ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3068/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 1 noiembrie 2018, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României: - anularea încheierii nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi a României prin care s-a decis respingerea contestației formulate de A. S.A. împotriva Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12/27.12.2016; - anularea Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016, emisă pentru A. S.A. de către Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi, ca fiind emisă de o autoritate necompetentă; - încetarea pentru viitor a oricărui act de control al Curții de Conturi asupra A. cu privire aspectele reținute în cuprinsul deciziei inițiale; - cu suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1931 din 05 iunie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect "litigii Curtea de Conturi".

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor argumentelor reclamantei, iar motivarea hotărârii nu întrunește cerințele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., câtă vreme nu arată, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și care au condus la admiterea excepției inadmisibilității, precum și argumentele pentru care au fost înlăturate susținerile părților. Astfel, pe de o parte instanța a omis să se pronunțe asupra argumentelor dezvoltate de reclamantă atât în acțiune, cât și prin răspunsul la întâmpinare, printre altele, referitoare la: - faptul că decizia nr. 12/1/2018 este un act administrativ, întrucât privită ca act juridic, deține toate elementele necesare cerute de definiția actului administrativ, anume este un act unilateral, cu caracter individual, emis de către o autoritate publică, în vederea executării legii, care modifică raporturi juridice; - existența vătămării nu este necesară pentru anularea actului emis cu încălcarea normelor de competență, în plus, potrivit prevederilor aplicabile, în cazul încălcării normelor de competență, nulitatea nu este condiționată de existența unei vătămări; - nulitatea absolută nu poate fi acoperită. Întrucât în cauză este incidentă o cauză de nulitate absolută, aceasta nu poate fi acoperită prin faptul că, fiind constrânsă, A. a executat o parte din măsuri și a cerut prelungirea pentru o altă parte din acestea. Pe de altă parte, instanța nu a expus motivele pentru care au fost înlăturate argumentele A. S.A. în susținerea acțiunii. În schimb, prima instanță s-a degrevat de analiza impusă de prevederile art. 425 alin. (1) C. proc. civ., limitându-se, pe lângă indicarea unor aspecte generale privitoare la situația de fapt și enumerarea unor prevederi legale, la următoarea "concluzie" insuficientă și complet nelegală: "Contestarea de către reclamantă a deciziei prin care a fost admisă cererea sa de prelungire, exact așa cum aceasta a fost formulată, neaducând astfel prin ea însăși nicio vătămare reclamantei...apare ca fiind inadmisibilă". Aceasta este singura mențiune din sentință cu privire la motivele care au condus la admiterea excepției inadmisibilității și respingerea acțiunii. Or, în aceste condiții, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil și i s-a cauzat o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare a cererii formulate, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauza. Cel de al doilea motiv de recurs formulat a vizat soluția de admitere a excepției inadmisibilității, urmată de respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Contrar argumentelor Curții de Conturi din întâmpinare, preluate și de instanța de fond, în opinia recurentei Decizia nr. 12/1/2018 este un act administrativ, ea deținând toate elementele necesare cerute de definiția legală a acestuia: - este un act unilateral, - cu caracter individual, - emis de către o autoritate publică, - în vederea executării legii, - care modifică raporturi juridice. Decizia nr. 12/1/2018 a modificat raportul juridic dintre A. S.A. și Curtea de Conturi. În mod evident, drepturile și obligațiile ce reies din raportul juridic sunt afectate de un termen. Acest termen este un element component al raportului juridic. Astfel, orice modificare a termenelor duce la o modificare a drepturilor și obligațiilor părților, așadar la o modificare a conținutului raportului juridic. De asemenea, contrar reținerilor din sentință (pag 19, ultimul paragraf), condiția vătămării este îndeplinită, întrucât în urma refuzului Curții de Conturi de a-și recunoaște necompetența, A. S.A. se vede în continuare obligată să întreprindă demersuri în vederea conformării cu măsurile dispuse în mod nelegal de către autoritate, alocând resurse umane și financiare pentru ducerea la îndeplinire a acestor măsuri. Intervenția Curții de Conturi este o ingerință nejustificată în activitatea unei societăți cu capital majoritar privat, care creează o stare de incertitudine cu privire la situația juridică a societății, putând impacta negativ valoarea acțiunilor pe piața de capital. A mai apreciat recurenta că existența vătămării nu este necesară pentru anularea actului emis cu încălcarea normelor de competență, iar nulitatea absolută nu poate fi acoperită. Întrucât în cauză este incidentă o cauză de nulitate absolută, aceasta nu poate fi acoperită prin faptul că, fiind constrânsă, A. S.A. a executat o parte din măsuri și a cerut prelungirea pentru o altă parte din acestea. De asemenea, această solicitare de prelungire a termenului nu poate echivala cu o recunoaștere a competenței Curții de Conturi sau cu o renunțare la invocarea nulității absolute a actelor emise de o autoritate necompetentă, drept la care nu se poate renunța, datorită caracterului său de ordine publică, astfel încât decizia nr. 12/1/2018 este atacabilă conform prevederilor general aplicabile. Faptul că RODAS nu prevede o procedură specială de atacare a unui act emis de Curtea de Conturi nu atrage după sine imposibilitatea atacării respectivului act. În lipsa unei prevederi speciale, vor fi aplicabile regulile generale referitoare la atacarea actelor administrativ, anume supunerea acestora controlului instanțelor de contencios administrativ.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Prin acțiunea dedusă judecății, reclamanta A. S.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ încheierea nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi a României și Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016. Fiind învestită cu recursul reclamantei declarat împotriva soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii, Înalta Curte reține că primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că acțiunea promovată de recurenta reclamantă este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Astfel, Înalta Curte nu poate primi susținerile recurentei referitoare la neanalizarea tururor argumentelor de nelegalitate invocate cererea de chemare în judecată, câtă vreme prima instanță s-a pronunțat, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., mai întâi asupra excepției inadmisibilității, soluția de admitere a acesteia nepermițându-i să treacă și la cercetarea în fond a cauzei. Neanalizarea fondului acțiunii de către prima instanță, ca efect al admiterii excepției inadmisibilității nu atrage casarea hotărârii astfel pronunțate, deoarece nu este rezultatul unei greșeli de judecată, ci este o consecință a interpretării dispozițiilor legale incidente. Prin urmare, invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nejustificată, acest motiv nefiind incident în cauză, față de aspectele dezvoltate de recurenta-reclamantă. Potrivit celui de al doilea motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material raportat la circumstanțele de fapt ale cauzei. Astfel, se reține că prin Decizia nr. 12/2016 au fost dispuse 9 măsuri în sarcina conducerii reclamantei, în temeiul art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu termen de îndeplinire 31 mai 2017. Decizia nr. 12/2016, precum și încheierea nr. 12/2017 dată în soluționarea contestației împotriva acesteia fac obiectul acțiunii în anulare din dosarul nr. x/2017 aflat pe rolul Curții de Apel București. Prin Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016, adoptată urmare a solicitării reclamantei, pârâta a dispus prelungirea până la data de 31.01.2019 a termenului pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse printr-o decizie anterioară a Curții de Conturi, respectiv Decizia nr. 12/2016, iar prin încheierea nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi a României s-a decis respingerea contestației formulate împotriva Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018. Înalta Curte reține caracterul nefondat la susținerilor recurentei referitoare la caracterul de act administrativ al deciziei contestate și apreciază că Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Această decizie nu vizează o situație de fapt și de drept nouă, ci vizează situațiile de fapt și de drept care au format obiectul Decizia nr. 12/2016, act administrativ contestat pe cale separată, în cadrul unui alt dosar nr. x/2017 al Curții de Apel București. Pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor de implementate prevăzute în Decizia nr. 12 din 27.12.2016, pârâta a procedat, la solicitarea reclamantei, la prelungirea termenului pentru îndeplinirea acestora. Efectul direct al deciziei contestate în cauza de față este cel de acordare a unui termen suplimentar pentru a se duce la îndeplinire în mod corespunzător obligațiile stabilite prin decizia anterioară, astfel că nu se poate susține că Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 conține măsuri proprii. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este definit ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice." Or, deciziile prin care se stabilesc termene de ducere la îndeplinire a măsurilor nu sunt acte administrative în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece prin acestea nu se dispun noi măsuri în sarcina entității verificate, ci doar se prelungesc termene pentru măsurile nerealizate. Procedura de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor stabilite prin decizii, precum și actele emise în cadrul acestei proceduri sunt prevăzute la pct. 230-240 din Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități. Aceste dispoziții nu reglementează o procedură de contestare a deciziei de prelungire a termenelor de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia emisă în baza raportului de audit. Prin urmare, nu pot fi primite argumentele recurentei referitoare la modificarea raportului juridic dintre A. S.A. și Curtea de Conturi prin decizia contestată, deciziile prin care se stabilesc noi termen de ducere la îndepliniere a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi reprezentând operațiuni procedurale fără efecte juridice de sine stătătoare, iar nu acte administrative unilaterale cu caracter individual. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma motivelor de recurs invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.