ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6463/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel la data de 28 ianuarie 2020 reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România - ANSAR a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 6 februarie 2020 reclamanta a depus la dosar o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) și 4, art. 24 lit. c) și art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, până la soluționarea definitivă a cauzei, reclamanta a solicitat suspendarea art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) și 4, art. 24 lit. c) și art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 21 din 2 aprilie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociația Națională a Service-urilor Auto din România - ANSARO, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor. Totodată, s-au respins cererile de intervenție accesorie în favoarea reclamantei formulate de A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 21 din 2 aprilie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal recurenta-reclamantă Asociația Națională a Service-urilor Auto din România a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond, în analizarea cazului bine justificat, s-a raportat la verificarea exclusivă a motivelor identificate pe calea practicii judiciare, fără să facă o analiză punctuală și în concret a motivelor invocate de reclamantă. Astfel, nu s-a arătat motivul pentru care lipsa procedurii premergătoare emiterii actului normativ nu poate reprezenta un element de fapt care să justifice existența cazului bine justificat. Totodată, unul dintre principalele elemente contencioase ale speței ce trebuia să facă obiectul analizei instanței de fond este nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 24/2000, în adoptarea actului ce formează obiectul cererii de suspendare. Din actele depuse de intimată rezultă că nu există un parcurs legal a adoptării acestui act, în condițiile în care la baza adoptării a existat doar un raport de aprobare, aceste elemente de fapt și de drept fiind menite să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului. In opinia recurentei, prima instanță a reținut în mod greșit argumente privind existența pagubei iminente în motivarea soluției privind cazul bune justificat, precum și faptul că reclamanta nu a invocat necompetența emitentului actului de a modifica prin ordin o Hotărâre de Guvern. În fine, a apreciat recurenta că prin concluzia instanței că lipsa studiului de impact prevăzut la art. 6 și 7 din Legea nr. 24/2000 aspecte care vizează conținutul ordinului, temeinicia și legalitatea acestuia și se analizează în acțiunea în anulare s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și art. 21 și 52 din Constituție, privind dreptul la un recurs efectiv, întrucât este adevărat că analiza trebuie să se limiteze la împrejurări care rezultă dintr-o analiză sumară, însă nu poate exclude de plano examinarea acelor împrejurări care sunt invocate în susținerea nulității actului administrativ normativ. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esență argumentele prezentate prin cererea de recurs, invocând încălcarea de către RNTR 8 a prevederilor art. 288 din TFUE coroborat cu art. 148 din Constituția României.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 1 septembrie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 2 decembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta Asociația Națională a Serviceurilor Auto din România - ANSAR a solicitat suspendarea executării prevederilor art. 15 alin. (2)-(3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2)-(4), art. 24 lit. c), art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condițiile de instalare, reparare sau inspecție a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum și autorizarea operatorilor economici care desfășoară astfel de activități - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 635/15.10.2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333/26.09.2019. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanta formulând critici de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Înalta Curte nu poate reține incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, instanța de control judiciar amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Prin urmare, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Amintește instanța de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic formulate de recurentă, prin prisma acelorași argumente invocate și în fața instanței de fond, nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia. Astfel, împărtășind opinia judecătorului fondului, Înalta Curte constată că susținerea că aparența de nelegalitate a emiterii ordinului se reflectă în lipsa competenței RAR (Registrului Auto Român) de a efectua activități de inspecție a tahografelor, astfel cum a fost reglementat prin art. 3 alin. (2) în raport de dispozițiile art. 2 și 3 din H.G. nr. 768/1991 respectiv că, aparența de nelegalitate ar rezulta și din modalitatea de respectare a normelor de tehnică legislativă conform art. 6 alin. (1) și (3) din Legea nr. 24/2000, nu oferă suficiente indicii de nelegalitate care să fie evidente pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. În mod corect prima instanță a observat și faptul că prin cererea de chemare în judecată reclamanta își expune nemulțumirea față de modificările operate prin ordinul atacat, iar aspectele relevate prin notele de ședință și prin cererea de recurs privesc fondul cauzei, neinvocându-se necompetența emitentului actului, ci extinderea competenței R.A.R. la activitatea de a efectua inspecția tahografelor dincolo de limitele stabilite prin H.G. respectiv lipsa studiului de impact prevăzut la art. 6 și 7 din Legea nr. 24/2000, aspecte care vizează conținutul ordinului, temeinicia și legalitatea acesteia, și se analizează în cadrul acțiunii în anulare, neputând fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Totodată, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, verificarea respectării ierarhiei actelor normative în emiterea ordinului atacat (H.G. nr. 768/1991; Legea nr. 24/2000) ține de fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță. Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția pagubei iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că instanța investită cu soluționarea acțiunii in anulare, Curtea de Apel Târgu-Mureș, prin sentința nr. 55/2020, a respins acțiunea în anularea actului administrativ. Astfel, dincolo de rațiunile primei instanțe referitoare la îndeplinirea aparenței de nelegalitate, se constată că actul administrativ a cărui suspendare se solicită a trecut prin filtrul de judecată al instanței, care administrând probatoriul pe fondul acțiunii, a apreciat că nu se impune anularea sa. Această sentință, deși nu este definitivă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. În fine, Înalta Curte constată că prin invocarea prin memoriul de recurs a încălcării prevederilor art. 21 și 52 din Constituția României, respectiv prin răspunsul la întâmpinare, a încălcălcării prevederilor art. 148 din același act normativ, recurenta-reclamantă nu formulează critici de nelegalitate, ci critici de neconstituționalitate, care nu pot fi examinate în cadrul prezentului demers judiciar. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.