ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 691/2022

Ședința publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2016 reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor solicitând anularea in parte a Ordinului ministrului transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor si infrastructurii nr. 980/2011, respectiv anularea dispozițiilor art. I pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 si parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 Curtea de Apel Iași– secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, dispunând anularea în parte a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor si Infrastructurii nr. 980/2011, respectiv anularea dispozițiilor art. I pct. 6, si parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18.

Deopotrivă, a dispus publicarea prezentei hotărâri în Monitorul Oficial al României, după rămânerea definitivă a acesteia.

A obligat pârâtul Ministerul Transporturilor la plata către fiecare din reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L. a sumei de 1000 RON cheltuieli de judecată.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinței nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Iași– secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor și Infrastructurii, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Într-o primă critică, recurentul a susținut că hotărârea cuprinde motive contradictorii și străine de natura cauzei, precum și faptul că instanța de fond nu a lămurit pe deplin situația de fapt a cauzei, considerentele deciziei făcând imposibilă examinarea legalității soluției pronunțata de instanța de fond, motiv pentru care solicită a se constata că în speță, devine incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Arată astfel că actul administrativ contestat a fost emis de autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe.

Referitor la dispozițiile OMT nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea șl efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, susține recurentul că demersul legislativ a avut la bază solicitările adresate Ministerului Transporturilor, la începutul anului 2018, de mai multe asociații patronale ale operatorilor de transport rutier care efectuează transport de persoane prin servicii regulate în trafic interjudețean. Asociațiile în cauză au solicitat modificarea legislației actuale în domeniu cerând, în concret, prelungirea actualului program de transport interjudețean, prfn modificarea valabilității acestuia de la 74 de lunt (cu termen de expirare a valabilității data de 30.06.2019) până la 120 de luni (cu termen de expirare a valabilității data de 30.06.2023).

Ministerul Transporturilor este autoritate de stat în domeniul transporturilor și are atribuții stabilite de O.G. nr. 19/1997 - privind transporturile, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel la "CAPITOLUL II - Autoritățile competente, Atribuții", art. 10, lit. d), e), f), g) și h) prevăd:

d) asigură tuturor utilizatorilor acces egal și nediscriminatoriu la infrastructurile de transport deschise accesului public;

e) asigură beneficiarilor de transport dreptul de a alege liber modul de transport, transportatorul și mijlocul de transport;

f) sprijină dezvoltarea și funcționarea transportului public;

g) stimulează libera inițiativă și asigură autonomia transportatorilor;

h) asigură condițiile unui mediu concurențial normal în interiorul fiecărui mod de transport, precum și între modurile de transport."

Totodată, pentru domeniul rutier, art. 1, alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 - privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, menționează că organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri șl persoane pe teritoriul României, se realizează "...cu respectarea principiilor liberei concurențe, garantarea accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului rutier, protecția mediului înconjurător, a drepturilor șl intereselor legitime ale persoanelor fizice și Juridice și pentru satisfacerea necesităților economiei naționale și a nevoilor de apărare ale țării."

În conformitate cu prevederile art. 1, alin. (1) din cuprinsul O.G. nr. 27/2011- privind transporturile rutiere, se menționează că organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri și persoane pe teritoriul României, se realizează:

"...cu respectarea principiilor liberei concurențe, garantarea accesului liber ți nediscriminatoriu la piața transportului rutier, protecția mediului înconjurător, a drepturilor șl intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice și pentru satisfacerea necesităților economiei naționale șl a nevoilor de apărare ale țării." și la CAPITOLUL III, Accesul la piața transportului rutier, SECȚIUNEA 1, Transportul rutier . contra cost,

"Art. 23. - Accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber șl nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurențe, calitatea serviciilor de transport. lnteresul publicului călător șl siguranța rutieră fiind prioritare." iar la:"Art. 42.- Autoritatea competentă stabilește prin norme: a) condițiile pentru efectuarea serviciilor regulate, a serviciilor regulate speciale și a serviciilor ocazionale contra cost de transport rutier de persoane;

b) modul de întocmire și aprobare a programelor de transport;

c) modul de atribuire a traseelor cuprinse în programele de transport;"

2) Actul administrativ o cărui anulare se solicită a fost adoptat, respectiv emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.

Susține astfel că instanța de fond nu a reținut prin considerente aceste aspecte, mai mult chiar, aceasta nu s-a pronunțat deloc cu privire la legalitatea OMT nr. 1824/2018, prin prisma celor anterior expuse, ci a reținut doar două aspecte și anume:

- încălcarea principiilor concurenței prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire;

- nerespectarea, de către autoritate, a principiului previzibilității la emiterea actului administrativ.

Susține că hotărârea cuprinde motive contradictorii, deoarece toate aspectele reținute de instanța de fond prin considerente, vin să sprijine susținerile autorității din întâmpinare, fapt care ar fi condus în mod logic la raționamentul potrivit căruia instanța urma a respinge cererea de chemare în judecată, lucru care nu s-a întâmplat.

Referitor la criteriul de atribuire reținut de instanța de fond, recurentul susține că, în cuprinsul vechii reglementări, criteriile de evaluare și procedura de punctare erau prevăzute la anexele 18 și 19 la Norme iar articolul 57 cuprindea dispoziții complementare pentru acestea, criteriile de calificare, evaluare/selecție și departajare din cadrul metodologiei de punctare pentru atribuirea electronfcâ a curselor din programul de transport interjudețean de persoane.

Contrar celor reținute de instanța de fond prin considerentele sentinței civile apelate, arată recurentul că, din analiza efectuată de Consiliul Concurenței a rezultat faptul că acordarea unor punctaje mari anumitor criterii de evaluare va determina restricționarea/distorsionarea concurenței între operatori de transport care nu au modernizat parcul de autobuze și operatorii de transport care au investit în achiziționarea autobuzelor, mai noi. Analiza statistică efectuată de Ministerului Transporturilor arată că vechimea medie a parcului de autobuze din transportul de persoane in trafic interjudetean este de: 2009 (2007 - autobuze și 2010 - microbuze). Tot din analizele statistice ale datelor furnizate de Registrul Auto Român și de Autoritatea Rutieră Română ARR a rezultat că, de regulă, în anul atribuirii curselor din programul de transport ți în anii premergători acestuia, transportatorii se pregătesc prin dotarea parcului cu noi autobuze.

Pornind de la aceste constatări, prin modificările de la articolul 57 s-a urmărit:

a) Să se asigure o concurentă reală între potențialii competitori. Potrivit noilor dispoziții o cursă poate.fi atribuită la mai mulți solicitanți ți este posibil ca doi transportatori să circule la aceeași oră. în acest fel pasagerul poate alege între varianta de călătorie mai ieftină și varianta care oferă un plus de calitate. Va exista o competiție între transportatori prin prețul biletului de călătorie ți confortul oferit prin dotările autobuzului.

b) Deschiderea pieței pentru transportatorii care fac investiții în modernizarea parcului prin eliminarea principalului criteriu de punctaj: "vechime pe traseu" - criteriu care, din cauza punctajului superior acordat, nu făcea altceva decât să consolideze poziția pe piața a unor transportatori care nu mai aveau motivația asigurării unei îmbunătățiri continue a serviciilor prestate;

c) Creșterea siguranței rutiere:

d) Menținerea și creșterea calității serviciilor. A fost luat în considerare că vor intra pe piață și transportatori cu un minim de experiență. Pentru aceasta a fost introdusă condiția "experienței similare" de minim 3 ani în domeniul transportului de persoane prin servicii regulate in trafic județean, interjudetean și internațional;

In ceea ce privește modificarea anexei nr. 18 și revizuirea criteriilor de punctare, susține recurentul că:

a). Menținerea criteriului "vechime parc autobuze" pentru evaluarea/selecția solicitanților, cu mențiunea că acest structura acestui criteriu a fost reproiectată, din "tip liniar" este acum de "tip scară" asigurându-se astfel:

• în egală măsură accesul la piață pentru un număr cât mai mare de operatori de transport rutier de persoane,

• crearea premiselor necesare pentru efectuarea serviciilor de transport la standarde de înaltă calitate deoarece, a fost luată în considerare preocuparea transportatorilor care au investit în parcul auto și s-au pregătit din timp pentru atribuirea, din acest an, a curselor din programul de transport 2019-2024.

Mai arătă recurentul că:

a) Prin punctajul stabilit, criteriul nu devine o măsură restrictivă deoarece nu determină operatorii de transport să facă acum investiții în parc auto nou.

b) A fost eliminat criteriul de punctaj pentru modul de deținere al parcului auto, criteriu care nu era in concordantă cu legislația internațională și națională privind accesul la piața transportului rutier și care nu permitea utilizarea autobuzelor deținute în baza unui contract de închiriere sau a unui contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate.

c) Au fost luate în considerare tendințele actuale ale pieței de transport persoane prin servicii de transport tocai/urban. Prin extinderea traseelor locale în zona preurbană/județeană, acestea fiind date în administrare Asociațiilor de Dezvoltare Intercomunitare, se oferă un excedent de capacitate de transport ți aceasta poate fi utilizată pentru crețterea calității serviciilor de transport persoane în trafic interjudetean. Transportatorii fără "experiență similară" care rămân fără trasee pot închiria autobuzele altor transportatori.

d) S-a avut în vedere și posibila disponibilitate a firmelor de leasing care au parc auto, relativ nou, returnat de operatorii de transport și pot închiria autobuze.

e) Stabilirea unor criterii de calificare - acelea care arată îndeplinirea unor condiții ce permit admiterea solicitării operatorului de transport la atribuirea electronică a curselor, precum și a criteriului unic de selecție/evaluare: precizăm că nu mai există criterii de departajare pentru situația în care doi sau mai mulți solicitanți obțineau același punctaj la punctajul general. Prin comasarea și modificarea anexelor 18 si 19 în una singură, Anexa 18, s-a urmărit transparența, simplificarea ți modernizarea în procesul atribuirii curselor din programul de transport interjudețean.

f) A fost revizuit modul în care se eliberează licența de traseu pentru o cursă solicitanților în caz de egalitate de puncte la punctajul general și modul în care se eliberează licența de traseu pentru cursă dacă aceștia încheie un acord de împărțire a cursei.

S-a avut în vedere ca există și varianta ca toți operatorii de transport, declarați câștigători pentru o cursă să opteze, prin exprimarea liberei voințe, pentru colaborare în vederea evitării decapitalizării; aceasta în condițiile în care potențialul economic al cursei este scăzut și nu există perspective optimiste.

Totodată, în ipoteza în care, pe parcursul derulării programului de transport, acordul este denunțat de unul dintre semnatari sau există o situație de renunțare/retragere pentru licența de traseu la. unul dintre transportatori, la punctul 6 din Anexa 18 este prevăzută modalitatea de abordare a acestei situații - procedura descrisă la alineatul precedent aplicându-se întocmai.

Solicită astfel a se constata că instanța de fond și-a însușit toate aceste susțineri ale autorității și le-a considerat întemeiate, însă, în ceea ce privește raționamentul pentru care instituția a optat pentru alegerea unul singur criteriu de atribuire și anume, vechimea parcului de autobuze, aceasta a considerat în mod eronat că sunt încălcate principiile concurenței.

Pentru aceasta, a reținut prin considerente, punctul de vedere al Consiliului Concurenței din data de 23.10.2018, pe care de altfel și l-a și însușit, fără a explica însă motivele care au stat la baza raționamentului potrivit căruia prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire se încalcă principiile liberei concurenței prin neasigurarea unui mediu concurențial normal.

De altfel, cu privire la aceasta, instanța de fond a reținut la pagina 23, primul paragraf din sentința civilă recurată faptul că observațiile și propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al consiliului concurenței vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de acte normativ respectiv a proiectului de documente de politici publice. Apoi vine cu argumente care întăresc susținerile Ministerului Transporturilor din întâmpinare, argumente care demonstrează fără dubiu că nu a fost încălcat principiul liberei concurențe.

Susținerile instanței de judecată de la pagina 23, paragraful al șaselea nu-și găsesc locul în speță, deoarece instanța de judecată nu este de specialitate și pe cale de consecință, nu poate face aprecieri pertinente cu privire la siguranța unui auto mai vechi, comparabil cu autovehiculele cu ani de fabricație mai recenți.

La fel, aprecierile cu privire la experiența în domeniu.

Ca urmare, solicită aceste considerente să fie ignorate de instanța de control judiciar și să de constate că acestea nu vin să expliciteze rațiunea instanței de fond cu privire la acest criteriu, raportat la libera concurență.

Cu privire la cele reținute de instanța de fond în ceea ce privește principiul previzibilității, recurentul susține că:

- realizării corelării între perioada de afișare a proiectului programului de transport și calendarul celor 3 ședințe de atribuire electronică a curselor, astfel cei îndreptățiți au timpul necesar pentru a face propuneri de optimizare/completare/modificare/corecție a programului de transport;

- acordării unei facilități prin care transportatorii noi pot obține "experiență similară" astfel acele curse nesolicitate/neatribuite, după cele 3 ședințe electronice de atribuire, vor face parte dintr-o listă permanentă de curse care pot fi solicitate periodic, pe toată durata de valabilitate a programului de transport, fără ca solicitantul să facă dovada că a deținut licență de traseu/autorizație de transport internațional;

- ca acele curse nerentabile dar necesare pentru nevoia de mobilitate a cetățenilor, rămase nesolicitate, pot deveni "atrăgătoare" pentru transportatorii care doresc să intre pe piața transportului de persoane prin servicii regulate, acum când există și posibilitatea de utilizare a autobuzelor închiriate.

- mărirea numărului de curse din lista permanentă prin faptul că toate cursele care au fost supuse procedurilor de renunțare/retragere definitivă să fie adăugate la lista permanentă.

In mod complementar și în consens cu modificările anterior arătate a fost modificat articolul 54 în scopul reglementării situațiilor de înlocuire definitivă, provizorie sau temporară a autobuzului utilizat la efectuarea transportuluf de persoane prin servicii regulate și pentru ca operatorul de transport să poate adapta cu ușurință capacitatea de transport la cerințele pieței sau să poată înlocui - permanent/temporar - autobuzul titular, are acum posibilitatea Suplimentară să închirieze un autobuz disponibil de la un alt operator economic.

Soluția oferită de închirierea unui autobuz este în concordanță cu prevederile actelor normative care permit accesul pe piața al operatorilor de transport care au în administrare și autobuze închiriate sau cu contracte de vânzare - cumpărare cu plata în rate, in acest fel crește gradul de mobilitate in cazul înlocuirii autobuzelor defecte, avariate sau indisponibile din diferite motive. {Regulamentului (CE) nr. 1071/2009, O.G. nr. 27/2011, OMTI nr. 980/2011

Un efect al acestor dispoziții este reducerea birocrației fiind eliminate prevederile care stabileau procedura prin care operatorul de transport depunea licența comunitară, pentru autobuzul înlocuit, la agenția ARR emitentă.

Sunt asigurate condiții de concurență între competitorii deținători de licență de traseu pentru aceeași cursă. Pe parcursul desfășurării serviciului de transport vor ff păstrate aceleași condiții ca în momentul atribuirii cursei, condiții necesare pentru desfășurarea activității de transport persoane într-o piață dinamică, concurențlală șl de calitate.

Diferențele existente între prima formă a proiectului de ordin afișată pe site-ul Ministerului Transporturilor în data de 07.08.2018 și actul normativ publicat în Monitorul Oficial at României, Partea I, în data de 05.12.2018 se datorează negocierilor pe care reprezentanții ministerului le-au avut cu reprezentanții organizațiilor patronale pe parcursul procedurilor de dialog social și de consultare publică.

În urma acestor discuții, argumentate de ambele părți, conducerea Ministerului Transporturilor a optat pentru modernizarea transportului de persoane prin servicii regulate și a emis ordinul nr. 1824/05.12.2018 pe considerentul că această modificare legislativă determină o atribuire flexibilă si concurențială a curselor de transport persoane în trafic Interjudețean, aceasta fiind un prim pas spre liberalizarea pieței transportului național de persoane prin servicii regulate. Punctul forte al acestui proiect de act normativ este deschiderea concurenței reale prin prețul biletului de călătorie, a condițiilor de confort și siguranță ce pot fi asigurate de agenții economfcl cât și a creșterii gamei de servicii conexe, cum ar fi noi autogări, noi terminale, rezervări ontine, plăți online, asigurarea de conexiuni cu alte mijloace de transport. Acum pot primi licența de traseu, la aceeași oră, doi sau mai mulți operatori de transport, cu implicații directe și nemijlocite în funcționarea corectă a mecanismelor de piață.

Aceste modificări, stabilite prin OMT nr. 1824/05.12.2018, nu vin în contradicție cu prevederile altor acte normative ca: Regulamentul (CE) nr. 1071/2009, OGnr. 27/2011 - privind transporturile rutiere, Legea nr. 62/2011 - privind dialogul social șl Legea nr. 52/2003 - privind transparența decizlonală în administrația publică, din contră, sunt în acord cu spiritul acestor reglementări și protejează mai bine drepturile și interesele legitime la toți cel care doresc să contribuie prin propunerile lor, prin activitatea lor la modernizarea transportului rutier de persoane și la alcătuirea unui de program de transport interjudețean care să satisfacă într-o măsura cât mai mare cerințele cetățenilor.

Eliminarea restrictionării impuse de menținerea criteriului de punctaj - "vechime pe traseu" - pentru atribuirea licențelor de traseu, va facilita accesul liber al unor noi operatori de transport pe piața transporturilor rutiere de persoane prin servicii regulate in trafic interjudețean. Acest criteriu avea cea mai mare pondere in punctajul general de departajare al operatorilor de transport in procesul de selecție pentru atribuirea periodica a licenței de traseu ' fapt ce a condus, in practică, la scăderea motivației pentru asigurarea unei îmbunătățiri continue a calității serviciilor prestate. S-a avut în vedere asigurarea libertății operatorilor de transport de a-si adapta oferta la nevoile pieței și accesul la piață at acestora cu încadrarea într-un standard minim de calitate.

Totodată subliniază că, prin modificarea structurii grilei de punctai pentru criteriul "vechime parc autobuze", din "tip liniar" în "tip scară", se creează facilitatea ca autobuzele cu an de fabricație apropiat - din 3 în 3 ani - sa obțină punctaj egal.

Astfel, operatorii de transport rutier nu sunt obligați să facă acum investii în autobuze cu an de fabricație 2019.

Data valabilității programului de transport, 30.06.2019, data la care le expiră licențele de traseu - a fost si este cunoscută de către operatori de transport din anul 2013, anul în care Autoritatea Rutiera Româna - ARR le-a emis licențele de traseu. Aceștia au avut la dispoziție timpul necesar (74 de luni) în vederea pregătirii pentru următoarea ședință pentru atribuirea curselor de transport persoane prin servicii regulate.

Mai susține recurentul că adoptarea actului normativ, prin reconfigurarea cadrului de atribuirea curselor din Programul interjudețean de transport persoane prin servicii regulate 2019 - 2024, este determinată de evoluția relațiilor economico-sociale care impun luarea de masuri pentru asigurarea unor servicii de transport de calitate.

Cu privire la principiul previzibilității, recurentul mai arată faptul că în data de 13.05.2019 a intrat în vigoare Ordinul ministrului transporturilor nr. 776/2019 pentru prelungirea valabilității Programului de transport interjudețean și a licențelor de traseu, iar la art. 1 și art. 2 din ordin se dispun următoarele:

Art. 1.- Prin derogare de ta prevederile art, 55 alin. (V) din Normele metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea ș\ efectuarea transporturilor rutiere șl a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011. cu modificările șl completările ulterioare, valabilitatea actualului Program de transport interjudețean 2013-2019 se prelungește pentru o perioadă de 4 ani, respectiv până la data de 30 iunie 2023.

În concluzie, solicită a se constata că, în ceea ce privește anularea OMT nr. 1824/2018, instanța de fond nu a fundamentat nici în fapt și nici în drept, această măsură, motiv pentru care solicită admiterea recursului și pe cale de consecință modificarea în tot a sentinței de fond, în sensul respingerii acțiunii, ca nefondată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimatele -reclamante S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L. au formulat o întâmpinare comună, în cadrul căreia, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului s-a fixat primul termen pentru soluționarea recursului la data de 08.02.2022, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, luând act de solicitarea părților, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând dosarul spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin raportare la criticile formulate și la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul promovat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Ministerul Transporturilor și Infrastructurii este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru motivele arătate în continuare:

Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susțierile părților, precum și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este parțial întemeiată, arătând atât motivele pentru care parte din criticile de nelegalitate au fost înlăturate, ca nefondate, cât și argumentele pentru care a considerat că actul normativ este parțial nelegal.

Contrar celor susținute de recurent, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat temeinic toate motivele de nelegalitate invocate de intimatele –reclamante în cererea introductivă de instanța, iar faptul că acesta și-a însușit o parte din apărările autorității din cadrul întâmpinării depusă la dosar, admițând totuși acțiunea, nu poate fi interpretat în sensul existenței unor motive contradictorii, în condițiile în care acțiunea a fost admisă doar în parte.

Eronat Ministerul Transporturilor susține că hotărârea pronunțată nu cuprinde motivele de fapt si de drept pe care se întemeiaza soluția, acestea fiind indicate clar de prima instanța in considerente, iar faptul ca sentința nu cuprinde analiza întregului act administrativ, în contextul în care intimatele-reclamante au solicitat doar anularea în parte a ordinului, nu poate fi interpretat în sensul ca sentința nu a fost motivată.

Contrar celor susținute de recurent, instanța de control judiciar constată că prima instanță a analizat legalitatea actului administrativ în limitele învestirii, raportat la susținerile părților și la cadrul normativ incident în litigiul dedus judecății.

Cum reclamantele au atacat doar anumite dispoziții ale Ordinului nr. 1824/2018, solicitând anularea doar a dispozițiilor art. 1 pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 si parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18, în mod corect prima instanța a analizat judicios fiecare prevedere contestată si a arătat atât motivele pentru care a respins anularea dispozițiilor art. 1 pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 14 și pct. 16, cât și motivele pentru care a admis anularea dispozițiilor art. I pct. 6 și parțial art. 1 pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 și 6 din Anexa nr. 18, nefiind vorba de nici o contradicție între considerente și dispozitiv, cum eronat susține recurentul – pârât.

Prin urmare, în mod greșit susține recurentul faptul ca "toate aspectele" reținute de instanța de fond prin considerente conduc logic la respingerea cererii de chemare în judecata, atât timp cât, în cuprinsul considerentelor sentinței civile, se regăsesc atât argumentele pentru care instanța a înlăturat o parte din criticile de nelegalitate formulate de reclamante, cât și cele pentru care a considerat că actul administrativ normativ este parțial nelegal.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, se constată că soluția adoptată este motivată și nu există contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, argumentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Astfel, Înalta Curte constată ca fiind neîntemeiate criticile recurentului, instanța de fond nefiind obligată sa se pronunțe cu privire la chestiuni asupra cărora nu a fost investită, asa cum greșit apreciază Ministerul Transporturilor în cererea de recurs formulată.

Împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile recurentului formulate din această perspectivă fiind nefondate, sentința de fond fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din același cod.

Așadar, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurentul - pârât este nefondat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Examinând criticile de nelegalitate expuse de pârât, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, prima instanță constatând în mod corect că dispozițiile art. 1 pct. 6 și parțial art. 1 pct. 18, respectiv pct. 3,4,5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 încalcă principiul privind libera concurență și principiul previzibilității sau al predictibilității normelor juridice.

In privința anulării de către prima instanța a dispozițiilor art. I pct. 6 OMT nr. 1824/2018, recurentul a susținut că modificarea intervenită este justificată de faptul că "din analiza efectuata de Consiliul Concurentei a rezultat faptul ca acordarea unor punctaje mari anumitor criterii de evaluare va determina resticționarea/distorsionarea concurentei între operatorii de transport care nu au modernizat parcul de autobuze si operatorii de transport care au investit în achiziționarea autobuzelor mai noi" însă tot recurentul omite faptul că aceeași instituție – Consiliul Concurenței - nu a fost de acord cu instituirea unui singur criteriu de atribuire, raportat doar la anul de fabricație al autobuzelor.

Astfel cum și instanța de fond a reținut, prin punctul de vedere afișat pe site-ul propriu la data de 23.10.2018, Consiliul Concurenței a atras atenția Ministerului Transporturilor asupra faptului ca: "Nicio atribuire nu poate fi considerata ca fiind făcuta in mod concurențial in condițiile existentei unui singur criteriu de atribuire, acesta vizând strict "vechimea parcului de autobuze " și, chiar dacă acest punct de vedere i-a fost comunicat pârâtului potrivit adresei x/2018(dosar), acesta nu l-a luat în considerare la definitivarea proiectului actului normativ, respectiv la data de 15.11.2018, atunci când a afișat pe pagina proprie de internet forma finala a acestuia.

Prin urmare, în ciuda faptului ca acest punct de vedere a fost publicat pe site-ul Consiliului Concurentei la data de 23.10.2018, pârâtul nu a ținut cont de acesta, deși, dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996 prevăd că " Observațiile și propunerile formulate in avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenței vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, respectiv a proiectului de documente de politici publice. ".

Astfel, în mod corect judecătorul de primă jurisdicție a constatat că, prin nerespectarea recomandărilor clare ale Consiliului Concurentei în ceea ce privește faptul că nicio atribuire nu poate fi considerată ca fiind făcută în mod concurențial prin stabilirea unui unic criteriu, emitentul actului a depășit limitele impuse de actul normativ fiind încălcate principiile liberei concurente (prin neasigurarea unui mediu concurențial normal) si a accesului liber si nediscriminatoriu la piața transportului rutier.

Astfel, prin modificarea dispozițiilor art. 57 alin. (1] din Ordinul MTI nr. 980/2011, vechile criterii de evaluare au fost înlocuite cu un singur criteriu reprezentat de vechimea parcului auto, atribuirea având loc numai în baza anului de fabricație al autovehiculului.

Prin eliminarea criteriilor de evaluare prevăzute la art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a instituit un criteriu unic de atribuire, raportat exclusiv la anul de fabricație al autobuzelor, acest criteriu încălcând principiul liberei concurente dar si interesul social.

Deși în cuprinsul referatului de aprobare se menționează că "menținerea anumitor criterii de atribuire a licențelor de transport nu permite altor operatori de transport rutier accesul la piața de transport cu autobuze noi", se constată că nici stabilirea unui singur criteriu de atribuire legat de vechimea vehiculului nu este de natură să asigure respectarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice, dar nici principiile accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului.

Dezideratul respectării principiului liberei concurențe și a deschiderii pieței de transport rutier se putea realiza prin eliminarea criteriului vechime neîntreruptă pe traseu și înlocuirea acestuia cu criteriul vechimii vehiculului, fără însă a face din acesta din urmă singurul criteriu de atribuire.

Eliminarea criteriilor de evaluare și stabilirea unui singur criteriu de atribuire a traseelor, în funcție doar de anul de fabricație a autovehiculelor, cu doar 6 luni înainte de expirarea valabilității actualului program de transport interjudețean 2013- iunie 2019, împiedică accesul echitabil al operatorilor de transport la obținerea traseelor în cadrul noului program de transport și perturbă grav efectuarea serviciului de transport în condiții de siguranță și calitate, cu respectarea principiilor liberei concurențe, garantarea accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului rutier și a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice.

Faptul ca ordinul contestat prevede anumite condiții de admitere a participării la atribuirea electronică nu schimba cu nimic faptul ca punctajul total se stabilește doar în funcție de anul de fabricație al autobuzelor, atribuirea făcându-se doar în baza unui singur criteriu.

Astfel, în acord cu instanța de fond și instanța de control judiciar reține că anul de fabricație al oricărui autobuz din parcul auto nu poate constitui unicul criteriu de atribuire a curselor privind transportul de călători interjudetean, în contextul în care, prin raportare la dispozițiile art. 1 si art. 23 din O.G. nr. 27/2011, criteriile trebuie stabilite în așa fel încât să asigure accesul liber si nediscriminatoriu la piața transportului rutier contra cost, cu respectarea principiului liberei concurențe, calitatea serviciilor, interesul publicului călător si siguranța rutiera, acestea fiind prioritare.

Un singur criteriu de atribuire, raportat strict la anul de fabricație al autobuzelor, nu poate asigura respectarea acestor principii consfințite la art. 1 si art. 23 în O.G. nr. 27/2011.

Deși criteriul vechimii parcului auto este un criteriu mult obiectiv decât cel care avea ponderea cea mai mare, potrivit vechii reglementări, respectiv cel al vechimii pe traseu a operatorilor, din punctul de vedere al confortului pasagerilor, al siguranței traficului și al cerințelor de mediu, totuși, ignorarea tuturor celorlalte criterii anterioare și stabilirea unui unic criteriu nu este de natură să creeze un mediu pe deplin concurențial.

Vechimea parcului de autobuze poate constitui un criteriu, dar nu unic, ci împreună cu alte criterii care, aplicate deopotrivă, sa dea eficienta principiului concurentei între operatori, dar și a intereselor consumatorilor.

Așadar, este corectă reținerea instanței de fond, în sensul că reglementarea unui singur criteriu de evaluare ce vizează strict parcul de autobuze, nu respectă principiile privind libera concurență și de asigurare a unui mediu concurențial normal, încalcându-se dispozițiile art. 1, art. 6 alin. (2) lit. c) și art. 23 din O.G. nr. 27/2011, act cu forță juridică superioară.

Înalta Curte nu-și poate însuși argumentul recurentului, în sensul că noile condiții de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică garantează respectarea principiului liberei concurențe, atât timp cat acestea nu au capacitatea de a evalua participanții, ci doar de a-i selecta în vederea atribuiri. Punctajul se acorda doar pentru anul de fabricație al autobuzelor, acest criteriu nefiind în măsura să evalueze și să departajeze participanții la licitație, procedura fiind neconcurentială.

Ori, în condițiile în care unul din motivele avute în vedere de către legiuitor la adoptarea noii reglementări a fost tocmai acela al îmbunătățirii concurenței, al permiterii accesului pe piață a noilor operatori cu autobuze noi, concurenta având ca principal scop protejarea intereselor consumatorilor, stabilirea unui singur criteriu pentru atribuirea unui traseu, respectiv cel al vechimii parcului auto, nu garantează îndeplinirea acestuia.

Înalta Curte reține ca fiind greșită critica recurentului în sensul că prima instanță nu a explicat motivele care au stat la baza raționamentului potrivit căruia prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire se încalcă principiile liberei concurențe prin neasigurarea unui mediu concurential normal.

Contrar celor susținute de recurent, la fila x din sentința recurată, prima instanța a reținut că, prin reglementarea doar a unui singur criteriu pentru atribuirea unui traseu, cel al vechimii parcului auto a fost încălcat principiul liberei concurențe, acesta fiind un principiu fundamental în activitatea de transport rutier.

În acord cu instanța de fond și instanța de control judiciar constată că, deși conform celor susținute de Consiliul Concurentei se impunea o schimbare legislativă în care unul dintre criterii-vechimea pe traseu- sa aibă o pondere mult mai mică și să se dea prioritate altor criterii în vederea îmbunatatirii concurentei, recurentul – pârât Ministerul Transporturilor, prin noua reglementare, nu a respectat aceste recomandări și a ignorat toate celelalte criterii anterioare, stabilind un unic criteriu ce nu este de natură a crea un mediu pe deplin concurential.

Se constată, așadar, că în mod corect și legal prima instanță a dispus anularea parțială a Ordinului MT nr. 1824/2018, dispozițiile art. 1 pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, fiind emise cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 6 alin. (2) lit. c) si art. 23 din O.G. nr. 27/2011, dar și a dispozițiilor art. 8, art. 25 alin. (1) lit. e) și alin. (3) din Lg. concurentei nr. 21/1996 .

Nici criticile ce vizează principiul previzibilitătii nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, raportat la jurisprudența CEDO și CJUE, ce au sancționat în mod constant nerespectarea principiului previzibilității, declarând nule actele emise/adoptate cu nerespectarea acestuia, cu motivarea că sunt abuzive, lipsind destinatarii de posibilitatea de a lua cunoștință de ele într-un termen rezonabil și de a-și adapta conduita în funcție de schimbările aduse de acestea.(a se vedea Hotărârea CJUE, Cauza C-368/89 Crispoltoni c. Fattoria Tabacchi di Cita di Castelo).

Astfel, în mod corect instanța de fond a constatat că dispozițiile Ordinului 1824/2018 încalcă în mod vădit principiul predictibilității, din moment ce actul administrativ normativ în discuție modifică în mod fundamental modul de atribuie a traseelor din cadrul programului de transport interjudețean de persoane prin servicii regulate într-un moment în care timpul rămas până la atribuire este insuficient pentru ca operatorii de transport să își poată adopta, cu eforturi rezonabile, conduita la noile condiții de atribuire impuse, care impun deținerea unui parc auto nou.

Înalta Curte constată că, invocarea de către recurent a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 776/2019 pentru prelungirea valabilității Programului de transport interjudețean și a licențelor de traseu, ce a intrat în vigoare la data de 13.06.2019, nu poate fi interpretată decât în sensul unei recunoașteri a faptului că Ordinul MT nr. 1824/05.12.2018 nu a putut fi pus în aplicare până la data de 30.06.2019, termenul de 6 luni nefiind util pentru atribuirea traseelor în cadrul noului program de transport, fiind evident că Ministerul Transporturilor nu respecta principiul securității juridice, modificând după bunul plac normele de aplicare a O.G. nr. 27/2011, într-un mod imprevizibil pentru destinatari.

Astfel cum corect a reținut si prima instanța, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, in jurisprudenta sa, a ridicat problema predictibilitatii normelor juridice la rang de principiu de drept administrativ, aceasta impunând in mod repetat instituțiilor europene obligația, din motive de securitate juridica, de a avertiza operatorii economici, de o manieră clară si precisă, atunci când intenționează să se îndepărteze de o anumita practică în anumite domenii de activitate, cu scopul ca destinatarii normelor juridice sa nu resimtă socul unor schimbări imprevizibile, care i-ar putea vatama (Cauza C-152/88 R, Sofrimport c. Comisiei).

O astfel de schimbare imprevizibilă a avut loc în domeniul transportului interjudetean de persoane, atunci când Ministerul Transporturilor a schimbat radical modalitatea de atribuire a traseelor cu doar jumătate de an înainte de expirarea valabilității programului de transport 2013-2019, prin emiterea în luna decembrie 2018 a Ordinului nr. 1824/2018, timpul rămas până la atribuire fiind insuficient pentru ca operatorii de transport să îți poată adapta conduita la noile condiții de atribuire reglementate, care impun deținerea unui parc auto nou.

Faptul ca recurentul a fost nevoit sa prelungească valabilitatea programului de transport până în 2023, pentru a nu a perturba grav funcționarea serviciului public de transport la nivel național, nu acoperă nulitatea actului emis cu încălcarea principiului predictibilitatii.

In concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanța a reținut că dispozițiile Ordinului MT nr. 1824/2018 încalcă în mod vădit și principiul predictibilitătii, acesta modificând fundamental modul de atribuire a traseelor din cadrul programului de transport interjudetean de persoane prin servicii regulate, perioada de timp rămasă până la atribuire fiind insuficientă pentru ca operatorii să poată îndeplini noile condiții de atribuire impuse de autoritate.

Așadar, instanța de control judiciar constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., neputând fi reținute.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor și Infrastructurii, ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor și Infrastructurii împotriva sentinței nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.