ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3045/2021

Ședința publică din data de 20 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 04.01.2019 pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 63/2013 prin care se aduc modificări organizării și funcționării unei instituții a sistemului judiciar (DNA), respectiv modificarea art. 13 alin. (1 A2) din O.U.G. nr. 43/2002 și sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 63/2013 și a Legii nr. 295/2013 de aprobare a acestei Ordonanțe, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Prin încheierea din 7 mai 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Justiției, apreciind că în cauză sunt îndeplinite condițiile art. 61 alin. (1) și (3) C. proc. civ.

Prin sentința nr. 214 din 4 iunie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității.

A respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI – reprezentat de SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, și intervenientul accesoriu MINISTERUL JUSTIȚIEI, ca inadmisibilă.

Împotriva încheierii din 7 mai 2019 și sentinței nr. 214 din 4 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitind casarea acesteia si rejudecarea pricinii (cu administrarea de probe).

A arătat că instanța, deși i s-a solicitat, a respins cererea de amânare a pronunțării (o saptamână). Interogatoriul paraților este o proba utila cauzei (cel puțin cu privire la legea de abilitare a O.U.G. nr. 63/2013). Apreciază recurentul că inainte de sesizarea CCR se impunea administrarea interogatoriului (se poate observa si ca poziția paraților este pur birocratica, nu comunica niciun fel de informații relevante despre "urgenta, aglomerarea cu dosare de evaziune fiscala etc.,x).

Arată recurentul că hotărârea este contrara art. 9 din Legea nr. 554/2004. Cererea de anulare a O.U.G. nr. 63/2013 a fost însoțita, potrivit legii, de Excepția de neconstitutionalitate conform Legii nr. 47/1992 rep. Insasi

Sustinerile paraților sunt contradictorii, apreciindu-se ba ca nu ar fi formulat excepția de neconstitutionalitate, ba ca aceasta era nemotivata etc.

Apreciază aceasta soluție o veritabila denegare de dreptate (si tergiversează soluționarea problemei de drept in discuție cu 1 an), intr-un context judiciar de mare impact asupra reclamantului. Apreciază recurentul că prezentul proces este politic, având in vedere si faptul ca paratul/intervenientul nu a furnizat niciun fel de informații care sa justifice atit necesitatea adoptării O.U.G. nr. 63/2013, cit si cadrul formal. O.U.G. nr. 63/2013 este vădit neconstitutionala.

Solicită admiterea recursului, casarea acestei sentințe, rejudecarea pricinii cu administrarea probelor solicitate prin actiune/note de ședința si sesizarea CCR cu excepția de neconstitutionalitate a O.U.G. nr. 63/2013.

A mai susținut recurentul că instanța a încălcat normele de procedura prevăzute sub sancțiunea nulității (relative).

Recurentul a arătat că a fost prezent la prima strigare a pricinii, a pus concluzii, a solicitat amânarea pronunțării, a depus cerere de probe care ar fi lămurit inclusiv "excepția inadmisibilitatii".

In sentința se menționează "părțile lipsa" si nu se soluționează cererile de probe; de asemenea, actiunea-amplu prezentata si motivata, este "rezumata" pentru ca instanța sa nu retina nici situația de fapt, nici temeiurile invocate (parații chiar au invocat excepția inadmisibilitatii, dar cu alt temei, ca nu ar fi fost motivata excepția de neconstitutionalitate, care a fost amplu motivata in acțiune).

Motivarea nu respecta exigentele justei motivari-reproduce art. 9 din Legea nr. 554/2004 si respinge acțiunea cu doua argumente ("Prin acțiune nu se solicita acordarea de despăgubiri, nici anularea vreunui act administrativ emis in baza O.U.G. nr. 63/2013... [aceasta] nu este act administrativ, ci normativ, astfel incit fata de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acțiunea este inadmisibila").

Apreciază recurentul că trebuia făcuta de instanța o analiza mai nuanțata a naturii juridice a Ordonanțelor Guvernului-acte administrative cu caracter normativ. A arătat că în doctrina: "Majoritatea autorilor rețin că ordonanțele sunt din punct de vedere al organului emitent acte ale Guvernului și ca atare acte administrative, dar tot așa trebuie precizat că din punct de vedere material, din punct de vedere al efectelor pe care le produc și a forței juridice pe care le au, echivalează cu legile (ordinare) emise de legiuitor" (Ordonanțele Guvernamentale, B.).

In sfârsit, instanța a admis cererea de intervenție a Ministerului Justiției, care practic nu este motivata (cuprinde doar susțineri formale).

Motivarea-desi foarte sumara-a durat 3 luni, deși a fost invederat interesul reclamantului pentru soluționarea pricinii cu celeritate (practic prin admiterea unei excepții peremptorii s-a tergiversat cu peste 1-2 ani judecata). Prin modul in care a fost condus procesul s-au vătămat astfel grav drepturile reclamantului.

A solicitat și verificarea caietului grefierului-intreg raționamentul/interpretarea instanței nu a fost pus in discuție in ședința publică (la prima strigare a cauzei).

A mai susținut recurentul că instanța a încălcat prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 si art. 108-115 din Constituție.

Instanța a interpretat si aplicat greșit art. 9 din Legea nr. 554/2004 (si Decizia CCR 660/2007).

Art. 9 alin. (1) din lege se interpeteaza, in opinia recurentului, in felul următor: "persoana vatamată poate introduce o acțiune" are semnificația ca reclamantul poate solicita anularea actului administrativ, soluția care se desprinde din interpretarea sistematica a legii, anularea actului administrativ fiind, de altfel, remediul pus la dispoziție de legea contenciosului administrativ.

Art. 9 alin. (5) din lege ("acțiunea poate avea ca obiect") se interpretează in sensul ca, potrivit principiului disponibilității, reclamantul are facultatea/posibilitatea de a solicita si despăgubiri.

In mod clar instanța interpretează greșit natura juridica a actului atacat-act administrativ emis de Guvern (autoritate administrativa) cu caracter normativ (si conține chiar o contradictie-daca legea prevede posibilitatea obligării la emiterea unui act administrativ, inseamna ca insasi legea califica Ordonanțele Guvernului ca fiind acte administrative). O asemenea calificare nu era necesara, intrucit natura juridica a acestor acte rezulta din prevederi constituționale (art. 108-115 din Constituție).

Așadar interpretarea propusa de instanța reprezintă o denegare de dreptate: acțiunea ar fi fost admisibila daca s-ar fi solicitat doar despăgubiri (si nu si anularea actului administrativ) si atunci ar fi putut fi sesizata CCR (acțiunea era clar inadmisibila daca ar fi avut ca obiect exclusiv sesizarea CCR, potrivit Deciziei CCR 660/2007).

O alta consecința care se desprinde din aceasta interpretare este si următoarea (folosind argumentul de interpretare al reducerii la absurd): daca admitem ca după sesizare, CCR ar fi declarat neconstitutionala O.G. sau O.U.G., atunci se creează consecințe injuste si absurde (se pot solicita despăgubiri, dar nu se poate solicita anularea actului administrativ, sau se pot acorda despăgubiri in temeiul unui act administrativ care nu este anulat).

Atât datorita impactului major al actului administrativ contestat, cât si datorita posibilelor consecințe ale unei asemenea interpretări injuste, apreciează recurentul că se depășește cu mult cadrul de interpretare a legii, fiind în discuție o problema de constituționalitate: art. 9 din Legea nr. 554/2004 este neconstitutional (solicită sesizarea Curții Constituționale potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992 rep.):

- legea este lipsita de claritate si previzibilitate, fiind încălcat art. 1 din Constituție (nu prevede posibilitatea de solicita anularea O.G. sau O.U.G.);

- se incalca accesul la justiție (art. 21 din Constituție) si se creează consecințe de inegalitate in fata legii: nu se poate solicita anularea O.G. sau O.U.G. emise de o autoritate administrativa, care astfel este privilegiata. -reglementarea este astfel injusta, lipsita de proportionalitate (se incalca art. 49 si 53 din Constituție).

Recurentul a solicitat administrarea probei cu interogatoriu atașat cererii de recurs, probă respinsă raportat la dispozițiile art. 492 din C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Justiției a depus întâmpinare solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 63/2013, respectiv modificarea art. 13 alin. (1^2) din O.U.G. nr. 43/2002 și sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 63/2013 și a Legii nr. 295/2013 de aprobare a acestei Ordonanțe, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992.

În susținerea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că prin disp. O.U.G. nr. 63/2013 și a Legii nr. 295/2013 sunt încălcate prevederile art. 115 alin. (1), (2) și 4 din Constituție. A invocat faptul că a fost trimis în judecată de DNA în dosarul nr. x/2012 (Rechizitoriul din 11.11.2016) și cu această ocazie a luat la cunoștință de împrejurarea că DNA și-a obținut/menținut competența prin încălcarea legii, interesul reclamantului fiind să demonstreze că nu a fost creat un cadru legal, coerent, previzibil, durabil, iar interesul legitim privat se împletește cu interesul public.

Motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte constată că instanța de fond nu a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare să atragă incidența art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Având în vedere dispozițiile art. 396 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "în cazuri justificate, dacă instanța nu ia hotărârea de îndată, pronunțarea acesteia poate fi amânată pentru un termen care nu poate depăși 15 zile", decizia de amânare a pronunțării aparține exclusiv instanței de judecată, o cerere formulată în acest de una din părți nefiind obligatorie pentru instanță, iar în ceea ce privește consemnarea

În ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Justiției, admisă prin încheierea din data de 07.05.2019, în mod corect Curtea de Apel București, în temeiul dispozițiilor art. 64 C. proc. civ., a constatat că sunt îndeplinite condițiile art. 61 alin. (1) și (3) C. proc. civ., având în vedere că reclamantul a solicitat anularea O.U.G. nr. 63/2013 pentru modificarea art. 13 alin. (1^2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcția Națională Anticorupție, iar Ministerul Justiției a avut calitatea de inițiator al acestui act normativ.

În mod corect, raportat la obiectul acțiunii, instanța de fond s-a pronunțat cu prioritate cu privire la admisibilitatea acțiunii.

În ceea ce privește cazul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond a reținut în mod corect faptul că O.U.G. nr. 63/2013 nu este un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un act normativ cu putere de lege, care nu poate face obiectul controlului de legalitate în contencios administrativ, astfel că acțiunea este inadmisibilă.

Dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevăd că "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. (3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative."

Față de aceste dispoziții, se constată că prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar nu se solicită acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate reclamantului prin O.U.G. nr. 63/2013, nici anularea vreunui act administrativ emis în baza acestei ordonanțe de urgență a Guvernului și nici obligarea pârâților de a emite vreun act administrativ sau de a realiza o operațiune administrativă, ci doar anularea O.U.G. nr. 63/2013, împrejurare pentru care acțiunea este inadmisibilă.

În acest sens s-a reținut și de către Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 660/2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, faptul că "Atunci când obiectul acțiunii principale introduse la instanța de judecată este constatarea neconstituționalității unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență a Guvernului ori a unor dispoziții din aceasta, excepția de neconstituționalitate este transformată într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și astfel natura sa de excepție, înțeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuție fondul pretenției deduse judecății."

Pentru aceste considerente, instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, în mod corect a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea ca inadmisibilă, motivele de recurs fiind nefondate.

Curte constată că

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva încheierii din 7 mai 2019 și sentinței nr. 214 din 4 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 mai 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței