ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4562/2021

Ședința publică din data de 8 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. x/2019, reclamanții S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor anularea în parte a Ordinului nr. 1824/2018 emis de pârât, pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/29011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministerului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, respectiv anularea dispozițiilor art. I pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 și parțial art. I, pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 și 6 din Anexa nr. 18.

1.2 Sentința instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 69 din 25 iunie 2019, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L. Roman, S.C. B. S.R.L. Roman, S.C. C. S.R.L. Piatra Neamț și S.C. D. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 69 din 25 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs reclamantele S.C. A. S.R.L. Roman, S.C. B. S.R.L. Roman, S.C. C. S.R.L. Piatra Neamț și S.C. D. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Deși recurentele-reclamante au înțeles să dezvolte mai întâi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. și, ulterior pe cel prevăzut de punctul 6 al aceluiași articol, pentru o mai bună logică a sintetizării și tehnică a redactării, Înalta Curte le va reda în succesiunea lor prevăzută de C. proc. civ.

În dezvoltarea acestei critici de nelegalitate, recurentele-reclamante susțin că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul că prima instanță nu s-a pronunțat asupra cererii de anulare a dispozițiilor art. I pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 și parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18 a Ordinului MTI nr. 980/2011.

Pentru acest considerent, arată recurentele că nu pot indica și dezvolta motivele de nelegalitate referitoare la respingerea anulării acestor dispoziții.

Se mai susține că, astfel cum rezultă din cuprinsul sentinței civile nr. 69/25.06.2019, Curtea de Apel Bacau s-a limitat la a analiza doar cererea de anulare a dispozițiilor art. I pct. 1 și pct. 2 din OMT nr. 1824/2018 (modificarea art. 54 din Ordinul MTI nr. 980/2011), celelalte cereri nefiind supuse controlului specific contenciosului administrativ, control garantat atât de Constituția României (art. 126 alin. (6) cât și de Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, recurentele-reclamante solicită casarea sentinței recurate prin prisma acestei critici de nelegalitate, susținând că se impune rejudecarea fondului cauzei.

Criticile subsumate acestui motiv de nelegalitate sunt, în esență, următoarele:

- În privința cererii de anulare a dispozițiilor art. I pct. 1 și pct. 2 din OMT nr. 1824/2018, prima instanță nu a răspuns criticilor de nelegalitate invocate de societățile reclamante, limitându-se a motiva în termeni generali soluția de respingere, precum invocarea unor principii generale (siguranța călătorilor), într-un caz excepțional, cel de înlocuire provizorie a unui autobuz defect până la remedierea defecțiunilor tehnice. Susțin recurentele că situațiile excepționale necesită măsuri excepționale, neputându-se invoca un principiu general în susținerea eliminării, înlocuirii provizorii în cazul defecțiunilor tehnice, deoarece s-ar recunoaște încălcarea principiilor generale de legiferare, proprii sistemului de drept românesc.

Continuitatea serviciului regulat de transport nu înseamnă înlocuirea unui autobuz cu altul care este fabricat în același an, ci efectuarea curselor de pe traseu chiar și în cazul în care se defectează un autobuz nominalizat în licența de traseu, interesul calatorilor fiind acela de a ajunge la destinație la ora dorită, indiferent daca autobuzul este fabricat strict în același an cu cel titular.

-Prima instanță a reținut faptul că prevederile art. 6 din Legea nr. 24/2000 "au fost respectate si aplicate la emiterea Ordinului MT nr. 1824/2018", însă nu a precizat motivele care au dus la aceasta concluzie, fiind evident faptul că modificările aduse art. 54 nu sunt fundamentate temeinic și nici nu sunt necesare, vizând situații excepționale în domeniul transportului rutier național.

- În contradicție cu dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, prima instanță nu a solicitat Ministerului Transporturilor să depună la dosarul cauzei toată documentația care a stat la baza emiterii ordinului contestat, apreciind greșit asupra legalității emiterii și motivării soluției de modificare a art. 54 din Ordinul MTI nr. 980/2011. Astfel, Curtea de Apel Bacău nu poate aprecia asupra documentației care a stat la baza emiterii ordinului contestat și afirmă faptul că s-au "respectat și aplicat toate procedurile", atât timp cât aceasta documentație, în integralitatea ei, nu a fost depusă de intimat la dosarul cauzei.

Afirmă recurentele că dacă această documentație ar fi fost depusă la dosarul cauzei, prima instanță ar fi putut observa cu ușurință faptul că ordinul a fost emis fără luarea în considerare a propunerilor primite de la cei consultați și cu nerespectarea recomandărilor Consiliului Concurenței prevăzute în punctul de vedere exprimat asupra proiectului de ordin.

În concluzie, recurentele solicită instanței de recurs să observe faptul că prima instanță nu a examinat criticile de nelegalitate invocate de acestea, împotriva dispozițiilor art. I pct. 1 și pct. 2 din O.M.T. nr. 1824/2018, invocând principii străine de motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

- În mod greșit, Curtea de Apel Bacău a redat răspunsul Consiliului Concurenței cu nr. x/19.04.2018, fără ca acest înscris să fie depus la dosarul cauzei, însă nu a luat în considerare punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței asupra proiectului de act normativ cu nr. x/28.09.2018, înscris anexat cererii de chemare în judecată, motivarea instanței fiind părtinitoare.

Susțin recurentele că la data de 23.10.2018 Consiliul Concurenței a afișat pe site-ul instituției răspunsul la adresa MT nr. x/28.09.2018, precizând faptul că noua modalitatea de atribuire a traseelor este considerată de către Consiliul Concurenței neconcurențială, ceea ce contravine clar principiilor prevăzute la art. 1 și art. 23 din O.G. nr. 27/2011 (principiile liberei concurențe și garantarea accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului rutier).

Precizam faptul ca prin adresa nr. x/28.09.2018, înregistrată la Consiliul Concurenței cu nr. x/28.09.2018, Ministerul Transporturilor a solicitat un punct de vedere asupra proiectului de act normativ de modificare și completare a Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere.

În concluzie, recurentele-reclamante afirmă că modificările aduse art. 57 și Anexei nr. 18 din Ordinul MTI nr. 980/2011, prin art. I pct. 6 si pct. 18 din Ordinul MT nr. 1824/2018 (chiar dacă acestea nu au fost analizate de prima instanță), fără efectuarea analizelor recomandate de Consiliul Concurentei și fără respectarea recomandărilor acestuia, încalcă evident drepturile și interesele economice ale transportatorilor, dar si interesele prioritare ale calătorilor, fiind emise cu încălcarea dispozițiilor art. 1 și art. 23 din O.G. nr. 27/2011.

La data de 04.10.2021, recurentele-reclamante au depus la dosar note scrise prin care au invocat excepția autorității de lucru judecat în ceea ce privește petitul privind anularea dispozițiilor art. I pct. 6 și parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018. Au susținut recurentele că la data de 3 martie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin sentința nr. 30/2020, anularea dispozițiilor mai susmenționate, sentința rămânând definitivă, prin nerecurare.

În ședința publică din 8 octombrie 2021, instanța de recurs a calificat această excepție ca o apărare de fond, urmând a fi analizată în cadrul examinării motivelor de casare.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale incidente speței, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe pentru considerentele arătate în cele ce urmează.

Recurentele-pârâte au invocat în susținerea căii de atac exercitate motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., care vizează, sui generis, nemotivarea hotărârii judecătorești.

În dezvoltarea acestui motiv de casare recurentele-pârâte s-au referit expres la neanalizarea de către instanța de fond a întregului demers judiciar, astfel cum acesta a fost dedus judecății prin acțiunea introductivă, în sensul că în considerente nu există nicio referire la dispozițiile art. I pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 și parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18 a Ordinului MTI nr. 980/2011a căror anulare s-a solicitat.

Totodată, Înalta Curte constată că recurentele-reclamante au invocat motivarea necorespunzătoare a sentinței recurate și în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., care vizează, în principal, încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente speței.

Analizând considerentele reținute de instanța de fond în formularea raționamentului juridic care a condus la pronunțarea soluției de respingere a acțiunii reclamantelor, Înalta Curte constată că sentința este afectată de viciul de nelegalitate prevăzut de motivul de casare reprezentat de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

În acest sens, instanța de control judiciar reține încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. de către prima instanță sub două aspecte și anume:

- pe de o parte, în considerentele sentinței, astfel cum susțin și recurentele, nu se face nicio examinare a legalității dispozițiilor art. I pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 și parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18 a Ordinului MTI nr. 980/2011, deși au fost menționate expres în petitul acțiunii în anulare, iar prin dispozitivul hotărârii, cererea de chemare în judecată a fost respinsă în integralitatea acesteia. Cu alte cuvinte, instanța de fond a analizat demersul judiciar inițiat de reclamanți, parțial, încălcând astfel limitele învestirii, prin nepronunțarea asupra tuturor pretențiilor deduse judecății.

- pe de altă parte, instanța de fond a procedat la analiza legalității art. I pct. 1 și pct. 2 din OMT nr. 1824/2018, însă raționamentul juridic dezvoltat reflectă o examinare pur formală, în sensul că nu a răspuns, în mod concret, criticilor de nelegalitate invocate de societățile reclamante, limitându-se a motiva, în termeni generali, soluția de respingere, prin redarea unor texte de lege și invocarea unor principii generale.

Așadar, pentru a pronunța sentința recurată, instanța de fond nu a procedat la o analiză temeinică asupra petitului cererii de chemare în judecată, preluând, în mare parte a expunerii considerentelor, pasaje din acțiunea reclamanților și din întâmpinarea formulată de autoritatea pârâtă, fără a reuși să exprime propria sa convingere asupra pretențiilor concrete deduse judecății.

În acest context, Înalta Curte reține că judecătorul fondului nu s-a pronunțat asupra tuturor problemelor de drept invocate de părți în susținerea, respectiv combaterea temeiniciei cererii de chemare în judecată, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei, pronunțând astfel o hotărâre nelegală, asupra căreia nu se poate exercita controlul judiciar.

Omisiunea primei instanțe de analiza și cerceta, prin considerentele hotărârii recurate, toate criticile de nelegalitate invocate de reclamante, precum și prezentarea sumară a motivelor de fapt și de drept care au condus la respingerea acțiunii, au lipsit de eficacitate juridică hotărârea judecătorească pronunțată.

Astfel, scopul efectiv urmărit de reclamante nu a fost atins, deoarece, analizarea demersului judiciar doar prin raportare la legalitatea dispozițiilor art. I pct. 1 și pct. 2 din OMT nr. 1824/2018 nu are nicio relevanță pe planul satisfacerii interesului judiciar atât al reclamantelor, cât și al autorității pârâte.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut constant în jurisprudența sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile și observațiile părților sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat". Art. 6 din C.E.D.O. implică în sarcina instanței obligația de a face o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor și ofertelor de dovezi ale părților, dând astfel posibilitatea și instanței de control judiciar de a verifica legalitatea și temeinicia hotărârii de primă instanță.

Fiind nesocotite dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, potrivit cărora judecătorul are îndatorirea de a asigura respectarea și de a respecta el însuși toate principiile fundamentale care guvernează procesul civil, dar și cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat a fost încălcat astfel dreptul părților la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., republicat, va judeca din nou litigiul pentru a efectua cercetarea judecătorească în limitele învestirii sale, prin analizarea acțiunii în contencios administrativ, în integralitatea sa, apreciind asupra suplimentării probatoriului administrat deja în cauză, ținând seama de toate motivele și apărările invocate de reclamante prin acțiune și de pârât prin întâmpinare.

De asemenea, instanța de rejudecare va avea în vedere și excepția autorității de lucuru judecat invocată de recurente în fața instanței de recurs, precum și celelalte critici de care s-au prevalat recurentele, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. și a căror examinare a devenit inutilă, prin raportare la soluția dispusă prin prezenta decizie, de casare a hotărârii cu trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și al prevederilor art. 496 alin. (1) și art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va admite recursul declarat de recurentele - reclamante S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L. împotriva sentinței nr. 69 din 25 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentele - reclamante S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L. împotriva sentinței nr. 69 din 25 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond .

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 octombrie 2021.