ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 941/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 23 noiembrie 2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, solicitând instanței anularea Mandatului de control nr. 47073/10.03.2020 și a Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român", iar în subsidiar să se dispună, în măsura în care se va aprecia cu Mandatul de control nu reprezintă act administrativ, ci un act premergător, care a generat și pregătit emiterea actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020, anularea acestuia împreună cu Raportul de control și obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situația anterioară, în termen de 3 zile de la pronunțare, în sensul repermiterii participării reclamantei la realizarea atribuțiilor profesionale reprezentate de examinările de specialitate în cadrul Autorității Rutiere Române, precum și plata despăgubirilor reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat ca efect al nepermiterii participării acesteia la procedurile de examinare.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 485 din data de 5 aprilie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus a declarat recurs reclamanta A., prin care, invocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate pronunțarea unei noi hotărâri, în principal în sensul anulării actelor administrative reprezentate de Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 și Raportul nr. x/07.09.2020, iar în subsidiar, dacă se va aprecia că Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 nu reprezintă un act administrativ, calificarea acestuia drept act premergător, care a generat și pregătit emiterea actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020, aspectele de nelegalitate ale mandatului de control trebuind a fi analizate prin raportare la felul și modul în care au afectat (direct/indirect) legalitatea raportului de control. De asemenea, recurenta a solicitat ca, urmare admiterii recursului și rejudecării cauzei, intimatul să fie obligat la repunerea sa în situația anterioară emiterii actelor administrative, în sensul repermiterii participării sale la realizarea atribuțiilor profesionale reprezentate de examinările de specialitate în cadrul Autorității Rutiere Române, într-un termen de maxim 3 (trei) zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar și obligarea intimatului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizațiilor lunare de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul excluderii reclamantei din procedurile de examinare și momentul repunerii acesteia în situația anterioară emiterii actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020), într-un termen de maxim 3 (trei) zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În susținerea căii de atac promovate, recurenta a arătat, în esență, că înscrisurile a căror anulare o solicită sunt acte administrative, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind emise de o autoritate publică centrală, în regim de putere publică, întrucât atât mandatul de control, cât și raportul de control materializează manifestarea de voință a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, primul fiind întocmit de ministrul de resort, iar al doilea fiind întocmit de o entitate funcțională a acestei autorități. De asemenea, recurenta a subliniat că manifestarea de voință materializată în cuprinsul Raportului nr. x/07.09.2020 a fost aprobată de ministrul de resort, această însușire a aspectelor inserate în cuprinsul actului de control fiind făcută în exercitarea formei de activitate a administrației publice centrale. A mai arătat recurenta că cele două acte au fost emise într-un lanț juridic interdependent și au modificat/stins un raport juridic, prin aceea că, printre altele, au suspendat participarea sa la realizarea unor atribuții profesionale, modificând arbitrar natura și întinderea activităților specifice stabilite prin Ordinul Ministrului transporturilor nr. 1.214 din 11 noiembrie 2015, fiindu-i îngrădit dreptul de a exercita și de a beneficia, în mod corelativ, de pe urma exercitării activitățile profesionale. În opinia recurentei Raportul de control nu constituie un act premergător sau o manifestare de voință care nu produce efecte juridice prin ea însăși și care ar pregăti emiterea unui act administrativ propriu-zis, ci produce efecte juridice directe constând în suspendarea participării la examinări față de persoanele nominalizate în cuprinsul raportului, între care se regăsește și recurenta. A mai argumentat recurenta și în sensul că judecătorul fondului a omis a evidenția că raportul este principala formă juridică de activitate a administrației publice, emitentul său fiind, în cazul dedus cercetării contencioase, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, drept autoritate publică centrală. De asemenea, recurenta a învederat că măsurile concrete stabilite în sarcina unor persoane (între care și persoana sa) au fost și sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a mai fi necesară emiterea unor acte subsecvente/ulterioare, care să îmbrace forma unor noi acte administrative de stabilire a unei anumite conduite în acest sens, sub forța coercitivă a autorității publice emitente și sub controlul de legalitate al instanțelor judecătorești competente, raportul contestat fiind supus unui regim de putere publică, specific Ministerului Transporturilor și Infrastructurii și activității acestuia. A mai arătat recurenta că a fost, dincolo de orice dubiu, una dintre persoanele nominalizate în cadrul raportului, asupra căreia există suspiciunile menționate în raport, fiind directorul general al Autorității Rutiere Române în perioada 26.03.2014 - 15.01.2020. Printr-un alt set de critici, recurenta a reluat argumentația expusă în fața primei instanțe din perspectiva aspectelor de fond ale cauzei.

Apărările formulate în cauză Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 30 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că recurenta - reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în esență, verificarea legalității Mandatului de control nr. 47073/10.03.2020 și a Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român", pe care le-a apreciat, în principal, ca având natura juridică a unor acte administrative, în privința mandatului recurenta formulând și argumente cu caracter subsidiar (în sensul de a fi calificat drept act premergător, care a generat și pregătit emiterea Raportului). Calificarea dată de recurentă actelor atacate nu a fost, însă, împărtășită de prima instanță, care a apreciat, prin sentința atacată, drept inadmisibil demersul judiciar inițiat de reclamantă, iar o atare soluție este considerată de Înalta Curte ca reflectând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind nefondate criticile aduse sentinței atacate de recurentă. Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește noțiunea de act administrativ ca reprezentând "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt, însă, acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Prin Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 ("Mandatul") numiții B. și C. au fost împuterniciți să efectueze un control la ARR, Regia Autonomă "Registrul Auto Român" și Direcția Transport Rutier având drept scop verificarea aspectelor semnalate prin petițiile înregistrate la Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor sub nr. x/06.12.2019 și nr. y/06.03.2020, precum și asupra oricăror aspecte în legătură cu activitatea entităților controlate care ar rezulta în urma verificării celor semnalate prin aceste petiții. Or, din analiza obiectului mandatului, se observă că acesta nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii lui nefiind producerea prin el însăși de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar cel de realizare a organizării interne a activității de monitorizare și control, ce incumbă intimatului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în virtutea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din H.G. nr. 90/2020. Mandatul nu produce, din perspectiva criteriilor reglementate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, efectele juridice necesare spre a fi calificat act administrativ, întrucât nu modifică de sine stătător realitatea juridica existentă, ci doar contribuie, în calitatea sa de operațiune tehnică intermediară, la organizarea logistică a activității autorității, neconcretizând o voință juridică în sensul impus de noțiunea de act administrativ. De asemenea, nici în privința Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român" ("Raportul") nu poate fi reținută întrunirea caracteristicilor necesare spre a fi calificat drept act administrativ, câtă vreme, din conținutul său rezultă că, prin acesta, s-au propus doar, iar nu s-au dispus, următoarele măsuri: 1. Emiterea unui ordin de ministru, cu respectarea procedurii de avizare de la nivelul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, care să asigure cadrul normativ specific activității de examinare în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, ținând cont de constatările, recomandările și concluziile menționate în cuprinsul prezentului raport de control; 2. Suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfășurare; 3. Fundamentarea tarifului de examinare cu luarea în considerare a cheltuielilor necesare pentru deplasarea, cazarea și diurna membrilor comisiilor de examinare, noul tarif urmând să fie supus aprobării prin ordin al ministrului; 4. Sesizarea Curții Constituționale a României cu privire la deficiențele evidențiate în cadrul raportului în legătură cu modul de respectare a prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, pentru constatarea abaterilor și, după caz, aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege; 5. Sesizarea ANI atât cu privire la existența unui posibil conflict de interese de natură administrative în cazul personalului desemnat de DTR ca membru în cadrul comisiilor de examinare, cât și cu privire la posibila încălcare a prevederilor legale referitoare la obligația depunerii declarațiilor de avere și interese;

Sesizarea DIICOT cu privire la indiciile de săvârșire a unor fapte de natură penală, evidențiate în cuprinsul prezentului raport, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 78/2016;

Formularea și transmiterea unui răspuns către petent și către SGG, în sensul constatărilor rezultate în urma controlului și menționate în cadrul prezentului raport. Astfel, întrucât Raportul conține doar propuneri de măsuri, acesta nu a dat naștere, în sine, nu a modificat și nu a stins niciun raport juridic, neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la cererea Secretariatului General al Guvernului, drept operațiune administrativă, adoptarea măsurilor propuse prin pct. 1-7 incumbând persoanelor ce dețineau competența legală pentru a implementa concluziile acestui raport (precum Directorul general al Direcției Generale Transport Terestru, Directorul general al Direcției Generale Transport Terestru sau Directorul general al ARR) implementare ce presupunea, însă, emiterea separată a actelor de adoptare a măsurilor. Cu titlu de exemplu, Înalta Curte reține că Autoritatea Rutieră Română are competența legală de a emite actul administrativ care produce efecte juridice cu privire la măsura propusă la punctul 2 din Raportului nr x/7.09.2020, constând în suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfășurare. Or, în cauză nu s-a făcut dovada emiterii unui ordin sau a unui alt act administrativ care să fi condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamanta să fi avut calitatea de titular de drepturi și obligații. Adresa nr. x din 15.09.2020, la care face trimitere recurenta, nu conține nicio informație din care să rezulte emiterea unui act administrativ în sensul indicat de recurentă, ci doar o altă propunere, realizată, de această dată de Secretarul de stat, de continuare a procedurilor de organizare a examinărilor cu excluderea persoanelor nominalizate în raport. Împrejurarea că Raportul a fost aprobat de ministrul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor nu este de natură să atribuie acestuia caracterul de act administrativ în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Măsura aprobării dispusă de ministru reprezintă o condiție procedurală posterioară emiterii Raportului, prin care organul superior aprobă, sub aspectul legalității și temeiniciei, o operațiune administrativă emisă deja de un organ inferior. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanță, reținând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuși, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a o vătăma pe recurenta - reclamantă, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuție, eventual, și validitatea raportului și temeinicia concluziilor acestuia, ca operațiune administrativă (potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), a pronunțat o hotărâre legală și temeinică, ce urmează a fi menținută de instanța de recurs. În concluzie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.