ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3404/2022

Ședința publică din data de 9 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor a solicitat anularea dispozițiilor Art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 7, 9, 14, 16 și parțial Art. I, punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1060 din 14 decembrie 2018

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 498 din 29 iunie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de către reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor astfel cum a fost formulate, a anulat actul atacat în punctele solicitate, respectiv a dispozițiilor Art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 7, 9, 14, 16 și parțial Art. I, punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011. A fost obligat pârâtul sa plătească reclamantei 50 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 498 din 29 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Contrar susținerilor reclamantei și celor reținute de instanța de fond, normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000 prevăd că în situația unui ordin de ministru emis în aplicarea legii, este necesară doar existența unui referat de aprobare.

Or, din documentația ce a stat la baza emiterii ordinului rezultă că există acest referat de aprobare nr. x/07.08.2018, în care se prezintă pe larg motivele ce au stat la baza întocmirii actului administrativ contestat în cauză.

Trimiterile făcute de instanța de fond la dispozițiile Legii nr. 24/2000 cu privire la studiile de impact și toate celelalte documente sunt netemeinice, deoarece, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 6 alin. (3), instrumentele de motivare și prezentare se folosesc în mod circumstanțiat, conform art. 30 și art. 31 din aceeași lege, doar pentru proiectele de legi de importanță și complexitate deosebită, ceea ce nu este cazul ordinului de ministru.

Noțiunea de "studiu de impact" reprezintă un instrument de prezentare și motivare prevăzut de Legea nr. 24/2000, care este necesar în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului.

Având în vedere aceste texte de lege, care trebuie interpretate și aplicate coroborat rezultă că studiul de impact nu era necesar la momentul adoptării OMT nr. 1824/2018.

Instanța de fond nu a analizat argumentele recurentului-pârât, nu a procedat la o înlăturare, motivat și argumentat, în mod explicit, a susținerilor din întâmpinare și notele scrise depuse la dosar, în condițiile în care a invocat în cuprinsul acestora suficiente motive pentru care nu poate fi primită cererea de anulare parțială a OMT nr. 1824/2018.

Referitor la opinia Consiliului Concurenței în sensul că "piața nu este deschisă" decât în momentul atribuirii cursei la mai mulți operatori de transport, la începutul programului de transport, după aceea piața se închide, recurentul-pârât a făcut următoarele observații: deschiderea totală a pieței nu este posibilă deoarece în momentul de față atribuirea se face pe un program de transport cu valabilitate limitată, conform prevederilor lit. b), art. 42 din O.G. nr. 27/2011; atribuirea traseelor se face conform prevederilor art. 42, lit. c) din O.G. nr. 27/2011.

Cu privire la opinia Consiliului Concurenței, a mai arătat că "piața este deschisă" numai pentru acele cursele care fac parte din lista permanentă. Din această listă, operatorii de transport pot solicita curse pe toată perioada de valabilitate a programului de transport. Numărul de curse din lista permanentă poate doar să crească, nu să și scadă în urma acordării de curse operatorilor de transport.

Se susține încălcarea gravă a principiului liberei concurențe și a obligațiilor de garantare a accesului egal și nediscriminatoriu al operatorilor de transport la piața serviciilor de transport public motivat de adoptarea unui criteriu unic - vechimea parcului auto - pentru acordarea punctajului în vederea atribuirii licenței de transport pentru un anumit traseu.

Criticiie intimatei-reclamante nu au privit criteriul în sine ci lipsa unor criterii alternative care să confere în egală măsură preferință la atribuire ori, prin adoptarea unui criteriu unic care se aplică în același mod tuturor operatorilor de transport, în mod egal și nediscriminatoriu, nu se aduce atingere principiului liberei concurențe, toți operatorii de transport putând participa la atribuirea unui traseu, dar urmând să fie preferați cei care obțin punctaj maxim, urmare a aplicării grilei de punctai, acordat în funcție de anul de fabricație al vehiculelor din parcul auto.

Criteriul avut în vedere a fost modalitatea în care s-a apreciat că se răspunde cel mai bine atingerii obiectivelor urmărite prin norma adoptată, asa cum sunt ele menționate în referatul de aprobare.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Contrar susținerilor recurentului-pârât Ministerul Transporturilor, pentru emiterea OMT nr. 1824/2018 era necesară o evaluare preliminară a impactului, în conformitate cu art. 3 și art. 7 din Legea nr. 24/2000, așa cum corect a reținut prima instanță.

Ministerul Transporturilor a emis OMT nr. 1824/2018 fără a efectua sau a lua în considerare o evaluare preliminară a impactului economic și concurențial pentru a asigura fundamentarea actului, mai ales în contextul în care acesta a schimbat în mod radical modalitatea de atribuire a traseelor, prin raportare la un singur criteriu, respectiv vechimea parcului auto.

Recurentul susține faptul că din documentația ce a stat la baza emiterii ordinului rezultă faptul că există referat de aprobare în care se prezintă pe larg motivele ce au stat la baza întocmirii actului administrativ contestat.

Aceste precizări ale recurentului sunt nefondate, atât timp cât referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018, prezintă doar scopuri legitime de respectare a principiului liberei concurențe sau flexibilizarea programului de transport, despre care nu se poate aprecia că au fost atinse, neexistând nicio analiză privind îmbunătățirea mediului concurențial.

Prin urmare, așa cum corect a reținut prima instanță, prin raportare la Decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 1580/2008, lipsa motivării inteligibile a referatului de aprobare reprezintă o lipsa de motivare, de justificare a actului.

Astfel, autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățeanului, fiindcă a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității, neputând fi permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.

Ordinul MT nr. 1824/2018 este un act normativ care, prin raportare la dispozițiile art. 30, art. 31 din Legea nr. 24/2000, trebuie însoțit de un instrument de motivare ce trebuie să cuprindă obligatoriu o evaluare preliminară a impactului actului normativ.

Ministrul Transporturilor, în baza atribuțiilor sale, trebuia să dispună efectuarea unor studii care să stea la baza motivării emiterii actului normativ, fiind obligatoriu ca referatul de aprobare să includă conținutul evaluării impactului.

Obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate.

În prezenta cauză, destinatarii nu au primit nicio garanție împotriva arbitrariului, atât timp cât, instrumentul de prezentare și motivare care însoțește Ordinul MT nr. 1824/2018 nu include o evaluare a impactului actului normativ asupra serviciului public de transport și asupra mediului de afaceri.

Astfel, contrar celor susținute de recurent, orice act administrativ normativ emis, indiferent dacă este nou sau modifică alt act normativ, trebuie să respecte prevederile art. 30, art. 31 din Legea nr. 24/2000, atât timp cât normele de tehnică legislativă nu fac nicio diferențiere în acest sens.

Recurentul susține faptul că "la momentul elaborării proiectului s-a bazat pe informații corecte și actualizate din partea societății civile a colectat opiniile părților interesate cu privire la toate aspectele importante și a estimării impactului potențial, care au fost transparente și ușor de accesat și de înțeles ".

Susținerile recurentului sunt nefondate, atât timp cât acesta nu a prezentat niciun studiu de cercetare pentru a demonstra care sunt noile realități din teren care au stat la baza fundamentării modificărilor aduse Ordinului MTI nr. 980/2011, în special soluția de limitare a atribuirii traseelor doar la anii de fabricație 2017-2019 și atribuirea la egalitate a traseelor cu grafice de circulație identic.

Prin cererea de recurs formulată, Ministerul Transporturilor susține faptul că "transportatorii au avut la dispoziție timpul necesar (74 de luni) în vederea pregătirii pentru următoarea ședință de atribuire a curselor de transport persoane prin servicii regulate în trafic interjudețean" însă acesta omite faptul că abia la sfârșitul anului 2018 aceștia au aflat despre eliminarea criteriilor de evaluare și de reglementarea criteriului unic de atribuire ce vizează strict anul de fabricație al autobuzelor, respectiv modificarea Anexei nr. 18 și abrogarea Anexei nr. 19 din Ordinul MTInr. 980/2011.

Astfel, este logic faptul că operatorii nu puteau anticipa încă din anul 2013 faptul că în decembrie 2018, cu 2 luni înainte de prima ședință de atribuire, Ministerul Transporturilor va modifica atât criteriile de atribuire a traseelor și într-un timp atât de scurt care să nu permită acestora să se conformeze noilor modificări.

Prin urmare, astfel de modificări legislative, realizate fără previzibilitate și fără o fundamentare temeinică, realizate la nivel central, vatămă drepturile și interesele operatorilor de transport.

În concluzie, în mod corect și legal a reținut prima instanță, în urma controlului de legalitate extern, faptul ca OMT nr. 1824/2018 nu respectă o serie de proceduri prealabile emiterii sale, aspect ce contribuie la nelegalitatea actului.

În ceea ce privește motivul de recurs referitor la aplicarea greșită în cauză a prevederilor art. 1 și art. 23 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere și art. 8 din Legea concurenței nr. 21/1996, instanța reține următoarele.

Așa cum corect a reținut și prima instanță, prin raportare la punctul de vedere emis de Consiliul Concurenței, OMT nr. 1824 restricționează libera concurență pe piața transportului național de persoane.

În mod greșit susține recurentul faptul că noile condiții de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică garantează respectarea principiului liberei concurențe, atât timp cât acestea nu au capacitatea de a evalua participanții, ci doar de a-i selecta în vederea atribuirii.

Punctajul se acordă doar pentru anul de fabricație al autobuzelor, acest criteriu nefiind în măsură să evalueze și să departajeze participanții la licitație, procedura fiind neconcurențială.

Prin modificarea dispozițiilor art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011, vechile criterii de evaluare au fost înlocuite cu un singur criteriu reprezentat de vechimea parcului auto, atribuirea având loc numai în baza anului de fabricație al autovehiculului.

Prin eliminarea criteriilor de evaluare prevăzute la art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a instituit un criteriu unic de atribuire, raportat exclusiv la anul de fabricație al autobuzelor, acest criteriu încălcând principiul liberei concurențe dar și interesul social, așa cum a reținut și Consiliul Concurenței.

Prima instanță a invocat în susținerea raționamentului său punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței asupra proiectului de ordin, din care reiese clar faptul că modalitatea de atribuire reglementată de Ordinul MT nr. 1824/2018 nu este concurențială.

Ministerul Transporturilor, prin noua reglementare, nu a respectat aceste recomandări și a ignorat toate celelalte criterii anterioare, stabilind un criteriu ce nu este de natură a crea un mediu pe deplin concurențial.

În concluzie, în mod corect și legal prima instanță a dispus anularea parțială a Ordinului MT nr. 1824/2018, dovada încălcării dispozițiilor art. 1, art. 23 din O.G. nr. 27/2011 și art. 8 din Legea concurenței nr. 21/1996 fiind dovedită de Ministerul Transportului prin depunerea la dosarul cauzei a punctului de vedere exprimat de Consiliul Concurenței asupra proiectului de ordin.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii împotriva sentinței civile nr. 498 din 29 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 iunie 2022.