ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 1090/2023

Ședința publică din data de 4 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față:

Prin cererea înregistrată la data de 5 septembrie 2022 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale și Statul Major al Apărării, a solicitat instanței:

În drept, reclamantul a invocat Legea nr. 554/2004, Legea nr. 80/1995, H.G. nr. 106/2011, modificată prin H.G. nr. 275/2017.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 285/2022 din 20 octombrie 2022, a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale și Statul Major al Apărării, în favoarea Tribunalului Cluj, secția mixtă contencios administrativ, litigii de muncă și asigurări sociale.

În argumentarea acestei sentințe, s-a reținut că reclamantul urmărește, practic, reintegrarea sa în funcția deținută anterior punerii la dispoziție și plata drepturilor salariale corespunzătoare, ceea ce înseamnă că litigiul vizează raportul de serviciu al reclamantului care, fiind militar, este funcționar public cu statut special.

Potrivit dispozițiilor art. 536 din Codul administrativ, "cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe".

Art. 382 din același act normativ, intitulat marginal "Categorii de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici" are următorul conținut: Prevederile prezentului titlu, cu excepțiile prevăzute de prezentul cod, nu se aplică următoarelor categorii de personal bugetar: (...) h) personalul militar.

Relevante în stabilirea competenței sunt și dezlegările date prin Decizia nr. 19/2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii.

Astfel, la paragraful 54 din această decizie, Înalta Curte a statuat că "art. 382, precum și art. 536 sunt înscrise în titlul II al Codului administrativ, motiv pentru care, în privința personalului militar, competența instanței de contencios administrativ nu mai poate fi reținută, chiar dacă intrarea în vigoare a Codului administrativ nu a schimbat natura juridică a raporturilor dintre părți, care rămân raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special".

Întrucât este vorba de o cerere care are ca obiect raportul de serviciu al unui militar, competența de soluționare a acesteia aparține secției mixte contencios administrativ, litigii de muncă și asigurări sociale din cadrul Tribunalului Cluj, în componența specifică litigiilor de muncă, în acord cu dispozițiile art. 382 și art. 536 din Codul administrativ, precum și cu cele statuate prin Decizia nr. 19/2021 dată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii.

Prin sentința civilă nr. 264/2023 din 13 februarie 2023, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Cluj, invocată de reclamant și pârât; s-a declinat competența de soluționare a cauzei formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale și Statul Major al Apărării, în favoarea Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal; s-a constatat ivit conflictul negativ de competență, s-a suspendat judecarea cauzei și s-a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Cu titlu preliminar, Tribunalul Cluj a reținut că reclamantul A. a mai promovat un litigiu pe rolul Tribunalului Cluj, secția mixtă contencios administrativ, litigii de muncă și asigurări sociale, în dosarul nr. x/2022, solicitând anularea în parte a Ordinului Șefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022 în ceea ce privește persoana sa și a actelor subsecvente, ca fiind netemeinice și nelegale; reintegrarea pe funcția deținută anterior punerii la dispoziție prin Ordinul mai sus amintit, respectiv pe funcția de comandant Escadrila 711 Aviație Luptă, Grupul 71 Operațional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu" și plata unor despăgubiri egale cu drepturile (soldele) neacordate pentru această funcție, indexate, majorate și reactualizate, de la data emiterii Ordinului (27.05.2022) și până la reintegrarea în funcție; suspendarea executării Ordinului Șefului Statului Major al Apărării nr. SP - 189/27.05.2022, acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 266 din Codul muncii, Legea nr. 62/2011, ca urmare a modificării cererii de chemare în judecată.

Față de obiectul dedus judecății, constând în pretenția concret formulată și temeiurile de drept invocate în mod expres de reclamant (Legea nr. 554/2004), reclamantul în mod voit sesizând două instanțe cu soluționarea unor litigii cu același obiect, dar în baza unor temeiuri juridice diferite, s-a constatat că acțiunea din dosarul nr. x/2022 nu poate fi calificată a fi de competența jurisdicției de dreptul muncii, ci reprezintă o acțiune întemeiată pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ, ce reclamă competența de soluționare a cauzei în favoarea unui complet specializat în contencios administrativ ca și competență funcțională, iar materială în favoarea curții de apel.

Instanța a mai reținut că nu poate schimba cauza cererii de chemare în judecată (temeiul juridic), peste voința celui care are calitate de reclamant, având în vedere principiul disponibilității ce guvernează procesul civil și solicitarea expresă a reclamantului privind temeiul juridic al acțiunii, voința acestuia fiind clar exprimată sub aspectul temeiului juridic al cererii sale.

În raport de poziția procesuală expresă a reclamantului, devin incidente dispozițiile art. 22 alin. (5) din C. proc. civ.

Pe de altă parte, s-a arătat că dispozițiile art. 382 din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019) enumeră personalul militar, printre categoriile de "personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici", însă trebuie observat că excluderea acestei categorii de la aplicarea prevederilor Codului administrativ privind funcționarii publici nu semnifică o excludere a personalului militar din categoria funcționarilor publici. Dimpotrivă, în conformitate cu prevederile art. 380 alin. (1) din Codul administrativ, "pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care îndeplinesc activitățile prevăzute la art. 370 alin. (3) în cadrul: (...) e) instituțiilor din sistemul de ordine publică și securitate națională".

Potrivit art. 536 din Codul administrativ, "cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe".

S-a constatat, așadar, că raportul juridic dintre categoria personalului militar și unitatea militară unde funcționează este unul de drept administrativ, iar competența de soluționare a litigiilor ivite pe marginea acestui raport trebuie să fie în mod expres stabilită de lege în competența altor instanțe, pentru a o extrage din aria de competență a instanțelor specializate în contencios administrativ.

Este adevărat că Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat, prin mecanismele de unificare a practicii, apartenența unor litigii la alte arii de competență decât contenciosul administrativ, litigii care, în lipsa acestor statuări, ar fi avut o puternică aparență că aparțin contenciosului administrativ.

Astfel, s-a menționat Decizia nr. 16/2016, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a statuat, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, că "prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conțin dispoziții specifice, inclusiv după încetarea mandatelor".

A fost evocată și Decizia nr. 19/2021, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a stabilit, în interpretarea art. 382 lit. h) și a) art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a art. 1 lit. p) teza I din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și a art. 23 alin. (1) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare, că aparține secțiilor/completurilor specializate în materia conflictelor de muncă din cadrul tribunalelor competența materială procesuală de soluționare în primă instanță a cauzelor având ca obiect obligarea instituțiilor publice din cadrul Jandarmeriei Române la plata unor drepturi salariale către personalul militar al acestora.

În speță, aceste dezlegări obligatorii date de Înalta Curte de Casație și Justiție nu sunt aplicabile, obiectul acțiunii neîncadrându-se în limitele în care instanța supremă a dat dezlegările, chiar subliniind, în ultima decizie menționată, că este chemată să se pronunțe doar în limitele ce reies din dispozitiv.

Așadar, se pune problema dacă există dispoziții speciale care să dea în competența (altor) instanțe litigiul de felul celui înregistrat în dosarul nr. x/2022.

Dispozițiile speciale sunt cele din cuprinsul Legii nr. 554/2004, prin care sunt date în competența instanțelor de contencios administrativ litigiile în cadrul cărora conflictul s-a născut din emiterea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi.

Întrucât există dispoziții speciale care dau în competența instanței de contencios administrativ tipul de litigii în care se încadrează și cauza dedusă judecății în dosarul nr. x/2022, se impune stabilirea competenței de soluționare a cauzei în favoarea completelor specializate în materie de contencios administrativ și fiscal.

Art. 1 din Legea nr. 346/2006 prevede că:

"(1) Ministerul Apărării Naționale este organul de specialitate al administrației publice centrale, care conduce și desfășoară, potrivit legii, activitățile în domeniul apărării țării. (2) Ministerul Apărării Naționale este format din structuri centrale, structuri și forțe subordonate acestora".

Potrivit art. 7 alin. (1) din aceeași lege, "structurile centrale ale Ministerului Apărării Naționale, subordonate nemijlocit ministrului apărării naționale, sunt: a) Statul Major al Apărării".

Având în vedere aceste dispoziții coroborate cu cele ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Cluj a concluzionat în sensul că aparține Curții de Apel Cluj competența materială de soluționare a cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția a II-a civilă la data de 1 martie 2023.

Înalta Curte, constatând existența unui conflict negativ de competență între cele două instanțe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeași pricină, în temeiul dispozițiilor art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., va pronunța regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Disputa poartă asupra naturii obiectului cauzei, instanțele declinându-și competența, ca urmare a calificării acestuia drept conflict de muncă sau litigiu din sfera contenciosului administrativ.

Pentru a dezlega natura pricinii, Înalta Curte reține că reclamantul A. a sesizat instanța de contencios administrativ cu o cerere având ca obiect anularea în parte a Ordinului Șefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022, în ceea ce privește persoana sa, și a actelor subsecvente. A mai solicitat reintegrarea pe funcția deținută anterior punerii la dispoziție prin acest ordin, respectiv pe funcția de comandant Escadrila 711 Aviație Luptă, Grupul 71 Operațional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu", plata unor despăgubiri egale cu drepturile (soldele) neacordate pentru această funcție, indexate, majorate și reactualizate, de la data emiterii ordinului (27 mai 2022) și până la reintegrarea în funcție, precum și suspendarea executării Ordinului Șefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022 până la soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, întemeindu-și în drept cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 80/1995 și pe cele ale H.G. nr. 106/2011, modificată prin H.G. nr. 275/2017.

În ceea ce privește competența materială, se reține incidența Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018, prin care s-a statuat că personalul militar având statutul de cadru militar își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special.

În acest sens este și Decizia Curții Constituționale a României nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, prin care s-a reținut că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici. Totodată, prin Decizia nr. 19 din 27 septembrie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui recurs în interesul legii, s-a constatat că textul articolului 109 din Legea nr. 188/1999 a fost preluat de art. 536 din Codul administrativ, soluțiile de unificare a practicii judiciare adoptate prin deciziile nr. 5 din 5 martie 2018 și nr. 10 din 16 aprilie 2018, întemeiate pe art. 109, menționat exclusiv în ceea ce privește competența de primă instanță în soluționarea litigiilor având ca obiect drepturile bănești solicitate de personalul militar din cadrul Jandarmeriei Române, iar nu și cu privire la statutul acestuia, precum și considerentele aferente pentru susținerea acestor soluții, și-au încetat aplicabilitatea odată cu abrogarea Legii nr. 188/1999 prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, respectiv față de conținutul art. 382 lit. h) din același cod. De asemenea, potrivit art. 56 alin. (1) din Codul administrativ "Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotărâre a Guvernului, numește și eliberează din funcție personalul acestuia".

Conform dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 346/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale, republicată, "(1) Ministerul Apărării Naționale este organul de specialitate al administrației publice centrale, care conduce și desfășoară, potrivit legii, activitățile în domeniul apărării țării. (2) Ministerul Apărării Naționale este format din structuri centrale, structuri și forțe subordonate acestora".

Articolul 7 alin. (1) din Legea nr. 346/2006 prevede că "structurile centrale ale Ministerului Apărării Naționale, subordonate nemijlocit ministrului apărării naționale, sunt: a) Statul Major al Apărării", iar în conformitate cu dispozițiile art. 40 alin. (3) din același act normativ, "Șeful Statului Major al Apărării emite ordine cu conținut militar și dispoziții, potrivit domeniilor de competență".

În considerarea celor evocate, se reține că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici, iar ordinul contestat este emis de Șeful Statului Major al Apărării în exercitarea atribuțiilor sale și produce efecte juridice în ceea ce privește raportul de serviciu al reclamantului, acesta solicitând anularea în parte a respectivului ordin și reintegrarea sa pe funcția deținută anterior punerii la dispoziție prin acest ordin, și anume pe funcția de comandant Escadrila 711 Aviație Luptă, Grupul 71 Operațional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu".

Așadar, ordinul a cărui anulare se solicită constituie un act administrativ cu caracter individual în sensul dispozițiilor art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică și modifică raportul de serviciu al reclamantului.

Cu privire la stabilirea instanței competente material, Înalta Curte reține că emitentul actului administrativ individual în dispută este Șeful Statului Major al Apărării, structură centrală a Ministerului Apărării Naționale, subordonată nemijlocit ministrului apărării naționale.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "litigiile (...) privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, (...) se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Cum emitentul actului administrativ individual este o autoritate publică centrală, competența materială de soluționare a cauzei aparține fără putință de tăgadă curții de apel.

Stabilirea instanței competente teritorial se va face pe temeiul dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. (...)".

Din actele dosarului rezultă că reclamantul, persoană fizică, are domiciliul în loc. Câmpia Turzii, jud. Cluj, astfel că instanța competentă este, raportat la competența materială, asupra căreia s-a statuat anterior, Curtea de Apel Cluj.

Față de cele arătate, în aplicarea dispozițiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 4 mai 2023.