ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5953/2021

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 01.10.2020, sub nr. x/2020, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. au chemat în judecată în calitate de pârât Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: - Anularea în tot a actului administrativ nr. 47073 din 7 septembrie 2020 intitulat Raport al Direcției Corp Control și Anticorupție privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român", aprobat de ministrul transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor, - suspendarea actului până la soluționarea acțiunii în anulare; - obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1220 pronunțată la data de 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibilă atât cererea de suspendare cât și cererea de anulare a Raportului nr. x/07.09.2020 emis de Direcția Corp Control și Anticorupție privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român", aprobat de Ministrul transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanții reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului și casarea sentinței recurate. Temeiul de drept al formulării cererii de recurs îl reprezintă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile aduse sentinței atacate vizând argumentarea soluției pronunțate prin motive contradictorii raportat la natura pricinii dată spre dezlegare. Susțin recurenții că Raportul atacat se situează în categoria actului administrativ în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, pierzându-și caracterul de act de informare stabilit de echipa de control care l-a întocmit, fiind transmis spre ducere la îndeplinire. În susținerea caracterului de act administrativ se aduc ca argumente: prin acest raport s-au dispus măsuri, iar prin aprobarea lor de către ministru devin active, iar în sarcina celor responsabili se naște obligația de a duce la îndeplinire aceste măsuri în termenele stabilite; după aprobarea măsurilor se naște obligația de a modifica legislația în vigoare stabilind totodată și intenția de reglementare ce urmează a fi cuprinsă în actul legislativ de modificare; măsura nr. 2 care după aprobarea de către ministru restricționează în cazul unor persoane dreptul de a participa la activitatea de examinare. Arată recurenții că Raportul nu este un act pregătitor pentru emiterea/elaborarea unui act administrativ și nici nu servește unuia dintre scopurile stabilite de doctrină, ci prin el însuși dispune (ca urmare a aprobării ministrului) modificarea unor raporturi juridice. Chiar dacă inițial Raportul s-a dorit a fi un act de informare a ministrului, cuprinzând concluzii și propuneri prealabile, care puteau face total sau parțial obiectul unui act administrativ separat emis în exercitarea prerogativelor de putere publică, ministrul, prin aprobarea și semnarea Raportului, și-a exercitat voința cu privire la cele propuse, însușindu-și Raportul în integralitatea sa, moment în care Raportul a luat forma și conținutul unui act administrativ prin care se dispune inclusiv asupra unor relații juridice față de structurile aflate sub conducerea și coordonarea sa. În cazul de față, Raportul după aprobarea sa de către ministru devine o manifestare de voință a acestuia în calitate de conducător al autorității publice, lucru subliniat chiar și de către structura de control care a întocmit Raportul în momentul formulării cererii de a duce la îndeplinire măsurile dispuse de ministru. Susțin recurenții că în mod eronat Raportul a fost inclus de către instanța de fond în categoria operațiunilor administrative întrucât dacă Raportul s-ar regăsi în această situație ar fi lipsite de efect inclusiv dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) coroborate cu art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 544/2004 din a căror interpretare rezultă că instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze o operațiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ respectiv. Pe de altă parte, dacă Raportul în cauză ar rămâne în sfera actului cu caracter administrativ și după aprobarea ministrului, instanța ar fi trebuit să soluționeze și cu privire la efectele acestuia, în ceea ce privește caracterul cererii de "ducere la îndeplinire a celor dispuse de ministru" și obligativitatea conformării la această cerere. Susțin recurenții că raționamentul instanței de fond prin care a concluzionat că "actul aprobării Raportului de către ministru este unul prin care organul superior aprobă sub aspectul legalității și temeiniciei, o operațiune administrativă emisă deja de un organ inferior" este unul eronat, acest raționament a condus la teoria eronată potrivit căreia se poate pune semnul egal între atributele ce pot fi exercitate de o structură internă a ministerului și respectiv funcționarii din cadrul acestei structuri, și atributele conducătorului entității, ministrul transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor. Motivele pentru care recurenții au considerat că Raportul intră în categoria actelor administrative cărora le sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004 îl reprezintă faptul că Raportul odată aprobat de către ministru îmbracă forma voinței conducătorului care în exercitarea atribuțiilor sale de coordonator al întregului domeniu de activitate ce se desfășoară fie direct (prin structurile aparatului propriu - Direcția Transport Rutier) fie prin organe de specialitate, instituții aflate în subordinea sa (Autoritatea Rutieră Română) nu poate emite decât acte administrative cu caracter normativ sau de instrucțiune sau cu caracter de dispoziție. De asemenea, susțin recurenții că instanța de fond nu a reținut faptul că Raportul nr. x/07.09.2020 a fost emis cu depășirea competențelor prevăzute pentru activitatea de control, iar acesta chiar a produs efecte administrative ca orice act emis în exercitarea prerogativelor de putere publică, tocmai de aceea Raportul nu mai poate fi considerat un simplu act de informare a ministrului sau o simplă opinie deoarece acesta întrunește în totalitate caracterele unui act administrativ cu efecte evidente, dând naștere unor obligații în sarcina unor autorități și persoane, cât și a unor raporturi juridice. Efectul rezultat constituit ca și pagubă iminentă în înțelesul art. 2 alin. (2) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 produsă prin emiterea acestui Raport este evident sub 3 aspecte: prin afectarea directă a veniturilor unora dintre reclamanți, prin prejudiciul moral major produs odată cu publicarea Raportului în mass-media și mediatizarea acestuia, fapt care lezează grav drepturile, reputația, onoarea, cariera și demnitatea funcționarilor publici incriminați în mod nejustificat și prin afectarea directă a activității de atestare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere recunoscută chiar de către minister prin emiterea actului nr. 38001/15.09.2020 prin care se dispune "continuarea procedurilor de organizare a examinării cu excluderea persoanelor nominalizate în Raport".

Apărările intimatului Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În motivare, în esență, susține intimatul că în justificarea raționamentului care a condus la admiterea excepției inadmisibilității cererii de suspendare și de anulare a Raportului nr. x/07.09.2020 instanța de fond a arătat în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și a demonstrat aplicarea regulii de drept incidente, argumentele utilizate de instanță în motivare fiind de natură să demonstreze justețea soluției pronunțate. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurenții-reclamanți este nefondat. Potrivit art. 425 C. proc. civ.: "(1) Hotărârea va cuprinde: a) partea introductivă, în care se vor face mențiunile prevăzute la art. 233 alin. (1) și (2). Când dezbaterile au fost consemnate într-o încheiere de ședință, partea introductivă a hotărârii va cuprinde numai denumirea instanței, numărul dosarului, data, numele, prenumele și calitatea membrilor completului de judecată, numele și prenumele grefierului, numele și prenumele procurorului, dacă a participat la judecată, precum și mențiunea că celelalte date sunt arătate în încheiere; b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților; c) dispozitivul, în care se vor arăta numele, prenumele, codul numeric personal și domiciliul sau reședința părților ori, după caz, denumirea, sediul, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului ori de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar, soluția dată tuturor cererilor deduse judecății și cuantumul cheltuielilor de judecată acordate". Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești. Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente. Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată; Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)." Instanța de control judiciar reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților, fiind afectată de viciu nelegalității hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Astfel, din analiza hotărârii judecătorești atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu prisosință că prima instanță a procedat la motivarea amplă a hotărârii răspunzând tuturor aspectelor invocate de către reclamanți, evident în raport cu excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Prin acțiunea formulată în prezentul dosar, reclamanții au solicitat, anularea Raportului Corpului de Control nr. x/07.09.2020, întocmit de Direcția Corp Control și Anticorupție privind controlul tematic efectuat la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Rutieră Română și Regia Autonomă "Registrul Auto Român", Raport prin care s-a propus următoarele măsuri: 1. Emiterea unui ordin de ministru, cu respectarea procedurii de avizare de la nivelul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, care să asigure cadrul normativ specific activității de examinare în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, ținând cont de constatările, recomandările și concluziile menționate în cuprinsul prezentului raport de control 2. Suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfășurare 3. Fundamentarea tarifului de examinare cu luarea în considerare a cheltuielilor necesare pentru deplasarea, cazarea și diurnal membrilor comisiilor de examinare, noul tarif urmând să fie supus aprobării prin ordin al ministrului 4. Sesizarea Curții Constituționale a României cu privire la deficiențele evidențiate în cadrul raportului în legătură cu modul de respectare a prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, pentru constatarea abaterilor și, după caz, aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege

Sesizarea ANI, atât cu privire la existența unui posibil conflict de interese de natură administrative în cazul personalului desemnat de DTR ca membru în cadrul comisiilor de examninare, cât și cu privire la posibila încălcare a prevederilor legale referitoare la obligația depunerii declarațiilor de avere și interese

Sesizarea DIICOT cu privire la indiciile de săvârșire a unor fapte de natură penală, evidențiate în cuprinsul prezentului raport, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 78/2016

Formularea și transmiterea unui răspuns către petent și către SGG, în sensul constatărilor rezultate în urma controlului și menționate în cadrul prezentului raport. Potrivit disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public". Actul administrativ este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice" Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Raportul contestat în prezenta cauză nr. 47073/07.09.2020 nu este susceptibil de a produce, prin el însuși, niciun efect în privința reclamanților, atâta vreme cât prin acest Raport s-au propus, iar nu s-a dispus, adoptarea măsurilor prevăzute la pct. 1-7 de către persoanele care au competența legală a implementa concluziile acestui raport, respectiv Directorul general al Direcției Generale Transport Terestru, Directorul general al ARR și echipa de control. Sub acest aspect corect a exemplificat judecătorul fondului, pentru înțelegerea litigiului dedus judecății, că Autoritatea Rutieră Română are competența legală de a emite actul administrativ care produce efecte juridice cu privire la măsura nr. 2 din Raportul contestat nr. x/07.09.2020 constând în suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul Raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfășurare. Astfel, Raportul nu dă naștere, nu modifică și nu stinge niciun raport juridic, neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la cererea Secretariatului General al Guvernului. De asemenea, aprobarea raportului și a măsurilor propuse prin acesta, de către ministru, nu a dat naștere la rândul ei, niciunui efect juridic în privința reclamanților, nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamanții să fi avut calitatea de titular de drepturi și obligații. Măsurile propuse prin actul contestat constituie doar o operațiune administrativă prin care se propune adoptarea/emiterea de către organele competente a actelor administrative referitoare la aducerea la îndeplinire a conținutul măsurilor prevăzute la punctele 1-7 din conținutul acestuia Așa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanță, reținând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuși, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-i vătăma pe recurenții-reclamanți, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuție eventual și validitatea raportului și temeinicia concluziilor acestuia, ca operațiune administrativă, potrivit disp. art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, a pronunțat o hotărâre legală și temeinică, ce urmează a fi menținută de instanța de recurs. În ce privește recursul declarat de aceiași reclamanți împotriva aceleiași sentințe, în ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, constată Înalta Curte că acesta nu a fost formulat în termenul de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. (4) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, situație în care va admite excepția tardivității formulării acestuia invocată din oficiu. În cauză, în ceea ce privește recursul formulat de reclamanți cu privire la soluția dată cererii de suspendare a executării Raportului nr. x/07.09.2020, se constată că sentința recurată a fost comunicată la data de 21.01.2021, iar cererea de recurs a fost formulată la data de 03.02.2021, conform mențiunii aflate la dosar, în condițiile în care ultima zi de declarare în termen a recursului ce viza cererea de suspendare era data de 27.01.2021 În raport de aceste aspecte, se constată că recursul de față a fost declarat și motivat cu depășirea termenului de 5 zile de la comunicarea hotărârii recurate, termen care s-a împlinit pentru recurenții-reclamanți la data de 27.01.2021. Conform art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., "când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel." Această sancțiune se aplică și în cazul nerespectării termenului de declarare a recursului, demers ce presupune exercitarea unui drept procesual. Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, instanța de fond pronunțând o hotărâre legală. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul în ceea ce privește soluția dată cererii de anulare a actului administrativ și va respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de aceiași reclamanți împotriva aceleiași sentințe, în ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat. PENTRU ACESTE MOTIVE,