheierii nr. 49/2019 și a măsurilor dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, Înalta Curte reține că, sunt întemeiate, urmând a fi admise, avându-se în vedere următoarele considerente:

Instanța de fond, în mod eronat a apreciat ca fiind incidente în cauză, dispozițiile art. 47 alin. (1) și (2) Codul muncii, în condițiile în care erau aplicabile dispozițiile legii speciale respectiv, prevederile art. 1 alin. (3), art. 6 lit. b) și c), art. 34 alin. (2) - (3) din Legea nr. 153/2017, fără a avea în vedere dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Prin urmare, instanța de fond nu a analizat legalitatea măsurilor dispuse din perspectiva actelor normative cu caracter special care reglementează atribuțiile și competența Curții de Conturi a României, astfel:

Conform dispozițiilor pct. 171 din A., pentru valorificarea constatărilor, Curtea de Conturi poate dispune/solicita:

"a) potrivit prevederilor art. 43 din lege:

al) suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil și fiscal;

a2) blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală ori ineficientă a acestora;

a3) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată;

b) potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) și (4) din lege:

bl) comunicarea către conducerea entității controlate a existenței unor erori/abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii și dispunerea către aceasta să stabilească întinderea prejudiciului și să ia măsuri pentru recuperarea acestuia".

Înalta Curte constată că, pentru înlăturarea abaterilor consemnate la pct. III.2, pag. 22-38 din Procesul-verbal de constatare nr. x/RNC/31.05.2019, Curtea de Conturi a dispus măsuri potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Prin Decizia nr. 7/2019 s-a comunicat conducerii intimatului Ministerului Economiei existența unei abateri de la legalitate (pct. 6 din decizie), pentru înlăturarea căreia, la pct. II 6 din aceeași decizie, s-au dispus măsuri în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată și ale pct. 174 din A., respectiv de intrare în legalitate, stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, și nicidecum măsuri în conformitate cu dispozițiile art. 43 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 94/1992, așa cum eronat a invocat intimatul.

Intimatul - reclamant a susținut prin acțiunea introductivă de instanță faptul că, în lipsa unor constatări cu referire la încălcarea dispozițiilor legale în ceea ce privește ocuparea posturilor vacante, măsura dispusă la pct. II.6 cu referire la intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor vacante, nu se justifică.

Înalta Curte reține incidența în cauză a dispozițiilor pct. 176 din A., care prevăd următoarele: Curtea de Conturi a României "(...)emite decizie și în cazul în care, în timpul controlului, conducerea entității verificate a luat măsuri de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia, întrucât nu există certitudinea că s-a efectuat extinderea verificărilor la nivelul întregii categorii de operațiuni economice la care s-a constatat abaterea cauzatoare de prejudicii ori că s-a stabilit integral cuantumul prejudiciului".

În Procesul-verbal de constatare (pag 22-23), auditorii publici externi au consemnat faptul că, în anul 2018, ocuparea posturilor vacante s-a efectuat cu persoane detașate de la alte entități în condițiile în care:

- potrivit dispozițiilor art. 45 din Codul muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicată, detașarea reprezintă o situație de excepție referitoare la modificarea contractului individual de muncă, prin care se dispune schimbarea temporară a locului de muncă la un alt angajator, în vederea executării unor lucrări în interesul acestuia, iar numai în mod excepțional se poate modifica și felul muncii;

- potrivit dispozițiilor art. 30 din Codul muncii "încadrarea salariaților la instituțiile și autoritățile publice și la alte unități bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz".

Auditorii publici externi au analizat drepturile acordate personalului detașat (20 persoane), la Ministerul Economiei, în anul 2018, din mediul privat (societăți comerciale), constatând faptul că, celor 20 de persoane detașate li s-au acordat salarii mai mari decât salariul de bază stabilit pentru personalul plătit din fonduri publice, în Anexa la Legea-cadru nr. 153/2017, corespunzător funcției pe care au ocupat-o, reclamantul revizuind salariile acestora în timpul misiunii de audit.

Având în vedere faptul că verificările s-au efectuat pe bază de eșantion, prin măsurile dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, s-a stabilit și obligația conducerii Ministerului Economiei de a proceda la extinderea verificărilor "la nivelul întregii categorii de operațiuni economice la care s-a constatat abaterea".

Contrar susținerilor intimatului, extinderea verificărilor asupra cheltuielilor salariale efectuate în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri în care au fost acordate drepturi salariale ce exced prevederilor Legii cadru nr. 153/2017, iar pentru cazurile constatate - inclusiv pentru cazurile prezentate în procesul-verbal de constatare, intimatul reclamant are obligația de a dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului ca urmare a plăților efectuate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite și recuperarea acestora în condițiile legii.

În mod greșit, instanța de fond a primit ca întemeiate susținerile intimatului reclamant, în sensul că, măsura dispusă la pct. II.6 din decizia este "rezultatul unei interpretări eronate a cadrului legal incident", inclusiv a dispozițiilor Legii cadru nr. 153/2017, care nu dispune în materia stabilirii drepturilor salariale pentru personalul detașat, prevederi legale incidente detașării personalului contractual sunt cuprinse în Codul muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte constată că, măsura de la pct. II.6 din Decizia nr. 7/2019, a fost dispusă în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 6 din aceeași decizie, abatere constând în nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prin acordarea de drepturi de natură salarială în alte condiții decât cele stabilite de Legea cadru nr. 153/2017, pentru care au fost efectuate plăți în sumă de 94.414 RON.

Situația a fost constatată în cazul a 20 persoane detașate de la diverse societăți comerciale, care au beneficiat de drepturi salariale peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii cadru nr. 153/2017, aferent funcției pentru care au fost detașați. În cazul celor 20 persoane detașate de la societăți comerciale, drepturile salariale au fost stabilite în baza art. 47 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu păstrarea drepturilor mai avantajoase, stabilite de către angajatorul de drept.

Procedând astfel, prevalându-se de cadrul legal, intimatul reclamant a efectuat plata unor salarii mai mari decât cele reglementate de lege pentru personalul din sectorul bugetar, salariile de la angajatorii de unde provine personalul detașat fiind mai mari decât cele din Ministerul Economiei. Or, potrivit dispozițiilor art. 6 lit. c) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și funcție, trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală.

Așa fiind, reiese că, instanța de fond, deși a reținut în mod corect situația de fapt, nu a avut în vedere și dispozițiile legii speciale, care instituiau în sarcina Ministerului Economiei, obligații privind aplicarea pentru personalul cu care-și desfășoară activitatea -inclusiv cel detașat, a sistemului de salarizare reglementat prin de Legea-cadru nr. 153/28.06.2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în raport de principiile instituite de această lege specială:

"a) principiul legalității, în sensul ca drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege;

b) principiul nediscriminării, în sensul eliminării oricăror forme de discriminare și instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție;

c) principiul egalității, prin asigurarea de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egala; (...)

h) principiul sustenabilității financiare, în sensul stabilirii nivelului de salarizare pentru personalul bugetar, astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, stabilite în condițiile legii".

Așadar, principiul egalității de tratament în salarizare, implică recunoașterea acelorași obiective și elemente de salarizare tuturor persoanelor aflate într-o situație comparabilă.

Urmare acestui principiu, toate persoanele care se află în aceeași situație, trebuie să li se recunoască, pentru unul și același element faptic generator de drept salarial, același element salarial. Din moment ce persoanele detașate sunt într-o situație identică cu restul personalului din Ministerul Economiei sub aspectul primirii unui salariu, rezultă că aceștia nu pot fi tratați diferit, în mod discriminatoriu față de restul personalului.

Prevederile acestei legi dispun în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, indiferent că este personal detașat sau personal angajat cu concurs, atâta timp cât personalul detașat activează într-o instituție publică și este plătit din bugetul de stat, drepturile salariale se stabilesc în conformitate cu prevederile Legii cadru nr. 153/2017 - art. 2.

Totodată la art. 1 alin. (3) din legea sus menționată, se prevede că, începând cu data intrării în vigoare a legii, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Intimatul - reclamant, prin modul cum a procedat, nu a avut în vedere faptul că personalul detașat este plătit din fonduri publice, deci face parte din categoria de personal bugetar și că potrivit principiului egalității și al principiului nediscriminării din Legea cadru nr. 153/2017, personalul din sectorul bugetar trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru munca cu valoare egală, eliminând orice formă de discriminare între personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă si în funcție.

Contrar celor reținute în considerentele sentinței recurate, ocuparea posturilor vacante, prin detașare în sectorul bugetar, constituie o excepție și nu regula generală, fapt ce conduce la obligativitatea respectării art. 30 din Codul Muncii, pentru a înlătura inechitățile în acest domeniu.

Pe de altă parte, legislația specială privind salarizarea unitară a personalului din instituțiile publice, prevede faptul că, începând cu data de 01 iulie 2017, drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute de Legea nr. 153/2017, iar prin contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excede sau contravin acestei legi. Rolul acestui act normativ impune organizarea de concursuri și implicit plata salariaților potrivit grilei de salarizare, aceasta pentru a asigura atât transparența în ocuparea funcțiilor publice, cât și de a crește gradul de profesionalism în sectorul public.

Referitor la cele reținute de către instanța de fond potrivit cărora, Legea cadru nr. 153/2017 nu dispune în materia stabilirii drepturilor salariale pentru personalul detașat, Înalta Curte reține că, aceasta este o intrepretare restrictivă și eronată, întrucât prevederile legii dispun în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, indiferent că este personal detașat sau personal angajat cu concurs.

Contrar apărărilor intimatului, atâta timp cât personalul detașat activează într-o instituție publică și este plătit din bugetul de stat, drepturile salariale se stabilesc în conformitate cu prevederile art. 2 din Legea- cadru nr. 153/2017.

Persoanele în cauză fac parte din categoria de personal încadrat cu contract individual de muncă, care prestează muncă în România, indiferent la care angajator se află acest contract și, ca urmare, fiind plătit din fonduri bugetare face parte din categoria personalului plătit din fonduri publice, a cărei salarizare este reglementată de dispozițiile Legii- cadru nr. 153/2017.

Responsabilitatea stabilirii și acordării drepturilor de natură salarială revine ordonatorului de credite care, potrivit art. 3 alin. (1) și alin. (4) din Legea -cadru nr. 153/2017, asigură gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituțiile și autoritățile publice și are obligația de a stabili salariile de bază, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație din bugetul propriu.

Ministerul Economiei, în temeiul dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, în calitate de ordonator principal de credite, răspunde potrivit legii de "(...) angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare (...)".

În consecință, personalul detașat la intimatul Ministerul Economiei face parte din categoria salariaților bugetari încadrați cu contract individual de muncă, plătit din fonduri publice, iar salarizarea acestora este reglementată strict de Legea - cadru nr. 153/2017, lege specială.

Instanța de fond face o analiză a prevederilor legale incidente detașării personalului contractual, respectiv dispozițiile Legii nr. 53/2003 Codul muncii, însă, concluzia nelegalității măsurii dispuse din decizia atacată din această perspectivă este neîntemeiată, întrucât aceste prevederi trebuie coroborate cu dispozițiile Legii cadru nr. 153/2017, care limitează acordarea drepturilor de natură salarială la nivelul stabilit pentru personalul plătit din fonduri publice.

Legea nr. 53/2003 are caracter de normă generală în raport de Legea-cadru nr. 153/2017 care reglementează exclusiv salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Este adevărat că, potrivit dispozițiilor Codului muncii pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detașat, însă, potrivit dispozițiilor Legii-cadru nr. 153/2017, personalul din sectorul bugetar trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală în condiții identice de vechime în muncă și în funcție, aceasta constituind singurul temei legal de stabilire a salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Mai mult, conform art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

În ceea ce privește faptul că, la stabilirea și acordarea drepturilor de natură salarială Ministerul Economiei s-a încadrat în sumele aprobate în bugetul propriu, cu destinația cheltuieli de persona, susținerile intimatului nu prezită relevanță, pentru următoarele considerente:

Drepturi de natură salarială plătite personalului bugetar al intimatului reclamant nu pot fi altele decât cele stabilite prin Anexa 8 la Legea-cadru nr. 153/2017. Acordarea unor drepturi de natură salarială mai mari decât cele stabilite de acest act normativ, nu este justificată de necesitatea de a accepta personal detașat cu salarii peste cele stabilite în grila de salarizare, în condițiile în care, dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, prevăd în mod expres, că începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Instanța de fond a apreciat în mod eronat că, cele constatate și valorificate prin măsurile dispuse țin de oportunitatea și nu de legalitate detașărilor, în condițiile în care prin modul cum a procedat, reclamantul nu a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în administrarea patrimoniului, cu încălcarea prevederilor O.G. nr. 119/1999, întrucât Ministerul Economiei nu a prezentat echipei de audit documente care să justifice necesitatea preluării prin detașare a personalui respectiv, în raport de experiența și expertiza acestora.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, reținând că, sentința recurată este afectată de motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul.

Va casa sentința atacată și, în rejudecare va respinge acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, în prezent Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 783 din 13 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, în prezent Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 octombrie, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.