ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 673/2023

Cadrul procesual Prin acțiunea în contencios administrativ promovată de către reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România, aceasta a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, cu cheltuieli de judecată. La data de 6 februarie 2020 reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România a depus la dosar o modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) și 4, art. 24 lit. c) și art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități – RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019. În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, până la soluționarea definitivă a cauzei, reclamanta a solicitat suspendarea art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) și 4, art. 24 lit. c) și art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză în transportul rutier a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 28 februarie 2020 S.C. A. S.R.L. a depus la dosar cerere de intervenție accesorie, solicitând introducerea în cauză în calitate de intervenient accesoriu pentru Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România (ANSARO).

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 55 din 11 septembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea formulată de reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România, având ca obiect sesizarea C.J.U.E. în vederea pronunțării unei decizii preliminare cu privire la întrebările: "Art. 288 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naționale (Ordinul M.T. 1333/2019) care are ca scop declarat transpunerea pe plan național a unui regulament European, adăugând la acesta, în scopul restrângerii aplicării sau aplicării diferite? Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naționale (Art. 3 alin. (2) RNTR8), care atribuie organismului de control (în sensul art. 22 alin. (1) și 24 din Regulamentul UE nr. 165/2014) dreptul de a efectua inspecția tahografelor în contextul în care același organ are obligația de a controla modalitatea de efectuare a inspecției tahografelor de către operatorii economici autorizați în acest scop? Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naționale (Art. 15 alin, (2) și (3) RNTR8) care limitează activitatea de inspecție a tahografelor (art. 23 din Regulamentul UE) la ateliere fixe? Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere raportat la prevederile art. 49, 54 și 56 din TFUE sub aspectul libertății de prestare a serviciilor, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naționale (Art. 35 alin. (3) RNTR8) care condiționează activitatea de verificare a tahografelor de deținerea echipamentului de verificare furnizat de producătorul tahografului? Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naționale (An. 16 alin. (2) RNTR8) care condiționează atestarea personalului competent să efectueze inspecția tahografelor de deținerea permisului categoria C sau D?" A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, ca neîntemeiată. A fost respinsă cererea de intervenție accesorie formulată de S.C. A. S.R.L.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. În motivarea recursului, a arătat că judecătorul fondului a stabilit în mod greșit obiectul judecății, astfel că nu a procedat la soluționarea tuturor petitelor formulate. A susținut recurentul că instanța de fond s-a pronunțat tangențial asupra problematicii ridicate și a ignorat fundamentul logico-juridic expus care trebuia să facă obiectul analizei instanței, respectiv nerespectarea procedurii de adoptare a actului normativ atacat, nemotivarea actului din perspectiva nerespectării de către emiterii a procedurii de adoptare, respectiv obligația de întocmire a unui studiu de impact. A mai invocat recurentul și nerespectarea dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 20 din Legea nr. 24/2000, apreciind că, în acest fel, hotărârea este pronunțată cu încălcarea dispozițiilor de drept material. Totodată, a menționat recurentul, instanța de fond a apreciat în mod eronat că este permisă completarea dispoziției din art. 2 și art. 3 din H.G. nr. 768/1991 prin art. 3 alin. (2) din actul contestat, fiind prohibită modificarea unui act normativ ierarhic superior printr-un act normativ inferior. În concluzie, a susținut recurentul că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra motivelor de nelegalitate raportate la fiecare articol criticat în parte.

Apărările intimaților Intimații nu au depus întâmpinare la dosarul cauzei. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde: "b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;". Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător. Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată parte a garanțiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului: "30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59]. 34. Conform jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)." Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior, pct. 28-30)." În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că, deși prima instanță a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă, aceasta nu a procedat la analiza tuturor motivelor invocate în susținerea cererii de anulare, formulate de reclamantă prin cererea introductivă și prin cererile depuse ulterior la dosar. Astfel, prin cererea introductivă, reclamanta a solicitat anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, cu cheltuieli de judecată. La data de 6 februarie 2020, reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România a depus la dosar o modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) și 4, art. 24 lit. c) și art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități – RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019. Ulterior, prin notele de ședință depuse la dosar fond, reclamanta a completat motivele de nelegalitate a ordinului contestat, arătând că indică, pe de o parte, motivele de nelegalitate ce atrag nulitatea actului în integralitate, precum și motivele ce atrag nulitatea parțială a actului. Lecturând sentința instanței de fond, Înalta Curte observă că aceasta a analizat doar o parte dintre criticile de nelegalitate a ordinului atacat. Referitor la critica reclamantei privind încălcarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/27.03.2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Înalta Curte observă că instanța de fond s-a raportat doar la Referatul Direcției transport rutier nr. 29.258 din 21.08.2019. Astfel, instanța de fond a reținut că voința administrației a fost emisă în mod informat și chibzuit, având în vedere expunerea de motive din ordinul atacat, respectiv Referatul Direcției transport rutier nr. 29.258 din 21.08.2019, prin care se supune spre aprobare Ordinul ministrului transporturilor privind modificarea Ordinului ministrului transporturilor nr. 181/2008 pentru aprobarea Reglementărilor privind condițiile de montare, reparare și verificare a tahografelor și a limitatoarelor de viteză, precum și de autorizare a operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR

Totodată, instanța de fond a observat și faptul că, în cuprinsul cererii introductive, reclamanta contrazice susținerile menționate, arătând că "Deși proiectul acestui act normativ a fost pus în dezbatere publică iar o parte dintre operatorii economici au efectuat amendamente…". Cu privire la această critică a reclamantei, Înalta Curte observă că judecătorul fondului a realizat o motivare sumară și că nu a analizat circuitul de avizare a ordinului contestat. Referitor la critica reclamantei privind faptul că reglementarea competenței Registrului Auto Român de a efectua verificări cu privire la tahografe prin dispozițiile art. 3 alin. (2) din RNTR 8 care specifică faptul că activitatea de inspecție a tahografelor se efectuează și de către Registrul Auto Român sau de către alți operatori economici autorizați de către RAR, ar fi un act infra-legal, ordin de ministru, care ar completa o hotărâre de guvern, H.G. nr. 768/1991 care stabilește la art. 2 și art. 3 care sunt atribuțiile și practic competența Registrului Auto Român, printre care nu se numără și cea de a efectua verificări cu privire la tahografe, instanța de fond a apreciat că modificarea Reglementărilor privind condițiile de montare, reparare și verificare a tahografelor și a limitatoarelor de viteză, precum și de autorizare a operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8 a fost determinată de adoptarea H.G. nr. 693/2018 care la art. 4 alin. (2) a stabilit că "Activitatea de inspecție a tahografelor se efectuează de către RAR sau de către operatori economici autorizați de către RAR, în conformitate cu reglementările tehnice prevăzute la alin. (1)." A concluzionat instanța de fond că nu se poate reține în cauză vreo încălcare a ierarhiei actelor administrative, respectiv a dispozițiilor Legii nr. 24/2000, iar față de considerentele expuse în precedent, a apreciata că acțiunea formulată este neîntemeiată. În aceste condiții, față de faptul că au fost analizate sumar doar o parte dintre criticile de nelegalitate a ordinului atacat formulate de reclamantă, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze părților dovada că susținerile și mijloacele de apărare pe care le-au formulat în cauza dedusă judecății au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei. Deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanța a ajuns la această soluție și nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de părți. Prin urmare, întrucât prima instanță nu a analizat criticile de nelegalitate invocate de reclamantă într-un mod care să corespundă exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum și exigențelor art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și care să facă posibil controlul de legalitate a hotărârii recurate de către instanța de recurs, Înalta Curte constată că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării cauzei, instanța urmează a analiza punctual criticile de nelegalitate formulate de reclamantă, pe care le va reține sau le va înlătura motivat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Asociația Națională a Service-urilor Auto din România împotriva sentinței nr. 55 din 11 septembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.