ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 669/2024

Ședința publică din data de 7 februarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii secției pentru Judecători a CSM nr. 216 din 21.02.2021 și a Raportului Inspecției Judiciare nr. x/4.01.2021/1389/ST/2021 privind monitorizarea activității președintelui Tribunalului Dolj.

Prin încheierea de ședință din data de 3 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus introducerea în cauză, în calitate de intervenient forțat, a Inspecției Judiciare - Direcția de inspecție pentru judecători.

Prin sentința civilă nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a intervenientului forțat Inspecția Judiciară, ca nefondată, iar pe fondul cauzei, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și intervenientul forțat Inspecția Judiciară - Direcția de inspecție pentru judecători și a anulat Raportul de control nr. 19-1472 din data de 24.11.2020 al Inspecției Judiciare și Hotărârea nr. 216 din data de 21.02.2021 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători.

Împotriva sentinței civile nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs principal intervenienta Inspecția Judiciară și recurs incident reclamanta A..

3.1 Recursul principal

Prin recursul principal, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-intervenientă solicită casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii formulată de reclamantă în contradictoriu cu Inspecția Judiciară.

În motivare arată că sentința este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Instanța de fond a respins în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspecției Judiciare, făcând o aplicare eronată a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ.

Calitatea procesuală pasivă desemnează identitatea dintre persoana care figurează în proces în calitate de pârât și cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecății.

În cauză actul administrativ producător de efecte juridice este hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători nr. 216/202, în vreme ce raportul Inspecției Judiciare nu produce niciun efect anterior aprobării lui de către secția corespunzătoare a CSM. Raportul de control nr. 19-1472 nu ar fi putut da naștere/modifica/stinge raporturi juridice independent de Hotărârea nr. 216/2021, prin care a fost aprobat.

În acest sens trebuie avute în vedere prevederile art. 41 din Regulamentul de organizare și funcționare a CSM, adoptat prin Hotărârea nr. 1073/2018.

Recurenta-intervenientă trimite la jurisprudența ÎCCJ-SCAF, respectiv la decizia nr. 2953/2021 prin care s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspecției Judiciare, reținându-se că rapoartele atacate nu constituie acte administrative ci operațiuni administrative prealabile, a căror legalitate nu este examinată de sine stătător, ci exclusiv în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Al doilea motiv de recurs se referă la aplicarea greșită a prevederilor art. 123 alin. (1) din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, potrivit căruia refacerea verificărilor, dispusă de secția sau Plenul CSM, se efectuează de aceeași echipă de control.

Recurenta arată că unul dintre cei trei inspectori desemnați în echipa inițială era pensionat la data emiterii Ordinului inspectorului șef nr. 110/2020, iar un al doilea figura în concediu de studii în perioada 12-23.10.2020. Astfel, în mod obiectiv, nu a mai existat posibilitatea întocmirii noului raport de către aceeași echipă de inspectori judiciari.

Contrar reținerilor instanței de fond, stabilirea prin Ordinul inspectorului șef nr. 29/2020 a componenței echipei de control ce a întocmit raportul nr. x/24.11.2020 a avut la bază motive obiective.

Cu privire la considerentele sentinței potrivit cărora concluziile raportului refăcut au fost diferite de cele ale raportului inițial, recurenta-intervenientă arată că inspectorii judiciari se bucură de independență, conform art. 72 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. În plus, refacerea raportului a fost dispusă prin Hotărârea secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii din 16.12.2019. Ținând cont de această măsură, de minuta Comisiei nr. 2/28.04.2020 și de Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii –Secția pentru judecători nr. 925/2018, directorul Direcției de Inspecție pentru Judecători a propus emiterea unui ordin privind refacerea raportului.

Mai arată recurenta-intervenientă că reclamanta a susținut greșit că îndeplinirea atribuțiilor manageriale sub aspectul comunicării nu a făcut obiectul controlului de fond finalizat prin raportul Inspecției Judiciare nr. 2193/1044/DIJ/2018.

Trebuie reținut că raportul de control nr. x/24.11.2020 conține elementele de fapt și de drept care să permită cunoașterea temeiurilor propunerilor, fiind dispus cu respectarea reglementărilor legale speciale în materie, în limitele și potrivit structurii prevăzute în anexa care face parte integrantă din Ordinul inspectorului șef nr. 110/2020. Raportul nu a fost emis în urma unui nou control de fond, în care să fie verificat integral modul de exercitare a atribuțiilor specifice funcției de președinte.

Mai trebuie reținut că raportul menționat a fost aprobat de către Consiliul Superior al Magistraturii –Secția pentru Judecători în conformitate cu art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 și art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004.

În consecință hotărârea este dată cu aplicarea greșită a art. 75 din Legea nr. 317/2004, neputând fi reținută cauza de nulitate pe care se bazează soluția instanței de fond.

3.2 Recursul incident

Prin recursul incident, reclamanta A. solicită casarea în parte a sentinței și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Inspecției Judiciare. Este invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă apreciază că nu există prevederi legale exprese sau practică judiciară relevantă prin care să se fi stabilit că emitentul actului preparator trebuie citat, când se cere anularea unui astfel de act. "Apărarea" actului preparator o face emitentul actului final, care a prezumat legalalitatea actului preparator și l-a considerat temei pentru decizia sa finală.

În mod nelegal prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale a Inspecției Judiciare, îmbrățișând teza juridică potrivit căreia emitentul actului preparator face parte dintre subiectele de drept vizate de art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, apreciind că nu s-ar putea soluționa cauza fără citarea Inspecției Judiciare, în condițiile normei menționate coroborate cu art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

Calificarea raportului Inspecției Judiciare nr. 19-1472/24.11.2020 ca act premergător actului administrativ final contestat – Hotărârea Consiliul Superior al Magistraturii nr. 216/2021- este în afara oricărei divergențe. În această situație potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instanța a fost competentă să se pronunțe și asupra legalității acestui raport însă pentru introducerea în cauză a Inspecției Judiciare se impunea verificarea condiției vătămării concrete a unui drept subiectiv sau a interesului public ocrotit de această autoritate publică terță.

Or, Inspecția Judiciară nu suferă niciun prejudiciu concret prin anularea raportului său nr. 19-1472/2021 pentru că acest raport nu este producător de efecte juridice, în absența aprobării sale prin hotărâre CSM și nici nu există un interes public pe care să îl apere Inspecția Judiciară, iar nu Consiliul Superior al Magistraturii.

Câtă vreme însuși Consiliul Superior al Magistraturii a recunoscut în cuprinsul notelor de ședință depuse la termenul din 5.09.2022 că procedura de aprobare a raportului a fost viciată și că hotărârea sa este lovită de nulitate, lipsește folosul practic în cazul Inspecției Judiciare de a reitera cercetarea legalității raportului propriu.

4.1. Reclamanta A. a formulat întâmpinare față de recursul principal, prin care a invocat, mai întâi, excepția lipsei de interes în formularea și susținerea de către Inspecția Judiciară a acestui recurs.

În motivarea excepției a arătat că prin sentință s-a reținut și cauza de nulitate a raportului Inspecției Judiciare și a hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii constând în nerespectarea procedurii de comunicare a raportului Inspecției Judiciare. Reținerea acestei cauze de nulitate nu a fost criticată prin recursul principal, intrând în autoritate de lucru judecat.

Ca atare, admiterea recursului Inspecția Judiciară nu ar produce niciun efect practic întrucât soluția de fond nu ar putea fi reformată. Pe cale de consecință, recursul este lipsit de interes, în aplicarea art. 33 C. proc. civ.

În subsidiar, recurenta-reclamantă arată că recursul principal este nefondat. Refacerea raportului de control s-a realizat fără a se administra/analiza nicio probă nouă și raportul astfel refăcut nu a fost comunicat nici reclamantei și nici Tribunalului Dolj, desi a avut concluzii fundamental opuse raportului anterior (a cărui refacere s-a dispus).

Ca atare, emiterea actelor administrative contestate a avut loc cu încălcarea dreptului reclamantei la apărare, consacrat atât de art. 24 din Constituție cât și de art. 13 C. proc. civ. și, astfel, actele atacate au fost în mod corect anulate.

De asemenea, instanța a reținut corect drept cauză de nulitate împrejurarea că raportul a fost în mod nelegal emis de către alți inspectori decât cei care au întocmit primul raport (a cărui refacere s-a dispus), fără administrarea de probe noi și cu enunțarea unor concluzii fundamental opuse primului raport.

Or, nu se impunea ca refacerea raportului să aibă loc de către alți inspectori decât cei care, initial, au audiat 157 persoane și cunoșteau nemijlocit situația analizată. Cum niciunul dintre inspectorii desemnați inițial să efectueze controlul nu a mai participat la întocmirea celui de-al doilea raport rezultă că niciun membru al noii echipe de inspectori nu a avut o reprezentare reală asupra situației investigate.

4.2 Prin întâmpinarea la recursul incident, recurenta-intervenientă Inspecția Judiciară arată că, atâta vreme cât reclamanta a solicitat și anularea raportului Inspecției Judiciare, o astfel de anulare nu poate avea loc decât în contradictoriu cu emitentul actului. Din acest motiv, se impune respingerea recursului incident.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursurilor deduse judecății

Recurenta-reclamantă, în susținerea excepției lipsei de interes, a arătat că recurenta-intervenientă Inspecția Judiciară critică sentința numai pentru una dintre cauzele de nelegalitate a raportului reținute. Astfel, o a doua cauză de nulitate a aceluiași act reținută prin sentință nu a fost recurată, intrând în autoritate de lucru judecat, de aici rezultând lipsa oricărui efect practic al recursului principal.

Înalta Curte observă că un astfel de raționament juridic este opus numai criticilor din recursul principal care vizează soluția pronunțată pe fondul cauzei, nu și celor referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a intervenientei.

Cum recursul nu se limitează la critici referitoare la fondul judecat, ci reiterează și chestiunea calității procesuale, Înalta Curte consideră nefondată excepția lipsei de interes în formularea recursului principal, fiind evident interesul părții interveniente, în sensul art. 458 din C. proc. civ., de a recura o sentință prin care îi sunt respinse apărările și care îi este defavorabilă.

Prin sentința recurată a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a intervenientei forțate Inspecția Judiciară, ca nefondată, instanța reținând că reclamanta a formulat o acțiune prin care urmărește anularea nu numai a Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii –Secția pentru Judecători nr. 216/2021, ci și a raportului Inspecției Judiciare nr. 19-1472/24.11.2021, aprobat prin hotărârea mai sus amintită. Raportul Inspecției Judiciare fiind o operațiune administrativă prealabilă emiterii Hotărârii nr. 216/2021 și legalitatea acestuia fiind examinată odată cu legalitatea actului administrativ la emiterea căruia a servit, statuarea asupra obiectului cererii nu poate avea loc decât în contradictoriu și cu emitentul raportului, respectiv Inspecția Judiciară.

Această soluție este criticată atât pe calea recursului principal, cât și pe calea recursului incident, pentru argumente diferite.

Recurenta-intervenientă Inspecția Judiciară consideră că nu se legitimează procesual în cauză pentru că raportul atacat nu este producător de efecte juridice per se, fiind doar o operațiune administrativă prealabilă emiterii hotărârii CSM.

Se constată că deși recurenta-intervenientă critică sentința în privința soluției date legitimării sale procesuale pasive, argumentele sale nu susțin lipsa de calitate, ci o eventuală inadmisibilitate a cererii sau lipsa de interes a reclamantei în a cere anularea raportului, pe motiv că acesta nu este act administrativ.

De altfel, în privința calității sale procesuale pasive în cauză, prin întâmpinarea la recursul incident, recurenta-intervenientă Inspecția Judiciară exprimă o poziție contrară celei adoptate prin recursul propriu, arătând că, dacă s-a cerut anularea raportului, o astfel de anulare nu poate fi dispusă decât într-un cadru procesual subiectiv compus cu participarea sa, în calitate de emitent al actului.

În consecință, Înalta Curte constată că recurenta principală nu prezintă niciun argument pertinent în susținerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive în cauză.

În ceea ce privește anularea raportului, deși acesta este doar operațiune administrativă prealabilă emiterii hotărârii CSM, secția pentru judecători nr. 216/2021, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 permit îndreptarea acțiunii în anulare și împotriva actelor/operațiunilor administrative premergătoare emiterii actului producător de efecte juridice.

În cauză, reclamanta a formulat critici de nelegalitate concrete la adresa raportului Inspecției Judiciare, care au fost valorificate de instanța de fond, cu consecința anulării atât a acestui act prealabil, cât și, pe cale de consecință, a actului final al procedurii.

Argumentul din recursul incident în sensul că legitimarea procesuală pasivă a Inspecției Judiciare nu este justificată întrucât apărările în privința actului preparator ar trebui să fie făcute de emitentul actului final, Înalta Curte îl constată vădit nefondat.

Raportul juridic de drept administrativ consemnat în cuprinsul actului preparator are drept părți pe emitentul actului, al cărui interes în a apăra legalitatea demersului său este evident, și pe reclamantă, în calitate de persoană vizată de act și care se consideră vătămată prin emiterea actului.

Ca atare, atât față de dispozițiile coroborate ale art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cât și de cele ale art. 36 din C. proc. civ., Inspecția Judiciară are calitate procesuală pasivă în cererea având ca obiect anularea raportului nr. x/24.11.2021.

Reclamanta trebuia să formuleze acțiunea în contradictoriu și cu emitentul actului premergător a cărui anulare a solicitat-o. Instanța de fond, ținând seama de dispozițiile art. 78 C. proc. civ., a uzat de prevederile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, punând în discuția părților întregirea cadrului procesual subiectiv cu Inspecția Judiciară, fără a cărei participare nu putea statua asupra fondului acțiunii.

Susținerea potrivit căreia intervenienta nu are calitate procesuală pentru că nu suferă o vătămare concretă a unui drept subiectiv nu poate fi primită. Condiția vătămării se cere numai pentru exercițiul acțiunii în anularea actului, în timp ce emitentul actului se legitimează procesual prin însăși calitatea sa.

Pentru aceste motive, Înalta Curte, constatând că soluția dată de prima instanță excepției lipsei calității procesuale pasive a intervenientei Inspecția Judiciară este legală, va respinge atât motivul de recurs principal referitor la acest aspect cât și recursul incident, ca nefondate.

Printr-un al doilea rând de critici recurenta-intervenientă apreciază că soluția de anulare a raportului său nr. 19-1472/24.11.2020 a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 123 alin. (1) din Regulamentul privind normele ce efectuare a lucrărilor de inspecție și a art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Este adevărat că, așa cum a arătat recurenta-reclamantă, recurenta- intervenientă critică numai una dintre cauzele de nelegalitate a raportului reținute prin sentință și că o a doua cauză de nelegalitate a aceluiași act, valorificată în sensul anulării actului, nu a fost recurată, intrând în autoritate de lucru judecat. De aici rezultă într-adevăr lipsa unui efect practic al recursului principal.

Se constată că instanța de fond a apreciat că încălcarea obligației legale de comunicare a raportului conduce atât la anularea hotărârii CSM contestate, cât și raportului Inspecției Judiciare, iar această cauză de anulare a raportului nu a fost criticată pe calea recursului principal.

Cu toate acestea și deși soluția de anulare s-ar menține în virtutea fie și numai a cauzei de nelegalitate anterior amintite, intrată în autoritatea de lucru judecat, Înalta Curte va analiza totuși pe fond vizatele considerente decizorii, respectiv reținerea primei cauze de nelegalitate a raportului, constând în refacerea acestuia cu încălcarea dispozițiilor art. 118 și 123 din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, aprobat prin Ordinul Inspectorului-șef nr. 136/2018, cu modificările ulterioare.

În acest sens reține că recurenta-intervenientă nu relevă o greșită aplicare de către instanța de fond a normelor din Regulament anterior menționate. Potrivit art. 118 alin. (6) din Regulament, componența echipei de inspecție desemnate pentru efectuarea unui control nu poate fi modificată decât atunci când imparțialitatea verificărilor ar putea fi afectată, iar o astfel de situație nu a invocată în cauză. Potrivit art. 123, completarea verificărilor se realizează de aceeași echipă de inspectori inițial învestită. Cu atât mai mult o refacere a raportului, așa cum a fost dispusă de către secția pentru judecători a CSM, nu putea fi efectuată de altă echipă de control decât cea care a efectuat verificările.

Ceea ce susține intervenienta este că doi dintre membrii echipei de trei inspectori nu mai puteau participa la refacerea lucrării, unul fiind pensionat și altul fiind în concediu de studii. Astfel de susțineri, însă, nu sunt de natură a înlătura de la aplicare dispozițiile Regulamentului care asigură continuitatea echipei de control. Într-o astfel de situație obiectivă, ar fi trebuit să aibă loc o înlocuire a membrilor echipei de inspecție care se găseau în situațiile obiective invocate, iar nu desemnarea unei alte echipe de inspecție, așa cum a avut loc prin Ordinul inspectorului sef nr. 110/29.09.2020. De altfel, emiterea acestui ordin nu a fost motivată pe imposibilitatea de asigurare a continuității echipei de control, astfel de apărări fiind invocate de intervenientă numai pe parcursul judecății.

Cât privește art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, recurenta-intervenientă nu arată în ce ar consta aplicarea greșită a acestui articol, ce prevede că raportul de inspecție prevăzut la alin. (1) se înaintează secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabilește măsurile ce se impun pentru remedierea situației. De asemenea, alin. (3) reglementează retrimiterea raportului în vederea completării verificărilor, fără a statua și în privința componenței echipei de control. În lipsa unei derogări, se înțelege că o completare a verificărilor se efectuează de către aceeași echipă de control, așa cum de altfel prevedea Regulamentul de efectuare a lucrărilor de inspecție judiciară.

În concluzie, Înalta Curte constată că, atât recursul principal declarat de intervenienta Inspecția Judiciară- Direcția de Inspecție pentru Judecători, cât și recursul incident formulat de reclamanta A. sunt nefondate, sentința recurată fiind pronunțată cu aplicarea corectă a legii.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes a recurentei-interveniente Inspecția Judiciară - Direcția de Inspecție pentru Judecători în formularea cererii de recurs, invocată de către recurenta-reclamantă A..

Respinge recursul principal declarat de intervenienta Inspecția Judiciară- Direcția de Inspecție pentru Judecători împotriva sentinței civile nr. 296 din data de 14 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident formulat de reclamanta A. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.