ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2948/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrata pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în data de 19.09.2019, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: - anularea raportului de follow-up nr. 7787/01.07.2009, emis de pârâtă, referitor la îndeplinirea parțială a măsurilor II.7 și II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015; - obligarea pârâtei la emiterea unui nou raport de follow-up, prin care să constate îndeplinirea, de către reclamantă, a măsurilor de mai sus; - anularea adresei nr. x/22.07.2019, emisă de pârâtă în urma obiecțiunilor formulate la raportul de follow-up; - obligarea pârâtei la emiterea deciziei de prelungire a termenului de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 și II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 191 din 16 martie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A., prin care, invocând incidența motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1), pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii sale în contencios administrativ, în sensul anulării raportului de follow-up nr. 7787/01.07.2009 și a adresei nr. x/22.07.2019, precum și în cel al obligării pârâtei la emiterea unui nou raport de follow-up, prin care să constate îndeplinirea, de către reclamantă, a măsurilor și, în subsidiar, să se dispună emiterea deciziei de prelungire a termenului de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 și II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată constând în taxa judiciară de timbru achitată în fond și recurs. Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că prima instanță a pronunțat o hotărâre cu încălcarea prevederilor unor norme procedurale referitoare la aplicabilitatea dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, referindu-se judecătorul fondului la anumite operațiuni administrative anterioare raportului de follow-up, care, în realitate, nu există, fiind vorba, de fapt, de operațiuni ce au precedat emiterea adresei nr. x/22.07.2019, în această categorie fiind inclus și raportul a cărui anulare s-a solicitat. A pretins recurenta-reclamantă că era obligată instanța de fond să procedeze la verificarea modului de întocmire a raportului de follow-up și din perspectiva dispozițiilor art. 230 din Regulamentul Curții de Conturi, iar potrivit articolului 123 din același regulament, intimata trebuia să întocmească o notă în care să arate cum au fost soluționate obiecțiunile formulate de entitatea auditată la raportul de follow-up încheiat cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse în sarcina sa. Cât privește incidența temeiului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că instanța de fond nu a analizat și nu a motivat soluția pronunțată în raport de adresa nr. x/22.07.2019, iar această adresă și raportul contestat cuprind concluzii contradictorii, astfel că situația de fapt, reflectată în raportul de follow-up, guvernată de dispozițiile art. 234 lit. c) pct. ii) din regulament, nu este oglindită în mod corespunzător în conținutul adresei sus menționate. Potrivit susținerilor recurentei-reclamante, adresa din 22.07.2019 statuează că nerecuperarea prejudiciilor are la bază cauze imputabile entității, situație care intră sub incidența Legii nr. 94/1992, urmând să fie sesizate organele de urmărire penală. Deși a fost indicat ca temei aplicabil art. 234 din Regulament, arată recurenta A. S.A. că acest articol prevede mai multe situații distincte, fără a fi evidențiată în cauză care este exact cea aplicabilă entității în cauză, fapt de natură a-i cauza o vătămare, posibil de înlăturat doar prin anularea adresei, ce a fost greșit motivată. În referire la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că au fost încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind analizat raportul de follow-up din perspectiva unui înscris susceptibil de a da naștere, a modifica ori a stinge raporturi juridice, instanța de fond afirmând că raportul conține doar constatări, fără a dispune măsuri în sarcina societății auditate. Arată recurenta-reclamantă că prima instanță nu a avut în vedere prevederile art. 159 din regulament, potrivit cărora raportul de follow-up este unul de control, cuprinzând constatări ce vor sta la baza formulării/luării unor măsuri. Făcând trimitere și la o decizie de speță a instanței supreme, a reiterat recurenta-reclamantă concluzia sa, potrivit căreia raportul de follow-up este nelegal, întrucât cuprinde constatări neconforme realității în ceea ce privește modalitatea de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 și II. 9, ce trebuie să facă obiectul analizei de legalitate de către instanța de contencios administrativ competentă, iar respingerea cererii de față ca inadmisibilă are drept consecință aplicarea prevederilor art. 64 din Legea nr. 94/1992, respectiv reținerea unei infracțiuni în sarcina conducerii societății, deși intimata a încălcat prevederile art. 123, 124 și 234 din Regulament. Apreciază recurenta-reclamantă că posibilitatea conferită de regulament, aceea de a fi formulate obiecțiuni la raportul de follow-up, echivalează cu exercitarea unui recurs grațios, ce deschide, mai departe, calea acțiunii în anulare în fața instanței de contencios administrativ, mai ales că raportul respectiv produce consecințe asupra societății auditate de către intimată. În concluzie, solicitând respingerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, a reiterat recurenta-reclamantă argumentele de nelegalitate pe care le-a formulat în fața primei instanțe, argumente a căror redare este redundantă la acest moment, dată fiind soluția pronunțată în cauză, prin hotărârea recurată de Societatea A. S.A..

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar de intimata-pârâtă Curtea de Conturi s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, argumentând, în esență, că obiectul cererii de chemare în judecată l-a constituit solicitarea de anulare a unor operațiuni administrative, iar nu anularea unor acte administrative, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât raportul de follow-up nu produce efecte de sine-stătătoare, respectiv nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, constatările acestuia fiind valorificate potrivit prevederilor art. 234-238 din Regulament. Prin urmare, susține intimata-pârâtă că prin raportul de follow-up nu s-au dispus noi măsuri în sarcina entității verificate, ci doar s-a consemnat modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse anterior în sarcina SNN S.A prin Decizia nr. 16/2015. Afirmă intimata-pârâtă că dispozițiile art. 234 din RODAS nu determină natura juridică a raportului de follow-up, întrucât actul administrativ care a dat naștere unor raporturi juridice între Curtea de Conturi și conducerea SNN S.A. este Decizia nr. 16/2015. În ceea ce privește nerespectarea prevederilor art. 230 din Regulament, solicită intimata-pârâtă să fie respinse criticile recurentei-reclamante, întrucât prin acest text legal nu este instituit un termen limită, fiind utilizat termenul "de regulă", care nu echivalează cu o obligație. A arătat intimata-pârâtă că a răspuns obiecțiunilor formulate de către SNN S.A. la raportul de follow-up prin Nota x/19.07.2019, în care s-a consemnat că argumentele invocate nu modifică aspectele consemnate în raportul de follow-up nr. 7787/01.07.2019. A mai solicitat intimata-pârâtă să se constate că nu sunt fondate nici argumentele aduse cu privire la modalitatea de aplicare a art. 234 din RODAS.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurenta a solicitat respingerea apărărilor formulate asupra fondului recursului de către intimată, apreciind susținerile acesteia ca fiind neîntemeiate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 2 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente, dar și de apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A este nefondat, pentru următoarele considerente: II.1 Argumentele de fapt și de drept Criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. au privit faptul că prima instanță s-a referit în mod greșit la operațiuni administrative anterioare raportului de follow-up, operațiuni care nu există, iar operațiunile la care s-a referit titulara acțiunii judiciare vizau chiar raportul contestat în cauză. Asemenea critici nu se circumscriu motivului de casare indicat în calea de atac declarată, astfel că instanța de control judiciar, procedând la reîncadrarea lor, le va examina din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la "interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material". În referire la criticile antamate prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că există concluzii contradictorii între raportul de follow-up și adresa nr. x/22.07.2019, critici care, de asemenea, nu se încadrează în premisele reglementate de temeiul de drept indicat, întrucât contradicția trebuie să se regăsească între considerentele hotărârii atacate, iar nu între actele a căror analiză de legalitate o reclamă titularul cererii de chemare în judecată. Prima instanță, examinând cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii, pe care a găsit-o întemeiată, nu a mai analizat chestiuni care țineau de fondul cauzei, soluția dată impunându-se mai înainte de rezolvarea pe fond a cererii. Așadar, recursul declarat de reclamanta SNN S.A. urmează a fi analizat doar din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat, pentru considerentele ce urmează. Un prim palier de analiză a criticilor recurentei-reclamante este cel rezultat din pretinsa încălcare, de către judecătorul fondului, a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care titulara căii de atac a susținut că raportul de follow-up contestat poate fi calificat ca o operațiune administrativă ce a precedat emiterea unui act administrativ, fapt pentru care avea deschisă calea acțiunii judiciare astfel cum a formulat-o. Înalta Curte reține că se poate cere instanței competente să se pronunțe asupra legalității unor operațiuni administrative doar atunci când există premisa atacării unui act administrativ pentru care acele operațiuni administrative au stat la baza emiterii respectivului act. Prin urmare, după cum a fost formulată acțiunea judiciară în cauza de față, este necesar a se verifica dacă adresa nr. x/22.07.2019, emisă de Curtea de Conturi a României, este un act administrativ, adoptat în baza raportului de follow-up contestat, de asemenea, prin aceeași cerere de chemare în judecată. Potrivit prevederilor art. 2, alin. (1), lit. c) din legea nr. 554/2004, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", iar adresa nr. x/22.07.2019 nu are aptitudinea de a produce astfel de efecte pentru A. S.A., întrucât, în conținutul său, i se aduce la cunoștință părții interesate că nu i se acordă un alt termen pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 16/11.05.2015, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute la pct. 234 din Regulamentul de organizare și desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi. Un astfel de înscris nu este un act administrativ, întrucât nu dă naștere, nu modifică sau stinge raporturi juridice asupra unui subiect de drept, astfel că nu poate forma obiect al acțiunii întemeiate pe art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În consecință, raportul de follow-up nu poate fi privit drept o operațiune administrativă ce precede emiterea unui act administrativ, cât timp adresa x/22.07.2019 nu este un astfel de act la care se referă prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004. Un al doilea palier de analiză pe care îl reclamă criticile recurentei-reclamante este cel al naturii juridice a raportului de follow-up, Societatea A. S.A. pretinzând că acesta este un act administrativ, ce poate fi contestat în fața instanței de contencios administrativ competente. Înalta Curte reține că însușirea unui act emis de o autoritate/instituție publică în exercitarea atribuțiilor sale de a fi un act administrativ depinde în mod esențial de efectele pe care le produce acel act, altfel spus, să aibă predispoziția de a da naștere, a modifica ori a stinge raporturi juridice, conform definiției regăsite în prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Potrivit prevederilor art. 79, pct. C 1 din RODAS, actul de control care se întocmește cu prilejul verificării modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie este raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up). Caracteristica fundamentală a raportului de follow-up este aceea de a constata modalitatea în care au fost aduse la îndeplinire măsurile stabilite de Curtea de Conturi prin decizie, astfel că el nu produce efecte proprii, ci doar înregistrează situații faptice existente, născute din emiterea altor acte administrative. Prin urmare, nu poate fi contestat de sine-stătător un raport de follow-up, ci doar ca un act premergător emiterii unui act administrativ, atunci când se contestă respectivul act administrativ. De altfel, nici prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 (RODAS) nu s-a stabilit posibilitatea de contestare a raportului de follow-up în fața instanței de contencios administrativ, Curtea de Conturi a României înțelegând să reglementeze posibilitatea de control asupra legalității actelor sale doar în privința deciziilor și a încheierilor emise în soluționarea plângerilor prealabile îndreptate împotriva acestor decizii, potrivit prevederilor art. 204 și următoarele din RODAS, iar în ordinea cronologică a reglementării, verificarea modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se regăsește la art. 230 și următoarele, după textele normative ce stabilesc calea de atac în contencios a încheierilor (art. 227 din RODAS), astfel că, într-o interpretare sistematică, reiese că raportul de follow-up este emis după rămânerea definitivă a unei decizii, consemnând modalitatea de aducere la îndeplinire, de executare a respectivei decizii. În privința raportului de follow-up, a prevăzut Curtea de Conturi în reglementarea activității sale doar posibilitatea de a fi formulate obiecțiuni de către entitatea verificată, în măsura în care aceasta nu este de acord cu cele constatate de auditorii publici externi, răspunzându-se acestor obiecțiuni printr-o notă întocmită conform prevederilor art. 123 din RODAS. Dacă s-ar accepta posibilitatea contestării în fața instanței a raportului de follow-up, încălcându-se reglementarea proprie a autorității care emite un astfel de act de control, s-ar ajunge, implicit, la repunerea în discuție a unor măsuri care au fost anterior statuate prin decizii, acestea fiind, astfel, contestate indirect, după epuizarea etapelor în care legalitatea lor s-a verificat și ele au produs efecte în mod definitiv. Prin urmare, nefiind prevăzută calea distinctă a contestării raportului de follow-up în fața instanței de contencios administrativ competente, reține Înalta Curte că este legală soluția primei instanțe, prin care s-a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea unui astfel de act juridic. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 191 din 16 martie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sentință ce va fi menținută astfel cum a fost pronunțată, fiind legală. PENTRU ACESTE MOTIVE,