ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3164/2022

Ședința publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 28.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor a solicitat:

- anularea măsurilor dispuse la pct. 14.a) și 14.b) din Decizia nr. III/12/29.08.2019, emisă de Curtea de Conturi a României Departamentul III, Direcția 1 în baza "Raportului de audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului de stat la Ministerul Transporturilor" pentru anul 2018, înregistrat sub nr. x/02.08.2019, privind extinderea verificărilor și stabilirea întinderii prejudiciului, urmărirea și recuperarea unor drepturi salariale pretins plătite nelegal persoanelor detașate de la alți angajatori;

- anularea încheierii nr. 60/2019 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, prin care s-a respins contestația formulată împotriva Deciziei nr. III/12/29.08.2019 și, în subsidiar, și anularea pct. V/3/3.1 din Raportul de audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului de stat la Ministerul Transporturilor" pentru anul 2018, înregistrat sub nr. x/02.08.2019.

Prin sentința civilă nr. 718 din 10 mai 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității cererii de chemare în judecată și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca tardiv formulată.

În esență, instanța de fond a reținut temeinicia excepției tardivității și a constatat că acțiunea reclamantului a fost formulată cu nerespectarea prevederilor art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Împotriva sentinței pronunțate de prima instanță a declarat recurs reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 și pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, după o succintă prezentare a situației de fapt și a soluției pronunțate de instanța de fond, a arătat că hotărârea primei instanțe se întemeiază pe motive contradictorii și este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, a susținut că lit. e) a pct. 4 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi a României cuprinde reglementări privind asigurarea și controlul calității în activitățile specifice Curții de Conturi, care includ și procedura de soluționare a contestațiilor formulate de autorități împotriva măsurilor dispuse prin deciziile emise la finalizarea misiunilor de audit desfășurate de Curtea de Conturi.

Citând dispozițiile art. 1 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi potrivit cărora aceasta exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, a arătat că atribuțiile și competențele sale sunt stabilite în cuprinsul art. 21-26 și art. 38-45 din lege, din cuprinsul acestor texte, precum și din cuprinsul art. 140 din Constituția României rezultând că printre atribuțiile și competențele conferite de lege Curții de Conturi a României nu se înscriu și cele de legiferare.

În plus, a subliniat că art. 11 alin. (2) din Legea nr. 84/1992 stabilește clar întinderea reglementării care poate fi supusă aprobării Plenului Curții de Conturi a României, și anume asupra organizării activităților specifice acestei instituții, iar dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează procedura specială prin care se realizează controlul judiciar asupra legalității actelor administrative emise de autorități, inclusiv asupra legalității actelor administrative emise de Curtea de Conturi.

În opinia recurentului, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, este un act administrativ normativ adoptat în temeiul Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, emis în baza și pentru aplicarea în concret a acesteia, neavând, așa cum rezultă din dispozițiile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, vocația de a reglementa derogări de la o lege organică cum este legea contenciosului administrativ.

Astfel, în susținerea motivelor de recurs invocate, a învederat recurentul că instanța de fond, deși a reținut că Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a solicitat anularea parțială a Deciziei nr. III/12/29.08.2019 a Curții de Conturi a României, în considerentele sentinței pronunțate nu se regăsesc motivele pentru care a fost apreciat ca tardiv și acest capăt de cerere, în condițiile în care pct. 227 din Regulament face referire strict la încheierea de respingere a contestației asupra căreia impune termenul de 15 zile pentru formularea acțiunii în contencios administrativ.

Drept urmare, a considerat că instanța de fond a extins acest termen prevăzut exclusiv pentru încheierea pronunțată de Comisia pentru soluționarea contestației și la termenul în care poate fi atacat la instanța de contencios administrativ Decizia nr. III/12/29.08.2019, singurul act administrativ din cauză care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. De altfel, a opinat că în ipoteza admiterii unei cereri în anularea încheierii de respingere a contestației, hotărârea judecătorească nu ar avea niciun efect asupra actului administrativ principal, respectiv asupra Deciziei nr. III/12/29.08.2019 emise de Curtea de Conturi a României, atât timp cât aceasta nu a fost anulată.

Așadar, fiind vorba de două acte administrative distincte, respectiv încheierea nr. 60/2019 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor, și Decizia nr. III/12/29.08.2019 a Curții de Conturi a României, și având în vedere că dispozițiile punctului 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi privesc doar încheierea prin care este soluționată contestația, a considerat recurentul că extinderea acestor dispoziții limitative și asupra termenului în care poate fi formulată acțiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019 reflectă aplicarea greșită a acestei norme legale.

În final a criticat susținerea instanței de fond conform căreia dispozițiile pct. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi reprezintă norma specială, derogatorie de la prevederile Legii nr. 554/2004, considerând că este infirmată de considerentele Deciziei Curții Constituționale a României nr. 494/2017, din care rezultă că, în vederea contestării măsurilor dispuse prin deciziile Curții de Conturi, sunt aplicabile dispozițiile Legii contenciosului administrativ.

Or, în opinia recurentului-reclamant, act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care poate fi supus cenzurii instanței de judecată, este Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, Direcția I, prin acțiunea formulată solicitând anularea încheierii nr. 60/2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, dar și Raportul de audit financiar nr. x/02.08.2019 ca acte administrative secundare, consecutive, ce au stat la baza emiterii Deciziei amintite și care urmează regimul juridic al acesteia.

Pentru considerentele arătate a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea fondului litigiului cu luarea în considerare a argumentelor expuse prin cererea de chemare în judecată, cu consecința admiterii acesteia.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare la recursul reclamantului, solicitând respingerea acestuia ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca legală și temeinică. În contextul unei expuneri a contextului factual al cauzei, a solicitat să se constate că susținerile recurentului sub toate aspectele evidențiate sunt nefondate, combătând raționamentul acestuia conform căruia cele două acte administrative de care face vorbire în motivele de recurs nu pot face obiectul unei acțiuni separate în contenciosul administrativ, ele fiind indisolubil legate prin procedura administrativă menționată în cuprinsul întâmpinării. Prin urmare, a considerat că prima instanță a pronunțat o soluție cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a argumentelor invocate în apărare de către intimata-pârâtă prin întâmpinarea formulată în cauză, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurentul-reclamant este nefondat și îl va respinge în consecință pentru considerentele ce succed.

5.1. Ca o primă observație Înalta Curte reține, în primul rând, că recurentul-reclamant a invocat incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., circumstanțiind acestora critica referitoare la întemeierea hotărârii de fond pe motive contradictorii. Or, motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii în ipoteza cuprinderii unor motive contradictorii este reglementat de legiuitor la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., astfel încât se reține că partea a înțeles să invoce, în realitate, acest temei de drept în susținerea criticii formulate referitoare la motivarea contradictorie, și nu motivul de la pct. 7 care se referă la casarea hotărârii atunci când prin aceasta s-a încălcat autoritatea de lucru judecat.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar observă că din dezvoltarea cererii de recurs nu rezultă că recurentul-reclamant a formulat critici ce pot fi încadrate în motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii sub niciuna dintre cele trei ipoteze corespunzătoare acestuia, și anume necuprinderea motivelor pe care se întemeiază soluția pronunțată, cuprinderea unor motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, rezultând astfel că acest motiv de casare a fost invocat în mod formal, fără a fi dezvoltat sub acest aspect.

Cum recurentul-reclamant a invocat în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziții legale, instanța de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinței recurate din această perspectivă, nemulțumirea părții cu privire la soluția adoptată de prima instanță și simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs, astfel încât ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi reținută.

5.2. În consecință, sentința de fond urmează a fi analizată exclusiv din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează situația în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Potrivit acestui motiv de recurs, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute în mod greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate Înalta Curte reține, în ceea ce privește contextul factual, că în perioada 6 mai 2019 - 2 august 2019, Curtea de Conturi a României, Departamentul III, a efectuat la Ministerul Transporturilor o misiune de audit cu tema "Audit financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat la data de 31 decembrie 2018", în urma căreia a fost încheiat Raportul de audit financiar nr. x/02.08.2019 și procesul-verbal de constatare anexă la acesta, în care au fost consemnate abaterile de la legalitate și regularitate constatate.

În temeiul dispozițiilor art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, Curtea de Conturi a României, Departamentul III, a emis Decizia nr. III/12/29.08.2019 prin care au fost dispuse mai multe măsuri cu termen de realizare 31 decembrie 2019.

Împotriva măsurilor dispuse la pct. II.14 și II.15 din această decizie reclamantul Ministerul Transporturilor a formulat contestația înregistrată sub nr. x/27.09.2019, în temeiul art. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, solicitând anularea acestora.

Contestația formulată în cadrul procedurii administrative a fost soluționată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, în sensul respingerii în tot, prin încheierea nr. III/60/08.11.2019, comunicată Ministerului Transporturilor cu adresa nr. x/19.12.2019 și primită de acesta la data de 24 decembrie 2019, astfel cum rezultă din probatoriul administrat în cauză.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 28.05.2020, reclamantul Ministerul Transporturilor a solicitat anularea parțială a Deciziei nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, în ceea ce privește măsurile cuprinse la pct. II.14 și II.15, precum și anularea încheierii de soluționare a contestației administrative.

Instanța de fond, analizând cu prioritate excepția tardivității formulării acțiunii în anularea încheierii nr. III/60/2019, invocată de pârâta Curtea de Conturi prin întâmpinare, a reținut că aceasta este întemeiată, reclamantul formulând cererea de chemare în judecată cu nerespectarea art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, respingând astfel acțiunea în anulare pe acest temei.

Soluția instanței de fond este legală și urmează să fie menținută de instanța de control judiciar în considerarea următoarelor argumente:

5.2.1. În literatura de specialitate decăderea este definită ca fiind acea sancțiune procedurală ce constă în pierderea dreptului de a îndeplini un act de procedură, dacă nu a fost respectat termenul imperativ prevăzut de lege sau stabilit de instanță. Prin urmare, aceasta sancționează neglijența de care a dat dovadă partea care nu și-a exercitat dreptul procesual înăuntrul termenului peremptoriu, fiind destinată să asigure celeritatea procesului civil.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 185 din C. proc. civ., "(1) Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Prin derogare de la aplicarea sancțiunii decăderii, art. 186 alin. (1) C. proc. civ. prevede că "Partea care a pierdut un termen procedural va fi repusă în termen numai dacă dovedește că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate".

Se observă că norma precitată, care reglementează repunerea în termenul procedural pentru "motive temeinice", nu oferă o definiție a acestor motive temeinice, ceea ce înseamnă că, pe de o parte sunt lăsate la aprecierea instanței, iar, pe de altă parte, au o componență subiectivă și conjuncturală pronunțată, dar neexclusivă, întrucât la aprecierea lor trebuie să se țină cont și de persoana celui ce invocă repunerea în termen, dar și de circumstanțele de fapt în care acesta s-a aflat.

În prezenta cauză, recurentul-reclamant nu a contestat faptul că a depus acțiunea după împlinirea termenului de 15 zile prevăzut de art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi și nici nu a solicitat repunerea sa în termenul de a contesta încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, pentru a invoca în acest sens existența vreunui motiv temeinic justificat.

În schimb, partea a expus raționamentul potrivit căruia termenul menționat nu este unul de decădere și că este aplicabilă teza finală a normei legale menționate, care face trimitere la art. 11 din Legea nr. 554/2004 în temeiul căruia acțiunea în anularea unui act administrativ se poate face în termen de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă.

Înalta Curte nu poate valida raționamentul recurentului-reclamant, întrucât acesta reflectă o interpretare greșită a cadrului normativ incident în materie, în scopul susținerii și obținerii soluției favorabile pretinse.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi: "(1) Coordonarea activităților în cadrul departamentelor și al camerelor de conturi județene și a municipiului București se realizează de către consilierii de conturi și directorii camerelor de conturi, în condițiile normelor și procedurilor stabilite de plenul Curții de Conturi. (2) Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi. (3) Regulamentul se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Art. 33 din aceeași lege prevede că: "(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (2) În situația în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate și se comunică entității auditate. (3) În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. (….)".

De asemenea, la art. 43 legiuitorul a statuat că " În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabilește: c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată", iar la art. 44 că "Măsurile prevăzute la art. 43 se iau potrivit regulamentului aprobat în temeiul prevederilor art. 11 alin. (2)".

Analizând normele legale anterior citate rezultă că Regulamentul a fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) și art. 33 alin. (1) din lege, fiind aprobat de Plenul Curții de Conturi a României prin Hotărârea nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, iar prevederile de la pct. 228 și 229 din Regulament constituie legea specială în raport cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și la care însuși Regulamentul face trimitere.

Având în vedere că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, "în condițiile legii organice", iar art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevede că organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit Regulamentului aprobat de Plenul Curții de Conturi (act cu caracter normativ adoptat în vederea organizării executării legii menționate), rezultă că normele cuprinse în Regulament reprezintă legea specială în privința termenului de formulare a contestației, a modului său de calcul și a obiectului contestat.

În acest context, Înalta Curte constată că în mod just a apreciat instanța de fond că sunt aplicabile în speță dispozițiile Regulamentului adoptat în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) și art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, aprobat de Plenul Curții de Conturi a României prin Hotărârea nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, și nu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, criticile recurentului-reclamant formulate din această perspectivă fiind nefondate.

5.2.2. Nefondate sunt și criticile recurentului referitoare la aplicarea greșită a art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, ca urmare a extinderii efectului acestuia și asupra termenului în care poate fi formulată acțiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019, care este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ce poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ, considerând partea că este un act administrativ distinct de încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.

Contrar alegațiilor recurentului-reclamant, pe care nu le împărtășește, Înalta Curte reține că cele două acte administrative contestate în cauză nu pot face obiectul unor acțiuni separate în fața instanței de contencios administrativ, actele normative incidente în materie neprevăzând, în cadrul procedurii reglementate, această posibilitate de contestare.

Dimpotrivă, din prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi reiese că actul administrativ cu caracter executoriu ce conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este Decizia emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, în timp ce Încheierea emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi este actul prin care a fost soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Or, conform dispozițiilor art. 204 din Regulament, împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depuse/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia, reprezentând, așadar, procedura administrativă obligatorie prevăzută de lege pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ.

În continuare, procedura specială de contestare prevede că rezultatul analizei comisiei de soluționare a contestațiilor se consemnează într-o Încheiere emisă în temeiul art. 219 din Regulament, ce poate fi atacată la instanța de contencios administrativ competentă, conform art. 227 din același Regulament, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile Legii nr. 554/2004.

Ca urmare, reiese fără putință de tăgadă că prin norma cuprinsă la art. 227 din Regulament legiuitorul a derogat în mod expres de la dreptul comun reprezentat de Legea contenciosului administrativ, prevăzând un termen de 15 zile calendaristice de contestare a Încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, după finalizarea procedurii administrative.

Cum această procedură administrativă este obligatorie, reprezentând o condiție sine qua non de exercitare a acțiunii în anulare formulate în fața instanței de contencios administrativ, în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, procedură urmată, de altfel, de către recurentul-reclamant, nu se poate susține cu suficient temei că aceste două acte administrative contestate, respectiv Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, și încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, ar fi acte administrative distincte ce pot face obiectul unor acțiuni separate în fața instanței de contencios administrativ.

Este adevărat că actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, act juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ, este Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, însă acest aspect nu impietează în aprecierea asupra termenului de formulare a contestației în fața instanței de contencios administrativ prin prisma normelor legale aplicabile în materie, prezentând relevanță eventual pentru stabilirea competenței materiale a instanței în aplicarea criteriului rangului autorității emitente a actului administrativ, și nu în ceea ce privește termenul de contestare care, contrar susținerilor recurentului-reclamant, nu a fost extins de către instanța de fond și la acțiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019.

Din această perspectivă este de observat că intenția legiuitorului în ceea ce privește procedura de contestare a actelor rezultate din activitatea specifică Curții de Conturi reiese neîndoielnic din Regulamentul adoptat în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) și art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, iar încheierea nr. III/60/08.11.2019 reprezintă actul administrativ emis de Comisia de soluționare a contestațiilor, conform art. 227 din Regulament, în cadrul procedurii prealabile obligatorii prevăzute de art. 204 din același Regulament, în privința căruia este aplicabil termenul de contestare de 15 zile calendaristice. Așadar, atât timp cât legea specială dispune asupra chestiunii în discuție, nu sunt aplicabile prevederile legale generale, susținerile recurentului sub acest aspect fiind nefondate.

În egală măsură, se impune a se reține și faptul că, deși împotriva măsurilor dispuse prin Decizie de către Curtea de Conturi, și a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, se poate face contestație în același termen de 15 zile calendaristice de la data primirii, acest termen se referă la contestarea actului respectiv în fața structurii Curții de Conturi care a emis decizia, așadar, în cadrul procedurii administrative prealabile obligatorii, și nu în fața instanței de contencios administrativ, care este învestită, conform voinței legiuitorului, cu verificarea legalității deciziei luate prin actul emis la finalul procedurii administrative prealabile, și anume prin Încheierea emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi.

5.2.3. În fine, instanța de control judiciar reține că nu poate fi primit nici argumentul recurentului privind relevanța considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 494/2017, în susținerea ipotezei sale referitoare la aplicabilitatea Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește contestarea măsurilor dispuse prin deciziile Curții de Conturi a României, considerând partea că aceste considerente infirmă susținerea primei instanțe în sensul că art. 227 din Regulament reprezintă o normă specială, derogatorie de la Legea nr. 554/2004.

Constată Înalta Curte că, dimpotrivă, considerentele instanței de contencios constituțional din decizia amintită, care a avut ca obiect examinarea constituționalității dispozițiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, confirmă raționamentul instanței de fond, pe care l-a apreciat corect și instanța de control judiciar conform argumentelor expuse în prezenta decizie.

Prezintă relevanță sub acest aspect paragraful 19 din Decizia nr. 494/2017, în care instanța de contencios constituțional a reținut: "Curtea observă că, așa cum reiese din dispozițiile Legii nr. 94/1992 și din prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, în această fază, au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, obligatorii, pentru autoritățile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiție cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești (a se vedea Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

Astfel, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, la cap. II - Organizarea și efectuarea auditului de conformitate (controlului), actele care se întocmesc cu ocazia controlului, precum și valorificarea constatărilor înscrise în aceste acte, secțiunea a 4-a - Valorificarea constatărilor înscrise în actele întocmite cu ocazia controlului, subsecțiunea Procedura și termenul de contestare a deciziei, pct. 204, prevede că împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia. Contestația la decizia emisă de structura de specialitate a Curții de Conturi reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ."

În aceste condiții, Înalta Curte constată că este corectă soluția instanței de fond, de admitere a excepției tardivității cererii de chemare în judecată, reținându-se că, raportat la data comunicării Încheierii emise în procedura administrativă prealabilă din 24.12.2019, și data înregistrării acțiunii în anulare pe rolul instanței de contencios administrativ din 28.05.2020, acțiunea a fost formulată cu depășirea termenului de decădere stabilit de normele speciale aplicabile în materie, și anume art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Pentru considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, Înalta Curte, constatând că sentința recurată este pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale aplicabile în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs de către recurentul-reclamant nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii împotriva sentinței nr. 718 din 10 mai 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.