ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 422/2022

Ședința publică din data de 27 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea unor acte administrative și suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/30.06.2020, respectiv a măsurilor 9 și 10 din Decizia nr. 8/30.06.2020, emisă de pârâtă.

În prezenta cauză, instanța este învestită cu cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a fondului cauzei.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 2 februarie 2021, a respins cererea formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esență, că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Astfel, a susținut că deși în motivarea cererii de suspendare a arătat că în condițiile în care toate constatările făcute de reprezentanții autorității pârâte au o mare doză de subiectivism, temeiurile de drept invocate fiind interpretate într-o manieră proprie, prima instanță a înlăturat argumentele prezentate de societate cu motivări lipsite de substanță, fără să analizeze respectivele argumente, întemeindu-și motivarea pe aspecte de ordin teoretic fără luarea în considerare a susținerile subscrisei.

Potrivit recurentei, în absența unei hotărâri de suspendare a măsurilor dispuse de autoritate, societatea r fi nevoită să se îndrepte împotriva persoanelor implicate în procedurile menționate, sens în care ar trebui să sesizeze eventual și organele de cercetare penala, urmând să se instituie și sechestru asigurător asupra bunurilor persoanelor respective. De asemenea, din punct de vedere patrimonial, ar fi obligată să se îndrepte împotriva salariaților posibil vinovați, în condițiile în care măsurile respective nu au fost supuse cenzurii instanței de judecată, existând în mod real riscul ca persoanele respective să fie prejudiciate, iar eventualul prejudiciu suferit, nefiind doar de ordin material, ci și din punct de vedere al imaginii publice, să nu mai poată fi reparat ulterior.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1)

pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susținut că hotărârea atacată și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În esență, recurenta, contrar opiniei primei instanțe, a arătat, în privința îndeplinirii condițiilor legale, că a motivat atât cazul bine justificat, cât și iminența pagubei, reluând conținutul cererii introductive de instanță.

Astfel, a susținut că pentru înlăturarea abaterilor consemnate, intimata a dispus trei categorii de măsuri: i) extinderea verificărilor asupra situațiilor similare celor constatate pentru perioada 2017-2019, (ii) înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite ca fiind prejudiciu și (iii) recuperarea prejudiciului, în condițiile legii, toate acestea urmând a fi îndeplinite până la data de 29.01.2020, astfel cum reiese din decizia atacată, măsuri care, în opinia recurentei, sunt de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, pentru că măsura de extindere a verificărilor este una cu caracter vag, incert și supusă îndoielii cu privire la obiectivitatea intimatei, în plus trimiterea la așa numitele cazuri similare este generală, sens în care a apreciat că aspectele consemnate nu îmbracă forma unor veritabile abateri de la prevederile legale invocate și în consecință nu se poate reține existența vreunui prejudiciu.

Totodată, a considerat că între constatarea de la pct. 8 din Decizia nr. 8/2020, atacată, și constatarea de la pct. 3 din Decizia nr. 6/2017 există identitate în ce privește cheltuiala cu chiria, iar cu privire constatarea de la pct. 3 și de la pct. 9 din această ultima decizie, care nu formează obiectul cauzei, acestea au fost anulate de instanță.

În privința pagubei iminente, a susținut, contrar celor reținute de prima instanță, că aceasta poate consta în sesizarea organelor de urmărire penală, ceea ce ar determina, pe lângă deteriorarea imaginii societății, și un volum de activitate considerabilă, prin prezentarea către autoritățile sesizate a cel puțin aceluiași volum de documente pe care societatea l-a prezentat intimatei pe durata efectuării controlului, explicații, declarații etc, care, în final ar tergiversa inclusiv punerea în aplicare a măsurilor dispuse de către intimată, iar înregistrarea în contabilitate a unor sume ca fiind un prejudiciu estimat, presupune, pe lângă existența unor documente justificative, și rectificarea unor situații financiare.

A mai arătat că menținerea măsurii II.10 din decizia atacată presupune inițierea de către societate a unei acțiuni în instanța pentru recuperarea prejudiciului astfel cum a fost constatat de auditorii publici și plata unei taxe de timbru considerabile, care nu ar mai putea fi recuperată, în cazul anulării de către instanță a măsurii dispuse, în condițiile în care situația financiară a societății înregistrează pierderi.

Referitor la măsura II.9 din decizie, a precizat că starea de fapt de la momentul controlului nu indica o nerespectare a vreunui act normativ, lucrările fiind în derulare, nefinalizate și cu atât mai puțin poate fi reținut un prejudiciu la acest moment, la care lucrările sunt în mare proporție finalizate și acceptate de beneficiar, echipamentele sunt instalate, facturile sunt acceptate la plată.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/30.06.2020, respectiv a măsurilor 9 și 10 din această decizie, emisă de pârâtă.

Curtea de apel a respins acțiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, reținând că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1. Cu privire la motivele de casare întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu pot fi primite.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a susținut, în esență, că prima instanță a înlăturat argumentele prezentate de societate cu motivări lipsite de substanță, fără să analizeze respectivele argumente, apreciind astfel că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a explicitat aspectele analizate din perspectiva condiției cazului bine justificat, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Astfel, prima instanță a reținut că, în cauză, reclamanta a formulat critici care vizează legalitatea și temeinicia actului administrativ atacat, așa încât nu pot fi apreciate ca împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Referitor la cerința pagubei iminente, prima instanță a reținut că legea are în vedere o pagubă iminentă, ceea ce înseamnă că este pe cale să se producă, aspect care trebuie atestat de acte materiale sau juridice edificatoare, cerința legală fiind, deci, contrar celor susținute de reclamantă, incompatibilă cu un prejudiciu pur ipotetic, bazat doar pe intenții afirmate.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor și apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme.

Totodată, se reține că motivarea hotărârii răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil și lipsit de arbitrariu, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument invocat, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuie analizată în lumina circumstanțelor fiecărei cauze, ea presupunând însă ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei și Cauza Ruiz Torija contra Spaniei).

Se observă astfel că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei și, deși motivarea oferită de prima instanță pentru respingerea cererii de suspendare apare succintă, se constată că aceasta are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil.

Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

În temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele părții vizând cadrul legal în care a fost emis actul a cărui suspendare se solicită și prevederile legale aplicabile situațiilor invocate de reclamantă privind măsurile dispuse prin decizia atacată și contestate de către reclamantă, întrucât constituie apărări de fond.

Altfel spus, nu pot fi reținute în dovedirea cazului bine justificat aspectele vizând analiza proprie a fiecărei constatări și măsuri dispuse de Curtea de Conturi prin decizia atacată, respectiv dacă aspectele consemnate în această decizie îmbracă sau nu forma unor veritabile abateri de la prevederile legale invocate și în consecință dacă se poate sau nu reține existența vreunui prejudiciu, o asemenea examinare necesitând o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Așadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurentă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecății.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menționate, recurenta-reclamantă invocă posibilitatea producerii unei pagube în sarcina bugetului statului și în sarcina bugetelor angajaților săi, așadar un prejudiciu ipotetic, bazat doar pe intenții afirmate.

Conchizând, Înalta Curte apreciază că toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva încheierii din 2 februarie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.