ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3657/2024

Ședința publică din data de 3 iulie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, sub nr. x/2021, la data de 21.12.2020, reclamanta A. a solicitat

- anularea și/sau modificarea Hotărârii CSM secția pentru judecători fără număr din data de 16.12.2019, nepublicată, prin care s-a dispus refacerea de către Inspecția Judiciară a Raportului nr. 19-1472 în acord cu măsurile dispuse prin Hotărârea nr. 925/2018 a secției pentru judecători în sensul avizării în totalitate a Raportului nr. 19-1472 cu privire la activitatea desfășurată de președintele Tribunalului Dolj ca fiind foarte bună, inclusiv în privința comunicării orizontale și verticale (denumită în continuare Hotărârea contestată);

- modificarea Hotărârii nr. 925/2018 a secției pentru judecători (parte integranta din Hotărârea fii. din 16 dec. 2019) în privința monitorizării persoanei președintelui instanței, (1) ca neprevăzută de lege - măsura monitorizării fiind aplicabilă instanței de judecată, iar nu persoanei președintelui instanței (nefiind procedura disciplinară) și (2) ca nefondată raportat la probele administrate (denumită în continuare Hotărârea 925); 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul demers procesual.

Prin sentința civilă nr. 497 pronunțată în data de 10.11. 2022, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal:

A admis excepția inadmisibilității petitului 1.

A admis excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile aferentă petitului 2.

A respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, cu sediul în București.

A admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul B..

Fără cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a sentinței recurate și, în rejudecare respingerea excepțiilor de inadmisibilitate invocate și admiterea acțiunii în anulare așa cum a fost formulată. Fără cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele:

Instanța de fond a calificat juridic greșit Hotărârea CSM fără număr din 16.12.2019 ca fiind un act premergător. Prin această hotărâre a fost respins Raportul IJ19-1472 și s-a dispus refacerea acestuia, deci această hotărâre este un act final, prin care autoritatea publică a decis, în regim de putere publică, efectuarea unui nou Raport, care a dat naștere unei noi situații juridice, constând în efectuarea controlului activității sale manageriale, după ce îi încetase calitatea de președinte al Tribunalului Dolj. Apreciază că Hotărârea CSM fără număr din 16.12.2019 este un act administrativ final, susceptibil a fi atacat în procedura contenciosului administrativ, fiind încălcate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond nu a analizat apărarea recurentei-reclamante potrivit căreia Hotărârea CSM 925/2018 este act premergător emiterii Hotărârii CSM fără număr din 16.12.2019 și se analizează odată cu actul administrativ final, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004, ceea ce constituie o încălcare a art. 6 CEDO, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Urmare a constatării caracterului de act premergător al Hotărârii CSM 925/2018, ce se analizează odată cu actul administrativ final (Hotărârea CSM fn/16.12.2019), termenul de introducere a plângerii prealabile nu este aplicabil, instanța de fond încălcând astfel dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond a admis în mod greșit cererea de intervenție accesorie formulată de B., acesta nejustificând niciun interes propriu în soluționarea cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze - încălcarea dispozițiilor art. 63 C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În drept recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința prin prisma motivelor de recurs invocate, a susținerilor părților, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt și de drept relevante:

Recurenta-reclamantă și-a întemeiat recursul pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate, astfel că vor fi respinse.

Cu titlu general, constată Înalta Curte că, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere neregularități de ordin procedural și care sunt sancționate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ.

Nulitatea reprezintă principala sancțiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispozițiilor legale.

Dispozițiile art. 174 C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 C. proc. civ. este condiționată de producerea unei vătămări.

Înalta Curte reține că, legiuitorul, reglementând calea de atac a recursului, a prevăzut, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente, examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite, așadar, prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare, și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau și netemeinicia acesteia.

Sunt nefondate criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.:

Recurenta-reclamantă invocă acest motiv de nelegalitate din perspectiva unei pretinse încălcări a principiului egalității armelor ca urmare a calificării de către instanța de fond a cererii formulate de B. ca fiind o intervenție accesorie, fără ca terțul intervenient să indice în concret forma intervenției sale în proces, în timp ce nu a manifestat același rol activ sub aspectul cererii de chemare în judecată.

Observă Înalta Curte că prin încheierea pronunțată la data de 04.10.2021, instanța de fond a calificat cererea de intervenție formulată de B. ca fiind cerere de intervenție accesorie, reținând că însuși intervenientul a solicitat în subsidiar o astfel de calificare a cererii.

Pentru a putea fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este necesar ca prin hotărârea dată să se fi încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, aspecte care nu pot fi reținute, întrucât, în cauză, instanța de fond nu a încălcat principiul egalității armelor din perspectiva relevată de recurenta-reclamantă.

Se reține că, soluția instanței de fond este legală și temeinică, fiind pronunțată cu respectarea cerințelor prevăzute de art. 63 și urm. din C. proc. civ.

În mod corect a apreciat prima instanță că cererea formulată de interveninentul B. nu se încadrează în prevederile art. 61 alin. (2) ultima teză din C. proc. civ., întrucât intervenientul, chiar dacă justifică un interes în formularea cererii, urmărind apărarea unui drept al său, totuși nu formulează nicio pretenție proprie care să justifice calificarea cererii de intervenție ca fiind principală.

În acest context, instanța a constatat că intervenientul justifică un interes în formularea cererii, prin aceea că soluția ce se va pronunța asupra acțiunii recurentei-reclamante cu privire la cele două Rapoarte de control, ce cuprind aprecieri privitoare și la conduita intervenientului, se răsfrânge și asupra situației acestuia, a calificat corect cererea de intervenție formulată de B. ca fiind cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului conform art. 61 alin. (3) din C. proc. civ., cererea fiind formulată, în subsidiar chiar de către intervenient ca intervenție accesorie.

Astfel, sunt neîntemeiate argumentele recurentei-reclamante, în sensul că intervenientul accesoriu nu justifica un interes în formularea cererii de intervenție și că instanța de fond nu ar fi verificat condițiile de admisibilitate a cererii de intervenție accesorie.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate, urmând a le respinge, întrucât instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală și temeinică, în deplin acord cu dispozițiile de drept material incidente în cauză.

Dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ conferă persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător, și nu luarea unei măsuri, precum cea dispusă de secția pentru judecători în ședința din 16.12.2019.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care cuprind definiția actului administrativ, în mod corect, a reținut prima instanță că în ceea ce "privește natura juridică a soluției adoptată de pârâtul CSM, secția pentru judecători în ședința din data de 16.12.2019, la punctul 18 de pe ordinea de zi soluționată, cu privire la Raportul de control nr. 19-1472 al Inspecției Judiciare privind modul de exercitare a atribuțiilor manageriale de către președintele Tribunalului Dolj în ceea ce privește comunicarea, prin care s-a hotărât refacerea de către Inspecția Judiciară a Raportului nr. 19-1472 în acord cu măsurile dispuse prin Hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, (...) sunt întemeiate susținerile pârâtului în sensul că această soluție nu reprezintă un act administrativ ce poate face obiect al controlului direct al instanței."

Prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, reținând față de prevederile art. 74 și art. 75 din Legea nr. 317/2004 că prin soluția adoptată în ședința din data de 16.12.2019, la punctul 18 de pe ordinea de zi soluționată s-a dispus refacerea de către Inspecția Judiciară a Raportului nr. 19-1472, în acord cu măsurile dispuse prin hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, o astfel de măsură - cea a refacerii raportului Inspecției Judiciare - neputând fi asimilată unui act administrativ unilateral, cu caracter individual.

Așadar, corect a reținut instanța de fond, că dispunerea unei măsuri în sensul refacerii unui raport al Inspecției Judiciare nu este dată în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii și nu reprezintă un nou act administrativ. Acesta este și motivul pentru care secția pentru judecători nu a adoptat o hotărâre atunci când a dispus respectiva măsură (refacerea raportului Inspecției Judiciare nr. 19-1472) care nu reprezintă un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În speță, actul administrativ care poate face obiectul unei acțiuni în justiție în condițiile Legii nr. 554/2004 și care produce juridice concrete este hotărârea adoptată de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin se aprobă raportul final al Inspecției Judiciare.

În raport de cele reținute anterior, reiese că hotărârea secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii din data de 16.12.2019 prin care s-a stabilit refacerea de către Inspecția Judiciară a raportului nr. x/2019 în acord cu măsurile dispuse prin hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii reprezintă un act premergător, nesusceptibil de a produce efecte juridice prin el însuși, efectele sale fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității, respectiv hotărârea adoptată de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin se aprobă raportul final al Inspecției Judiciare.

Așadar, urmează a fi respinse ca neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse și criticile vizând hotărârea nr. 925/2018 a secției pentru judecători.

Recurenta-reclamantă a solicitat în fața instanței de fond și modificarea hotărârii nr. 925/2018 a secției pentru judecători în privința măsurii privind monitorizării persoanei președintelui instanței.

Reține Înalta Curte că, în mod corect, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității, reținând neparcurgerea de către recurenta-reclamantă a procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la natura juridică a hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, constată instanța de control judiciar că hotărârea reprezintă un act administrativ cu caracter individual, a cărui revocare poate fi solicitată în condițiile alin. (1) și alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a fost publicată pe site-ul instituției la data de 25.01.2019.

Se observă că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 impune un termen legal imperativ de 30 de zile de la momentul comunicării actului/luării la cunoștință pe orice cale, acesta putând fi depășit doar pentru motive temeinice și nu mai mult de 6 luni de la data emiterii actului/luării la cunoștință pe orice cale despre conținutul acestuia.

Constată Înalta Curte că, recurenta-reclamantă nu era destinatarul direct al hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători, aceasta fiind adresată unui alt subiect de drept și anume Inspecției Judiciare.

Or, plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii nu respectă termenul legal imperativ mai sus menționat, fiind înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii la data de 17.11.2020, cu mult peste termenul de 30 de zile, respectiv de 6 luni, termene prevăzute de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, se observă că plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii din data de 16.12.2019 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii și a hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a fost analizată în ședința secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii din data de 04.03.2021, fiind respinsă ca tardivă.

Plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secției pentru judecători nu respectă termenele legale anterior menționate nici în situația în care s-ar aprecia, astfel cum a reținut și prima instanță, că recurenta-reclamantă a luat cunoștință de hotărâre cel târziu în luna mai 2019 când s-a desfășurat noul control de către Inspecția Judiciară.

Formularea plângerii prealabile cu depășirea termenelor legale mai sus menționate echivalează cu inexistența plângerii, astfel că în mod corect a reținut prima instanță ca fiind întemeiată excepția inadmisibilității pentru neparcurgerea procedurii prealabile sesizării instanței.

Prin urmare, reiese că sunt neîntemeiate și susținerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că instanța de fond nu ar fi analizat apărarea sa potrivit căreia hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 925/2018 ar fi un act premergător emiterii hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii din data de 16.12.2019 și se analizează odată cu actul administrativ final, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nefiind, astfel, încălcate prevederile art. 6 CEDO, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse susținerile recurentei-reclamante privind încălcarea dreptului său la un proces echitabil prin îngrădirea accesului în justiție, ca urmare a respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Astfel, așa cum a reținut și Curtea Constituțională în mod constant în jurisprudența sa, procedura prealabilă reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este de natură să afecteze accesul liber la justiție ori dreptul la un proces echitabil, iar instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana pretins vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar, pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității.

De altfel, dreptul de acces liber la justiție nu este unul absolut, acesta fiind susceptibil de anumite limitări, cât timp acestea prezintă un caracter rezonabil și proporțional cu scopul urmărit.

În cauza de față, obligarea recurentei-reclamante la parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional, nu afectează dreptul său de acces liber la justiție, atât timp cât decizia autorității poate fi supusă controlului unei instanțe judecătorești.

De altfel, prin decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituțională a statuat cu valoare de principiu că "este de competența exclusivă a legiuitorului să instituie asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanțelor judecătorești de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege."

În raport de cele mai sus reținute, reiese că în mod corect instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, pronunțând o hotărâre legală, în deplin acord cu dispozițiile de drept material incidente în cauză.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 497 pronunțate la 10 noiembrie 2022 de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 3 iulie 2024.