ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3542/2023

Ședința publică din data de 27 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24 august 2022, reclamanta CDI Distribution Grup S.R.L., în calitate de angajator al domnului A., cetățean nepalez, a solicitat în contradictoriu cu intimata-pârâtă I.G.I.- Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, anularea Refuzului nr. x/DIMB/S1/CMA din data de 27.07.2022 emis de Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, Serviciul autorizații și permise de ședere în scop de muncă, privind soluționarea cererii de eliberare a avizului de angajare a cetățeanului nepalez A., având nr. de înregistrare x/07.03.2022, respectiv x/06.06.2022, și pe cale de consecință, să se dispună obligarea intimatei la reanalizarea cererii și la emiterea unui nou act administrativ cu respectarea dispozițiilor legale, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 2207 din data 25 noiembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta CDI Distribution Grup S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul I.G.I.-Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, pentru lipsa procedurii prealabile și a respins cererea acesteia de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2207 din data 25 noiembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta CDI Distribution Grup S.R.L., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, cu consecința anulării refuzului nr. x/DIMB/S1/CMA din data de 27.07.2022 emis de Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, Serviciul autorizații și permise de ședere în scop de muncă, privind soluționarea cererii de eliberare a avizului de angajare a cetățeanului nepalez A., având nr. de înregistrare x/07.03.2022, respectiv x/06.06.2022, și pe cale de consecință, obligarea intimatei la reanalizarea cererii și la emiterea unui nou act administrativ cu respectarea dispozițiilor legale, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

În esență, recurenta-reclamantă a arătat că sentința recurată este nelegală, întrucât instanța de fond, în soluționarea excepției inadmisibilității cererii, a interpretat în mod eronat prevederile art. 28 din O.G. nr. 25/2014 referitoare la procedura de soluționare a cererilor de emitere a avizului de angajare și procedura de contestare a refuzului de emitere a acestuia, respectiv prevederile art. 2 și art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În concret, instanța de fond, deși a reținut faptul că alin. (5) al art. 28 din O.G. nr. 25/2014 face trimitere la prevederile Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește modalitatea de contestare a refuzului eliberării avizului de angajare, a apreciat că acesta din urmă nu echivalează cu un refuz nejustificat în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel că era necesară parcurgerea procedurii prealabile.

Mai mult decât atât, instanța a considerat că cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă nu s-a întemeiat pe prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, acestea fiind aduse pentru prima oară în discuție de către reclamantă la momentul formulării răspunsului la întâmpinare.

În opinia recurentei-reclamante, refuzul eliberării avizului de angajare se circumscrie în totalitate definiției refuzului nejustificat de soluționare reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât intimata-pârâtă a exprimat în mod neechivoc, cu exces de putere și prin greșita aplicare a prevederilor legale relevante, intenția sa de a nu elibera avizul de muncă pentru cetățeanul nepalez A..

Legiuitorul a prevăzut în mod expres o excepție de la obligativitatea procedurii prealabile, devenind incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora, în cazurile prevăzute de art. 2 alin. (2) și art. 4 din același act normativ nu este obligatorie formularea plângerii prealabile.

Mai mult decât atât, dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 menționează în mod expres faptul că contestația împotriva refuzului de emitere a avizului de muncă se soluționează potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004, făcând trimitere indirectă la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i), alin. (2) și art. 7 alin. (5), articole pe care reclamanta și-a întemeiat cererea de chemare în judecată.

Intimata-pârâtă Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, din cadrul Inspectoratului General pentru Imigrări a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru considerentele ce succed:

Înalta Curte constată că reclamanta CDI Distribution Grup S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere de anulare a Refuzului nr. x din data de 27.07.2022 emis de Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Municipiului București-Serviciul autorizații și permise de ședere în scop de muncă, solicitând, totodată, obligarea intimatei la reanalizarea cererii de eliberare a avizului de angajare a cetățeanului nepalez A., având nr. de înregistrare x/07.03.2022, respectiv x/06.06.2022, precum și la emiterea unui nou act administrativ cu respectarea dispozițiilor legale.

Cererea de chemare în judecată a fost respinsă, în urma admiterii excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile obligatorii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar recurenta-reclamantă a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., apreciind că sentința recurată a fost pronunțată cu interpretarea eronată a dispozițiilor art. 28 din O.G. nr. 25/2014 și ale art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține ca fiind relevante în soluționarea prezentei cauze prevederile O.G. nr. 25/2014 care reglementează cerințele necesare pentru eliberarea de către Inspectoratul General pentru Imigrări a avizului de angajare privind dreptul unui angajator de a încadra în muncă un străin pe o anumită funcție, precum și procedura de contestare a refuzului de acordare a unui astfel de aviz. Astfel, potrivit art. 28 alin. (3) din acest act normativ, "neîndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta ordonanță constituie motive de refuz de eliberare a avizului de angajare", iar potrivit alin. (5) al aceluiași articol, "refuzul eliberării avizului de angajare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare".

Coroborând prevederile legii speciale cu prevederile art. 2 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că refuzul autorității publice de a soluționa în mod favorabil cererea reclamantei, contestat în cauza de față, se circumscrie definiției refuzului nejustificat de a soluționa o cerere, având natura unui act administrativ asimilat, ce poate fi atacat în condițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din același act normativ.

Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane.".

Este adevărat că Legea contenciosului administrativ reglementează o procedură prealabilă ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă, însă atunci când obiectul acțiunii privește refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri, respectiv un act administrativ asimilat, legiuitorul a înțeles să instituie în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 o excepție de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile.

Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că posibilitatea de a se adresa direct instanței de contencios administrativ este susținută și de dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, care reglementează procedura contestării refuzului eliberării avizului de angajare la curtea de apel, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar nu poate împărtăși opinia instanței de fond potrivit căreia trimiterea normei speciale la dispozițiile generale ale contenciosului administrativ trebuie interpretată în sensul obligativității formulării plângerii prealabile, ci apreciază că procedura contestării urmează a fi stabilită în acord cu prevederile Legii nr. 554/2004 în funcție de circumstanțele cauzei și de obiectul dedus judecății, respectiv de natura actului administrativ contestat (tipic sau asimilat).

Având în vedere că, în speța de față, reclamanta a criticat refuzul intimatului de acordare a avizului de muncă solicitat, respectiv un refuz nejustificat de soluționare a cererii de emitere a avizului de muncă, ce nu cade sub incidența dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității acțiunii a fost în mod greșit admisă de instanța de fond, cu greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Față de această împrejurare, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite, în limitele arătate, recursul declarat de reclamanta B. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2207 din data 25 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Trebuie subliniat că instanța de fond a statuat asupra unei excepții procesuale, fără a mai examina și a se pronunța cu privire la celelalte aspecte invocate de către reclamant, respectiv fără a soluționa litigiul pe fond.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, precum și dispozițiile art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, potrivit cărora instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul.

Față de această împrejurare, în raport și de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. și pentru a asigura părților dreptul la soluționarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea examinării cererii de chemare în judecată sub toate aspectele invocate.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora cheltuielile de judecată se acordă la cererea părții care a câștigat, ceea ce presupune culpa procesuală a părții care a pierdut procesul. Aceste dispoziții sunt aplicabile doar în acele situații în care instanța de recurs statuează definitiv asupra pretențiilor deduse judecății, întrucât numai în această ipoteză se poate stabili care este partea căzută în pretenții.

Având în vedere că hotărârea dată în recurs nu va tranșa litigiul dintre părți, instanța de control judiciar nu se poate pronunța asupra solicitării de acordare a cheltuielilor de judecată.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta B. S.R.L., va casa sentința civilă recurată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta B. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2207 din data 25 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.