ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3678/2023

Ședința publică din data de 29 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Inspectoratul pentru Situații De Urgență Matei Basarab Al Județului Olt, în baza prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 și art. 194 C. proc. civ., s-a solicitat:

Prin sentința nr. 391 din 08 decembrie 2021 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului I.G.S.U. în ceea ce privește petitele cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă având ca obiect obligarea la validarea concursului, emiterea ordinului/dispoziției de încadrare și cel privind obligarea la plata drepturilor salariale începând cu data de 14.08.2020 și respinge acțiunea față de acest pârât, în aceste limite, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului I.G.S.U. în ceea ce privește petitul cererii reclamantei având ca obiect obligarea la plata prejudiciului material rezultat din emiterea nelegală a Ordinului nr. S/248/22.12.2016.

Respinge acțiunea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâții I.G.S.U. și I.S.U.Matei Basarab Olt având ca obiect obligarea la plata prejudiciului material rezultat din emiterea nelegală a Ordinului S/248/22.12.2016, ca prematur formulată.

Respinge cererile reclamantei A., precizate, în contradictoriu cu pârâtul ISU Matei Basarab Olt, având ca obiect obligarea la validarea concursului, emiterea ordinului de încadrare și cel privind plata drepturilor salariale ca prematur formulate.

Obligă reclamanta la plata sumei de 625,24 RON cheltuieli de judecată către pârâtul I.G.S.U.."

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, în principal trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, deoarece în mod nelegal instanța a considerat premature cererile subsemnatei și nu a intrat în cercetarea fondului, iar în subsidiar, rejudecarea cererii de chemare în judecată și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, reclamanta a arătat că în mod greșit instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului General pentru Situații de Urgență în privința capătului de cerere referitor la validarea concursului și emiterea ordinului de numire pe funcția publică, fiind incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 pct. 5, 8 C. proc. civ.

În hotărârea pronunțată, procedând la aplicarea art. 38 alin. (2) din Ordinul MAI nr. 665/2008, instanța s-a raportat doar la partea din petit referitoare la numirea pe funcția publică, fără a face o minimă discuție referitor la validarea concursului. Dacă într-adevăr numirea pe funcția publică se efectuează de către Șeful inspectoratului, în privința validării concursului și obligarea la validare, această solicitare se poate formula și în contradictoriu cu Inspectoratul General pentru Situații de Urgență.

Potrivit art. 1 din H.G. nr. 1492/2004 serviciile de Urgență din județe se află în subordinea directă a Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, care aprobă organizarea de concursuri, calendarul de concurs, și care a transmis Nota raport nr. x/03.02.2016 prin care a clarificat noțiunea de principale cerințe ale postului pentru toate posturile scoase la concurs.

Implicarea IGSU în organizarea concursului este atestată și de litigiul anterior, în care acesta a deținut calitatea de parte. Reclamanta a contestat actele administrative emise în procedura de organizare a concursului la IGSU, iar această din urmă instituție a trimis o comisie Ia ISU Olt care "a verificat" procedura de concurs.

Mai arată recurenta reclamantă că ISU Olt Matei Basarab la rândul său a emis nota raport nr. x/20.12.2016 care în conținutul său face trimitere la neregulile cuprinse de nota raport nr. x/15.12.2016 emisă de IGSU iar Ordinul nr. S/248/22.12.2016 face trimitere la rândul său la cele două note raport. In baza celor două note raport s-a emis Ordinul nr. 248/S/22.12.2016 de anulare a concursului, ordin anulat definitiv de Înalta Curte de Casație și Justiție.

Singura instituție care a generat invalidarea concursului este IGSU și nu ISU OLT Matei Basarab, acesta din urmă instituție supunându-se ordinelor celei dintâi.

Se mai arată în recursul principal că validarea concursului constituie o procedură ce este supusă controlului IGSU, tocmai în virtutea competențelor de control pe care le are această instituție. Validarea concursului nu este definită prin Ordinul nr. 665/2007 ca o procedură ce întră strict în competența ISU Olt, iar prevederile indicate de către instanța de fond prin hotărârea recurată se referă la numirea pe funcție, nu și la validarea concursului, validare care se poate dispune și la propunerea IGSU, caz în care acest capăt de cerere se formulează în contradictoriu și cu acest pârât.

Referitor la soluția pronunțată asupra fondului cauzei, reclamanta a invocat incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea primelor critici de nelegalitate, subsumate cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a arătat că excepția prematurității capetelor de cerere nu a fost invocată de către niciunul dintre pârâți prin apărările formulate si nici nu a fost pusă vreodată în discuția părților. Procedând în acest mod, instanța de fond a încălcat dreptul său la apărare și principiul contradictorialității.

În continuare, a arătat recurenta reclamantă că sentința recurată conține considerente străine de natura pricinii (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), la pag nr. 20 par. 2 fiind menționat că este întemeiată excepția prematurității cererii de chemare în judecată invocată de către pârâtă, însă niciunul dintre pârâți nu a invocat o asemenea excepție prin întâmpinările formulate.

Totodată, s-a arătat în recurs că sentința este nemotivată, instanța de fond apreciind eronat că cererea de chemare în judecată este prematur formulată și că procedura de concurs implică mai multe etape, că există nota raport nr. x/22.10.2020 prin care s-a propus sesizarea instanței de contencios în vederea anulării concursului, și că în concluzie, nu sunt parcurse toate etapele reglementate legal de Ordinul nr. 665/2008, iar în acest moment nu se poate solicita decât obligarea la consemnarea procedurilor legale.

Această motivare este extrem de lacunară, dat fiind că instanța nu a indicat în concret în care etapă reglementată de Ordinul nr. 665/2008 se află procedura, care sunt documentele și motivele pentru care s-ar afla într-o anume etapă care este prealabilă validării și în mod obligatoriu prevăzută de lege, mai exact de Ordinul nr. 665/2008.

De asemenea, a arătat recurenta reclamantă că sentința este dată cu aplicarea greșită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), instanța omițând să se pronunțe si să analizeze puterea de lucru judecat a hotărârilor pronunțate de către Tribunalul Olt si Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020, ceea ce echivalează cu încălcarea principiului securității raporturilor juridice. Nu mai există alte etape de parcurs anterior validării concursului și emiterii ordinului de numire pe funcția publică, contrar celor afirmate de către instanța de fond și câtuși de puțin motivate, toată procedura concursului s-a epuizat, ultimul lucru pe care pârâții mai trebuiau să-1 facă era să valideze concursul și să dispună numirea pe funcția publică.

Sentința recurată încalcă prevederile Ordinului nr. 665/2008, care nu mai prevăd o altă etapă în afara celei de verificare a legalității concursului de către instanța de contencios.

Se mai arată în recurs că în mod nelegal instanța a respins ca prematur capătul de cerere de acordare a daunelor ca urmare a anulării Ordinului fiind incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 pct. 5, 6 si pct. 8 C. proc. civ.

Excepția nu a fost pusă în discuția părților, nu a fost invocată de către instanță din oficiu anterior pronunțării și pusă în discuția contradictorie a părților, nu a fost invocată de niciunul dintre pârâți.

În ceea ce privește acordarea daunelor ca urmare a anulării Ordinului nr. S/248/22.12.2016, dezlegarea instanței de fond în sensul că aceste daune pot fi solicitate doar în momentul în care procedura de concurs va rămâne definitivă și se vor epuiza toate etapele concursului, contravine legii este nelegală. Instanța de fond a adăugat condiții suplimentare textului reglementat de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care condiționează acordarea prejudiciului de anularea actului administrativ, nu de epuizarea altor proceduri de concurs.

Prin decizia civilă nr. 3473/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a dispus anularea Ordinului nr. S/248/22.12.2016, constatându-se nelegalitatea actului administrativ, întinderea prejudiciului suferit prin emiterea acestui act nelegal devenind certă la momentul pronunțării deciziei civile nr. 3473/14.07.2020 de către Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2017.

Așadar, nașterea prejudiciului este condiționată de anularea Ordinului iar întinderea prejudiciului este cunoscută doar în momentul anulării Ordinului, nu de momentul epuizării concursului, deoarece la acest moment se poate stabili întinderea cuantumului prejudiciului, respectiv drepturile de care ar fi beneficiat dacă acest ordin de invalidare nu ar fi fost emis în mod nelegal de către pârât.

Verificarea legalității concursului în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 665/2008 s-a efectuat în cadrul dosarului nr. x/2020, iar verificarea acestei legalități era ultima etapă anterioară validării, nemaiexistând alte etape suplimentare, pe care de altfel instanța de fond nici măcar nu le-a indicat, a făcut o trimitere generală la acestea, fără a menționa care sunt ele.

Recurenții - pârâți Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Matei Basarab" al jud. Olt au formulat recursuri incidente, cu privire la soluția instanței de fond asupra primului capăt de cerere, cu privire la care au arătat că se impunea a fi respins, ca prescris.

Au invocat prin recursurile incidente promovate că sunt incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., instanța de fond reținând eronat că doar după finalizarea procedurii de concurs și după desemnarea definitivă, drept candidat admis, a reclamantei ia naștere dreptulo acesteia la despăgubiri.

Pretențiile reclamantei au vizat pe de o parte solicitarea reparării prejudiciului material ca urmare a anulării Ordinului nr. S/248/2016 de către ICCJ, pentru perioada 29.10.2017 - 14.08.2020, iar pe de altă parte plata drepturilor salariale începând cu data de 14.08.2020 și până la emiterea ordinului de încadrare.

Excepția inadmisibilității capătului nr. 1 de cerere, calificată ca excepția tardivității a fost invocată în considerentul solicitării acoperirii prejudiciului material ca urmare a anulării Ordinului nr. S/248/2016, nu pentru solicitarea de drepturi salariale de la data de 14.08.2020 și până la emiterea ordinului de încadrare. Instanța de fond ignorând aceste aspecte, a reținut că numai ulterior finalizării procedurii de concurs și desemnării în mod definitiv ca și candidat admis a reclamantei, aceasta poate solicita acordarea de despăgubiri pentru perioada cuprinsă între data anulării Ordinului S/248/2016 de către ICCJ și data validării concursului, deși pretențiile reclamantei vizau perioada anterioară datei de 14,08.2020.

Așadar, sub nicio formă nu putea fi respinsă ca prematură cererea de acordare a prejudiciului material rezultând din emiterea în mod nelegal a Ordinului nr. S/248/2016 pentru perioada 29.10.2017 - 14.08.2020, în condițiile în care actul administrativ sus-menționat a fost anulat definitiv de ICCJ și a intrat în autoritatea de lucru judecat, singura soluție validă pentru acest capăt de cerere fiind respingerea ca prescris a dreptului material la acțiune.

Cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, iar potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei și poate fi introdusă în termenul de 1 an prevăzut la art. 11 alin. (2) din același act normativ.

Așadar, odată fiind solicitată anularea Ordinului nr. S/248/22.16.2016, reclamanta avea la dispoziție 1 an pentru solicitarea de despăgubiri, cunoscând întinderea pagubei și faptul că prin anularea concursului la care a participat i se creează un prejudiciu egal cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat ca urmare validării concursului la care a participat.

Instanța de fond a făcut trimitere eronat la Decizia ICCJ nr. 22/2019 prin care instanța supremă a reținut că "în interpretarea și aplicarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.", în condițiile în care considerentele acestei decizii conduc către ideea de admitere a excepției prescripției, iar la cea de respingere a cererii ca prematur formulată.

Finalizarea procedurii de concurs nu are relevanță în analiza solicitării de acoperire a prejudiciului pretins născut ca urmare a anulării definitive a Ordinului nr. S/248/2016, acesta putând influența doar plata drepturilor salariale de la data de 14.08.2020 și până la data emiterii actului administrativ de numire în funcție.

Au arătat recurenții-pârâți că soluția de respingere a capătului nr. 1 de cerere ca prematur formulat este dat cu aplicarea greșită a normelor de drept material specifice prescripției extinctive. Termenul de 1 an pentru formularea cererii în despăgubiri curge de la data de 22.12.2016, dată la care reclamanta a fost informată de către ISU Olt prin adresa nr. x că s-a dispus invalidarea concursului la care a participat la data de 23.11.2016, aspect mărturisit chiar de recurenta- reclamantă la pag. nr. 2 a cererii de recurs.

Or, prin raportare la art. 2528 alin. (1) C. civ., care statuează faptul că prescripția dreptului la acțiune în repararea unei pagube care a fost cauzată printr-o faptă ilicită începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea, pentru recurenta - reclamantă din prezenta cauză termenul de prescripție de 1 an era împlinit la momentul formulării prezentei cereri în despăgubiri.

Este irelevantă data anulării Ordinului nr. S/248/2016 precum și modalitatea de soluționare a cererii privind validarea concursului, atât timp cât legea stabilește termenul de început al prescripției dreptului material la acțiune pentru solicitarea despăgubirilor, acesta fiind momentul la care reclamanta a fost informată despre invalidarea concursului la care a candidat, cu atât mai mult cu cât recurenta - reclamantă este angajat al ISU Olt chiar anterior participării la concursul ce face obiectul prezentei cauze.

5.1. Apărările recurentului - pârât IGSU față de recursul principal

Prin întâmpinare, recurentul-pârât IGSU a arătat că în mod corect instanța de fond a observat că nu deține calitate procesuală pasivă pe cererile în validarea conclursului la care a candidat și numirea pe funcția publică, în considerarea art. 38 din Ordinul 665/2008 și art. 45 alin. (2) din Legea nr. 80/1995. Chiar dacă anterior modificării art. 45 din Legea nr. 80/1995 competența privind acordarea gradelor militare aparținea IGSU, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2019 competența aparține exclusiv ISU Olt.

Faptul că ISU Olt este în subordinea IGSU nu prezintă relevanță și nu este de natură a atrage calitatea sa procesuală.

A mai arătat recurentul-pârât IGSU că în mod legal instanța de fond a respins ca premature cererile de validare a concursului și de emitere a ordinului de încadrare pe funcția publică, dat fiind că nu se putea analiza și dispune validarea cât timp dosarul nu a fost analizat și în raport de aceea că ISU Olt a emis Nota raport din 22.0.2020 prin care a dispus sesizarea instanței de contencios administrativ și fiscal în raport de neregulile constatate cu privire la organizarea concursului.

Referitor la încălcarea principiului contradictorialității, a arătat că avocata reclamantei a formulat concluzii asupra excepției prematurității la ultimul termen de judecată, astfel că nu se poate susține că excepția nu ar fi făcut obiectul dezbaterilor.

În ceea ce privește puterea de lucru judecat a hotărârilor anterioare, prin care s-a respins ca tardivă cererea ISU Olt de anulare a procesului-verbal de consemnare a rezultatelor finale și a tabelului cu rezultatele finale, a arătat că o astfel de soluție nu reprezintă o cercetare în fond a litigiului, astfel că nu se poate opune cu putere de lucru judecat.

5.2. Apărările recurentului-pârât ISU Olt "Matei Basarab" față de recursul principal al reclamantei

În apărare, prin întâmpinare, recurentul-pârât a solicitat respingerea recursului principal, apreciind că sentința instanței este legală, în parte.

Tot prin întâmpinare, a invocat excepția de neleglitate a Procesului-verbal nr. x din 24.11.2016 privind consemnarea rezultatelor finale obținute de candidați la concursul din data de 23.11.2016, pentru ocuparea unui post vacant de subofițer tehnic principal la Biroul Resurse Umane din cadrul I.S.U. Olt, fiind declarată "admisă" doamna A. cu nota 8,95 și a Tabelului cu rezultatele finale obținute la concursul pentru ocuparea postului vacant de subofițer tehnic principal la Biroul Resurse Umane din cadrul I.S.U. Olt, desfășurat în data de 23.11.2016, înregistrat cu nr. x din 24.11.2016.

În susținerea excepției de nelegalitate recurentul-pârât a arătat că în cauză sunt întrunite condițiile art. 4 din legea nr. 554/2004, iar cele două acte atacate, ce au legătură cu fondul cauzei, se impun a fi înlăturate din proces, fiind nelegale.

Cu privire la motivele invocate în recursul reclamantei, recurentuil-pârât ISU Olt a arătat că în mod corect a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a IGSU pe capetele de cerere privind validarea concursului și emiterea ordinului de numire în funcția publică, având în vedere că IGSU nu deține atribuții recunoscute de lege în sensul emiterii actelor solicitate de reclamantă.

S-a invocat inclusiv incidența Deciziei ÎCCJ nr. 13/2016 privind recursul în interesul legii, prin care s-a reținut că ordonatorul principal de credite nu deține calitate procesuală pasivă în litigiile privind solicitarea unor drepturi de natură salarială.

Tot prin întâmpinare, ISU Olt a solicitat menținerea soluției de respingere ca prematură a cererii în validarea concursului și emiterea ordinului de încadrare pe funcția publică, în condițiile în care nu au fost epuizate toate etapele de concurs.

S-a mai invocat și faptul că instanța de fond a pus în discuție prematuritatea la ultimul termen de judecată, astfel că nu se poate reține încălcarea principiului contradictorialității.

5.3. Apărările recurentei-reclamante cu privire la recursurile incidente

Recurenta reclamantă a formulat întâmpinare la recursurile incidente, prin care a solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

A invocat în apărare inadmisibilitatea invocării omisso medio a excepției prescripției dreptului material la acțiune direct în recurs, precum și nulitatea cererilor de recurs, pentru neîncadrarea în criticiloe de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pe fondul criticilor din cele două recursuri, a arătat că nu se poate susține că hotărârea instanței de fond este contradictorie în sensul indicat de către recurenții intimați, în sensul că instanța trebuia să respingă capătul de cerere nr. x ca prescris și nu ca prematur.

Opinia recurenților-pârâți este vădit nefondată în privința momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție de 1 an de zile de a solicita în instanță daune rezultând din anularea unui act administrativ pe cale principală.

Prin decizia civilă nr. 3473/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost admisă în parte acțiunea subsemnatei în sensul anulării Ordinului nr. S/248/22.12.2016, fiind repuse părțile în situația anterioară emiterii ordinului și totodată s-a respins ca prematură cererea de obligarea a pârâților la validarea concursului și emiterea ordinului de încadrare pe funcția publică.

Prin această hotărâre, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat clar că Ordinului nr. S/248/22.12.2016 era vădit nelegal, nelegalitate constatată pentru prima oară în calea de atac a recursului, deoarece prin decizia Curții de Apel București, se respinsese cererea subsemnatei.

Contrar celor afirmate de către recurenții-pârâți prin apărările formulate, instanța, prin repunerea părților în situația anterioară emiterii Ordinului nr. S/248/22/12.2016, a lăsat pe deplin valide actele administrative aferente concursului organizat de către ISU Olt, respectiv procesul-verbal de validare a rezultatelor concursului, tabelul cu rezultatele concursului, documente care au intrat în circuitul civil.

Nașterea prejudiciului este condiționată de anularea Ordinului iar întinderea prejudiciului este cunoscută doar în momentul anulării Ordinului, deoarece la acest moment se poate stabili întinderea cuantumului prejudiciului, și anume drepturile de care ar fi beneficiat dacă acest ordin de invalidare nu ar fi fost emis în mod nelegal de către pârât.

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabilește clar că termenul de prescripție începe să curgă de la data la care partea a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, întindere care nu era cunoscută decât la momentul anulării actului administrativ atacat, și nu mai devreme.

Dacă Ordinul nr. S/248/22.12.2016 ar fi fost anulat de către Curtea de Apel București prin sentința civilă nr. 3421/02.10.2017, atunci termenul de prescripție ar fi început să curgă de la data de 02.10.2017, deoarece ar fi fost data la care ordinul ar fi fost anulat, însă acest lucru nu s-a întâmplat. Cererea în anulare a fost respinsă prin sentința Curții de Apel București, iar Ordinul nr. S/248/22.12.2016 a continuat să-și producă efectele până la data de 14.07.2020, dată la care Înalta Curte de Casație și Justiție a anulat acest ordin nelegal.

În consecință, termenul de 1 an de zile pentru a sesiza instanța pe cale separată pentru repararea prejudiciului în prezenta cauză începe să curgă cu data pronunțării deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv data de 14.07.2020.

În același sens a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 22/2019 pronunțată în recurs în interesul legii, arătând că revine instanței de fond să analizeze momentul de la care partea a cunoscut sau putea să cunoască întinderea pagubei și astfel să se determine momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție.

5.4. Apărările recurentei-reclamante A., în legătură cu excepția de nelegalitate a Procesului-verbal nr. x din 24.11.2016 și a Tabelului cu rezultatele finale obținute la concursul pentru ocuparea postului vacant de subofițer tehnic principal la Biroul Resurse Umane din cadrul I.S.U. Olt, desfășurat în data de 23.11.2016, înregistrat cu nr. x din 24.11.2016

Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de recurentul-pârât ISU Olt, recurenta-reclamantă a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, să se constate abuzul de drept al ISU Olt, cu consecința aplicării unei amenzi judiciare, iar pe fond respingerea excepției de nelegalitate, ca nefondată.

În apărare față de excepție de nelegalitate, a arătat recurenta-reclamantă că aceasta este inadmisibilă, deoarece a fost invocată într-o cale de atac formulată împotriva unei hotărâri care nu evocă fondul. Or, deși este posibilă formularea excepției direct în recurs, în speță sentința recurată a fost pronunțată fără cercetarea fondului, astfel că soluția instanței de recurs se va rezuma la cenzurarea modului de soluționare a excepțiilor, fără a proceda la cercetarea fondului cauzei. Așadar, nu sunt îndeplinite condițiile prev de art. 4 din legea nr. 554/2004, dat fiind că excepția de nelegalitate nu are legătură cu criticile de nelegalitate ce pot fi analizate în recurs.

A mai arătat recurenta reclamantă că excepția de nelegalitate este inadmisibilă și prin prisma faptului că ea poate fi invocată doar de partea interesată.

Or, în cauză excepția a fost invocată de chiar emitentul actelor administrative apreciate nelegale, care nu poate fi niciodată parte interesată.

Un alt argument în susținerea inadmisibilității excepției este reprezentat de încălcarea principiului electa una via non datur recursus ad alterat.

În speță, actele atacate au făcut anterior obiect al unei acțiuni în anulare, definitiv soluționate în sensul respingerii ca tardive, cererea făcând obiect al dosarului nr. x/2020 al tribunalului Olt.

Tot în susținerea inadmisibilității s-a invocat și încălcarea principiului nemo propriam turpitudinem allegans, motivată de aceea că prin invocarea excepției de nelegalitate emitentul actului nu face altceva decât să își invoce propria culpă în emiterea actelor administrative contestate, ceea ce este inadmisibil.

A invocat recurenta-reclamantă inclusiv încălcarea securității raporturilor juridice de drept civil, respectiv încălcarea art. 6 CEDO, justrificat de aceea că a invoca la acest moment excepția de nelegalitate prin invocarea unor pretinse nereguli ce provin chiar de la emitentul actelor reprezintă o încălcare gravă a unor drepturi ale reclamantei derivând din promovarea unui concurs finalizat prin desemnarea sa drept câștigătoare.

Pe fondul criticilor denelegalitate invocate de partea adevrsă în susținerea excepției de nelegalitate, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

5.4 Apărările recurentului-pârât Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Matei Basarab" al jud. Olt față de excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

Recurentul-pârât ISU Olt a arătat că este admisibilă invocarea excepției de nelegalitate în recurs, prin raportare la art. 4 din legea nr. 554/2994 și în considerarea dezlegărilor date de ÎCCJ prin Decizia nr. 36/2016 privind recursul în interesul legii, prin care nu a fost legată invocarea excepției de soluționarea litigiului pe fond, ci de posibilitatea instanței de recurs, prev. de art. 20 alin. (3) din legea 554/2004, de a rejudeca litigiul pe fond.

În ceea ce privește inadmisibilitatea invocării excepției pe motiv că nu a fost formulată de partea interesată, a arătat că nu există nicăieri în conținutul actului normativ - art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ - excluderea la care se referă reclamanta, in sensul că autoritatea nu ar fi parte interesată. Interesul se afla în legătură cu soluția ce urmează a se pronunța în litigiu. Atât timp cât interesul a fost constatat ca existând în momentul în care a fost formulată cererea de anulare a acelorași acte pentru care s-a invocat excepția de nelegalitate (cel puțin nu a fost respinsă cererea inițială ca lipsita de interes, in dosarul x/2020), e clar că exista calitate de parte interesata in persoana Inspectoratului pentru Situații de Urgență "Matei Basarab" al jud. Olt.

Referitor la încălcarea principiului de drept electa una via non datur recursus ad alterat, a arătat că asupra actului nu a fost efectuat vreun control de către instanța judecătorească, în dosarul x/2020, cererea fiind respinsă ca tardiv formulată. Cu alte cuvinte, nu se poate susține că a fost realizată vreo analiză a legalității actului, așa cum susține reclamanta, singura posibilitate de a efectua acest lucru fiind pe calea excepției de nelegalitate invocată.

În ceea ce privește încălcarea principiului nemo propriam turbitudinem allegam se arată de recurentul-pârât că atâta timp cât emitentul are posibilitatea să solicite anularea actului pe cale principală, cu atât mai mult trebuie să i se recunoască această posibilitate pe cale incidentală, neavând nicio relevanță dacă motivele se datorează autorității emitente, pentru a fi incident principiul nemo auditor propriam turpitudinem allegans.

Încălcarea principiului securității raporturilor juridice de drept civil în fața abuzurilor manifeste ale instituțiilor publice nu îi poate fi opusă în mod valid, dat fiind că principiul stabilității raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se pot fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică.

Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este și motivul pentru care nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție.

Cât privește cererea reclamantei de obligare a recurentului-pârât ISU Olt la plata unei amenzi judiciare pentru exercitarea drepturilor procesuale cu rea-credință, a arătat acesta că excepția de nelegalitate constituie în sine un mijloc de apărare ce poate fi folosit pentru a contracara pretențiile părții adverse sau pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții ce înțelege să se prevaleze de aceasta, utilizat în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, astfel ca nu se justifică abuzul de drept invocat de recurenta reclamantă.

La termenul de judecată din data de 29 iunie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins excepțiile inadmisibilității și nulității invocate de recurenta-reclamantă cu privire la recursurile incidente, cu motivarea din încheierea de ședință de la acea dată.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

7.1. Criticile de nelegalitate referitoare la soluția instanței de fond de respingere a excepției prescripției dreptului material la acțiune, în ceea ce privește primul capăt al acțiunii, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004

Cu caracter prioritar urmează a se constata că cererea de chemare în judecată a reclamantei A. a avut mai multe capete de cerere, după cum urmează:

1/obligarea pârâților IGSU și ISU Olt la repararea prejudiciului cauzat prin emiterea unui act administrativ nelegal – Ordinul nr. S/248/22.12.2016 – anulat definitiv prin decizia ÎCCJ nr. 3473/14.07.2020, acțiunea fiind întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004;

2/obligarea pârâților la validarea concursului organizat în baza ordinelor nr. II/9585/04.10.2016 și nr. II/9636/07.10.2016 și la emiterea ordinelor de încadrare

3/obligarea pârâților la plata drepturilor salariale aferente postului scos la concurs, începând cu 14.08.2020 (30 de zile de la pronunțarea deciziei nr. 3473/14.07.2020) și până la emiterea ordinului/dispoziției de încadrare + plata dobânzii legale

4/plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce privește primul capăt de cerere, se constată că în fața instanței de fond pârâții IGSU și ISU Olt au invocat prin întâmpinare inadmisibilitatea acestuia, motivat de aceea că reclamanta ar fi decăzută din dreptul de a mai solicita plata de despăgubiri, fiind împlinit termenul de 1 an reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În urma verificării actelor de procedură ale instanței de fond, se constată că excepția inadmisibilității a fost pusă în discuția părților la termenul din 27.10.2021, fiind amânată pronunțarea pentru termenul din 10.11.2021, când s-a dispus repunerea cauzei pe rol.

La termenul din 24.11.2021 instanța a solicitat lămuriri cu privire la etapele necesar a fi parcurse pentru finalizarea procedurii de concurs, fără a purta discuții suplimentare asupra calificării excepției inadmisibilității în excepția tardivității/prescripției, fără a se discuta despre o eventuală prematuritate a cererii, reținându-se cauza în pronunțare.

Va observa instanța de recurs că, deși prin considerentele hotărârii instanța de fond, analizând excepția inadmisibilității, a soluționat excepția tardivității (pe care a respins-o), în realitate nu a avut loc o veritabilă recalificare a excepției, în sensul regelmentat de dispozițiile art. 22 alin. (4) C. pen., ci s-a procedat la modificarea/corectarea "denumirii" apărărilor părților, motivele analizate nefiind modificate.

Pe cale de consecință, nu se poate susține în mod valid că modificarea denumirii date excepției pentru prima dată prin considerentele hotărârii recurate, ca fiind excepția tardivității, iar nu a inadmisibilității (cum ar invocat aceștia prin întâmpinare), ar fi de natură a cauza părților o vătămare care să justifice casarea sentinței, în condițiile în care părțile litigante aveau cunoștință despre conținutul apărărilor dezlegate, acestea fiind analizate întocmai cum au fost formulate și motivate prin întâmpinare și cum au fost supuse dezbaterilor contradictorii.

În ceea ce privește modul de dezlegare a acestei excepții, Înalta Curte va observa că este unul legal, ce se impune a fi menținut în calea de atac, cu consecința respingerii criticilor contrare din cele două recursuri incidente.

În acest sens, referitor la termenul în care se poate formula acțiunea în despăgubiri ca urmare a anulării unui act administrativ nelegal, urmează a se reține în cauză incidența art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrative competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2). (…)"

Relevante sunt inclusiv dezlegările date de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia în interesul legii nr. 22/2019, prin care s-a reținut: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

O primă chestiune care se impune a fi remarcată este în legătură cu natura termenului de 1 an reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004, care este termen de prescripție, iar nu de decădere, astfel încât excepția ce se impunea a fi corect analizată de instanța fondului era excepția prescripției, iar nu excepția decăderii.

Mai apoi, procedând la verificarea momentului de la care ia naștere dreptul reclamantei de a formula cererea în despăgubiri, pentru verificarea respectării termenului de prescripție de 1 an, se va reține în aplicarea Deciziei în interesul legii nr. 22/2019, că acest moment este cel în care persoana vătămată prin actul nelegal, a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

În speță, momentul la care în patrimoniul reclamantei a luat naștere dreptul de a pretinde despăgubiri, în scopul reparării prejudiciului cauzat de emiterea ordinului de invalidare a concursului, este momentul la care în mod definitiv actul a fost anulat de instanța de contencios administrativ, constatându-se nelegalitatea acestuia, până atunci actul bucurându-se de prezumția de legalitate.

Or, astfel cum rezultă din actele dosarului, anularea definitivă a Ordinului nr. S/248/2016 a avut loc la data de 14.07.2020, prin decizia civilă nr. 3473/2020 a ÎCCJ, acesta fiind momentul de la care reclamanta în mod efectiv a avut posibilitatea de a evalua prejudiciul ce i-a fost cauzat prin emiterea unui act nelegal, aferent perioadei în care acest act a fost în vigoare și a produs efecte juridice, invalidate ulterior prin hotărâre definitivă.

Constată instanța de recurs că cererea de chemare în judecată a reclamantei a fost înaintată la data de 30.10.2020, în interiorul termenului de prescripție de 1 an reglementat de art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, sunt nefondate criticile formulate prin cele două recursuri incidente, cu privire la modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale menționate de către instanța de fond, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în mod legal curtea de apel constatând că cererea în despăgubiri nu este prescrisă, termenul de 1 an reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 fiind întru totul respectat.

7.2. Criticile de nelegalitate referitoare la soluția instanței de fond asupra prematurității cererii în despăgubiri (primului capăt de cerere), invocate în toate cele 3 cereri de recurs (principal și incidente) și întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte va observa că, respingând (în mod corect, după cum anterior s-a arătat) apărările pârâților în legătură cu nerespectarea termenului de 1 an pentru formularea cererii în despăgubiri, în continuare instanța de fond a procedat la analiza excepției prematurității acestui capăt de cerere.

Însă, în urma verificării actelor dosarului, se constată că la niciunul din termenele de judecată nu au fost purtate discuții în contradictoriu cu părțile, cu privire la excepția prematurității cererii în despăgubiri, ce face obiectul primului capăt de cerere.

Or, potrivit art. 14 alin. (6) C. proc. civ.: "Instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii."

Va observa Înalta Curte că instanța fondului a procedat la soluționarea unei excepții, pe care a invocat-o din oficiu pentru prima dată la momentul pronunțării, după închiderea dezbaterilor, iar prematuritatea acțiunii în despăgubiri nu a fost discutată niciodată în contradictoriu cu părțile în cursul procesului.

Procedând de o asemenea manieră, instanța de fond a încălcat atât principiul contradictorialității garantat de art. 14 din C. proc. civ., cât și dreptul la apărare al părților reglementat de art. 13 din Cod, ceea ce este de natură a atrage incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., cu consecința admiterii recursului principal și a recursurilor incidente și a casării soluției instanței de fond, asupra acestui capăt de cerere.

Dat fiind că prin respingerea cererii în despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din legea nr. 554/2004 ca prematură, instanța de fond nu a mai intrat în cercetarea fondului acestei cereri, în urma casării hotărârii se impune aplicarea dispozițiilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ., cu consecința trimiterii cererii spre rejudecare instanței de fond, care va verifica toate susținerile și apărările părților în legătură cu existența și întinderea dreptului în despăgubiri al reclamantei.

7.3. Criticile de nelegalitate, invocate prin recursul principal, referitoare la excepția lipsei calității procesuale a pârâtului Inspectoratul General pentru Situații de Urgență

Prin cererea de recurs formulată, recurenta-reclamantă a invocat că pârâtul IGSU deține calitate procesuală pasivă pe cererile având ca obiect validarea concursului și emiterea ordinului de numire în funcția publică, ca efect al aplicării dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 1492/2004, precum și datorită faptului că IGSU este instituția care a aprobat organizarea concursurilor. A mai invocat în ședința publică din 29.06.2023 incidența art. 45 din Legea nr. 801995.

Instanța de recurs va respinge aceste critici, ca nefondate, constatând legalitatea soluției instanței de fond asupra excepției.

Astfel cum în mod corect a curtea de apel, potrivit art. 45 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 80/1995, forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată: " (...) (2) În Ministerul Afacerilor Interne, acordarea gradelor prevăzute la alin. (1) lit. b) -f) și înaintarea în gradele următoare se face de către: (...) b) inspectorii generali/similari pentru cadrele militare din inspectoratul general/similar și unitățile din subordinea inspectoratului general/similar ai căror conducători nu au calitatea de ordonatori de credite, precum și pentru conducătorii unităților subordonate inspectoratului general/similar și adjuncții/locțiitorii acestora; c) șefii unităților Ministerului Afacerilor Interne care au calitatea de ordonatori de credite, pentru cadrele militare din subordine, altele decât cele prevăzute la lit. a) și b). (...)"

În speță, Inspectoratul pentru Situații de Urgență Olt are calitatea de ordonator de credite, potrivit art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004, astfel că în aplicarea dispozițiilor legale anterior menționate, emiterea ordinului/dispoziției de numire în funcția publică este de competența acestui pârât, iar nu a pârâtului IGSU, astfel că acesta din urmă nu deține calitate procesuală pasivă pe cererea având acest obiect.

În ceea ce privește obligarea pârâților la validarea concursului, urmează a se reține că textele de lege invocate de reclamantă nu sunt de natură a justifica calitatea procesuală pasivă a pârâtului IGSU.

În acest sens, se va observa că dispozițiile art. 1 din H.G. nr. - 1492/2004, invocate în recurs, se referă serviciile de urgență profesioniste, constituite ca servicii publice deconcentrate în subordinea IGSU, fără a avea legătură cu validarea concursurilor de numire/promovare în funcție la nivelul inspectoratelor pentru situații de urgență teritoriale.

Mai apoi, faptul că invalidarea concursului s-a dispus de către ISU "Matei Basarab" al județului Olt, în urma unei Note Raport emanând de la IGSU nu reprezintă temei juridic pentru obligarea acestuia din urmă la emiterea ordinului de validare. Dimpotrivă, aplicând principiul simetriei actelor juridice, se va concluziona în sensul în care același emitent al actului de invalidare este competent să procedeze inclusiv la constatarea legalității organizării concursului, ceea ce echivalează cu o validare, iar în cauză emitentul actului de invalidare anulat definitiv de Înalta Curte de Casație și Justiție (Ordinul nr. S/248/22.12.2016) este Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Matei Basarab" al județului Olt.

În același sens, relevante sunt inclusiv prevederile Ordinului MAI nr. 177/16.11.2016, Anexa 3, potrivit cărora:

"(1) În vederea emiterii actului administrativ de acordare a gradului militar, dosarele de concurs și dosarele de recrutare ale candidaților declarați «admis» la concurs se înaintează structurii de resurse umane a unității organizatoare sau, după caz, structurii de resurse umane care asigură gestiunea resurselor umane pentru unitatea organizatoare.

(2) Structura de resurse umane prevăzută la alin. (1) verifică corectitudinea desfășurării concursului și întocmește o notă care cuprinde rezultatul verificărilor realizate cu privire la respectarea procedurilor privind organizarea și desfășurarea concursurilor, la îndeplinirea de către candidați a condițiilor de participare la concurs sau întocmirea dosarelor de concurs și/sau de recrutare în volum complet.

(3) În situația în care se constată corectitudinea desfășurării concursului se desfășoară următoarele activități, după caz:

a) structura de resurse umane a unității organizatoare, al cărei șef are competență de acordare a gradului militar, prezintă acestuia nota cu propunere de acordare a gradului militar;

b) structura de resurse umane a unității organizatoare, al cărei șef nu are competență de acordare a gradului militar, prezintă acestuia nota cu propunere de acordare a gradului militar în vederea asumării și înaintării către persoana competentă să acorde gradul militar, împreună cu dosarele de concurs și dosarele de recrutare ale candidaților declarați «admis» la concurs. Documentele se transmit în maximum 45 de zile de la finalizarea concursului;

c) structura de resurse umane care asigură gestiunea resurselor umane pentru unitatea organizatoare, al cărei șef are competență de acordare a gradului militar, prezintă acestuia nota cu propunere de acordare a gradului militar;

d) structura de resurse umane care asigură gestiunea resurselor umane pentru unitatea organizatoare, al cărei șef nu are competență de acordare a gradului militar, prezintă șefului unității organizatoare nota cu propunere de acordare a gradului militar, în vederea asumării, după care o prezintă persoanei competente să acorde gradul militar.

(4) În cazurile prevăzute la alin. (3) lit. a), c) și d), nota este însoțită de proiectul de act administrativ de acordare a gradului militar."

Din interpretarea acestor prevederi rezultă că, în legătură cu procedura de constatare a legalității/corectitudinii organizării concursului, recurentul-pârât IGSU nu deține competențe speciale, acestea revenind recurentului-pârât ISU "Matei Basarab" al județului Olt.

Pe cale de consecință, se va reține că soluția instanței de fond, de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a IGSU este legală și se impune a fi menținută, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin 1 pct. 8 C. proc. civ. invocat în recursul principal de recurenta-reclamantă.

7.4. Criticile de nelegalitate invocate de recurenta reclamantă, în legătură admiterea excepției prematurității cererilor având ca obiect validarea concursului, emiterea actului de numire în funcție a reclamantei și plata drepturilor salariale începând cu data de 14.08.2020.

Înalta Curte va observa că sunt întemeiate criticile formulate prin cererea de recurs a recurentei reclamantei A., în cauză fiind incidente cazurile de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ.

În acest sens, urmează a se reține cu prioritate că se confirmă susținerile din recurs ale reclamantei, potrivit cărora excepția prematurității nu a fost invocată de părți și nu a fost pusă de instanță în dezbaterea contradictorie a acestora, ceea ce este de natură a atrage incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Potrivit mențiunilor din încheierea de ședință din data de 24.11.2021, când a fost amânată pronunțarea, instanța a solicitat părților lămuriri cu privire la etapele de organizare a concursurilor, respectiv dacă acestea au fost finalizate, sens în care ISU Olt prin consilier juridic a menționat că ultima etapă de verificare s-a finalizat cu emiterea Notei raport nr. x/28.10.2020 și, dat fiind că există această Notă raport, nu se poate valida concursul.

Tot în legătură cu procesul de validare a concursului, apărătorul reclamantei a formulat inclusiv concluzii cu privire la aceea că cererea nu este prematură, solicitând respingerea prematurității.

În continuare, potrivit aceleiași încheieri de ședință, reprezentantul pârâtului ISU Olt a arătat în apărar