ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3291/2023

Ședința publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 6 iulie 2022, pe rolul Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor, solicitând: (i) anularea Deciziei nr. 7/P din 28.01.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021 emisă de DGRFP Iași, precum și anularea dispoziției obligatorii anterior menționate, (ii) suspendarea executării Deciziei nr. 7/P din 28.01.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021 și suspendarea dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021.

Prin sentința nr. 83/2022 din 22 septembrie 2022, Curtea de Apel Bacău:

- a admis excepția inadmisibilității;

- a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării deciziei de soluționare a plângerii prealabile nr. 7/P/28.01.2022 emise de pârâtul Ministerul Finanțelor;

- a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț, în numele și pentru Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău, în numele și pentru Ministerul Finanțelor;

- a dispus suspendarea executării dispoziției obligatorii ISR_AIF/3950 din 22.10.2021 emisă de DGRFP Iași până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect acțiunea în anularea actului administrativ.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț și Ministerul Finanțelor prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău au formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenții-pârâți au criticat soluția vizând fondul cererii de suspendare, susținând, în esență, că hotărârea atacată este pronunțată printr-o greșită interpretare a dispozițiilor legale, în speță, nefiind îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea dispoziției obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021.

Contrar aprecierii instanței de fond, recurenții-pârâți susțin că nu există vreun dubiu asupra legalității actului contestat, sub aspectul competenței organelor de control în efectuarea verificărilor.

Invocă în acest sens considerentele deciziei nr. 6506/2013, pronunțată de ÎCCJ-SCAF în dosarul nr. x/2012, potrivit cărora [...]"Competența materială privind verificarea legalității deconturilor aferente sumelor acordate de la bugetul de stat aparține M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2001 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici (...) În sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecției economico-financiare reglementate de O.U.G. nr. 94/2011, art. 1 din acest act normativ are în vedere operatorii economici, iar art. 3 pct. 5 lit. f) include în această categorie și societățile comerciale cu capital integral privat." [...]

În sprijinul competenței, recurenții-pârâți invocă și prevederile art. 3, pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 și art. 6 lit. d) și lit. g) din O.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, cu modificările și completările ulterioare.

Fac trimitere și la Adresa nr. x/06.08.2020 prin care Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară a transmis listele cu operatorii economici care au încasat sume de la bugetul general consolidat, reprezentând reduceri/gratuități în transportul persoanelor fizice pentru perioada 2015-2019, liste ce au fost transmise de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor. Conform acestor liste, A. S.R.L. a încasat de la bugetul general consolidat, în perioada 2015-2019, prin Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, suma totală de 2.461.822 RON, inclusiv TVA, reprezentând reduceri acordate pensionarilor pentru transportul cu mijloace auto, în baza Legii nr. 147/2000.

Astfel, pentru considerentele arătate și în temeiul prevederilor legale invocate, este evident, în opinia recurenților-pârâți, că organul de inspecție economico-financiară este organ competent să efectueze acțiuni de inspecție economico-financiară la operatorii economici care încasează sume de la bugetul general consolidat, în cauză, la societatea A. S.R.L..

De asemenea, instanța de fond a apreciat în mod greșit că există o suspiciune asupra legalității actului administrativ fiscal pentru faptul că respectivele cupoane talon trebuiau arhivate de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria, în condițiile în care societatea nu a probat cu documente justificative încasarea de la pensionari a 50% din tariful de călătorie.

Art. 28 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004 nu stabilește termenul de păstrare al cupoanelor talon, respectiv al cupoanelor anexă, astfel că, operatorul de transport avea obligația respectării:

a) în perioada 01.01.2015 – 31.12.2015, a prevederilor pct. 50 și pct. 51 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 3512/2008 privind documentele financiar-contabile, care precizează:

"50. Persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 82/1991, republicată, au obligația păstrării în arhiva lor a registrelor de contabilitate, a celorlalte documente contabile, precum și a documentelor justificative care stau la baza înregistrării în contabilitate.

Păstrarea registrelor și a documentelor justificative contabile se face la domiciliul fiscal sau la sediile secundare, după caz.[...]

b) în perioada 01.01.2016 – 31.12.2019, a prevederilor pct. 36 și pct. 38 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 2634/2015, care menționează:

"36. Entitățile au obligația păstrării în arhiva lor a registrelor de contabilitate, a celorlalte documente contabile, precum și a documentelor justificative care stau la baza înregistrărilor în contrabilitate a operațiunilor economico-financiare.

Păstrarea documentelor justificative, a registrelor de contabilitate și a celorlalte documente financiar-contabile se face, după caz, la domiciliul fiscal, la sediul social sau la sediile secundare, pe hârtie sau pe suport electronic.

Având în vedere prevederile legale invocate cu privire la arhivarea și păstrarea documentelor financiar-contabile (documente justificative și documente contabile), precum și prevederile art. 6 din Ordinul nr. 2634/2015 privind documentele financiar-contabile, societatea intimată avea obligația arhivării cupoanelor talon pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria și a păstrării acestora pe o perioadă de 10 ani, cu începere de la data încheierii exercițiului financiar în cursul căruia au fost întocmite.

Menționează că, pentru perioada 01.01.2015 – 31.12.2019, intimata a prezentat doar deconturile lunare aferente prestațiilor efectuate, fără a se prezenta cupoanele-talon și matca biletelor de călătorie.

Cupoanele-talon și matca biletelor de călătorie sunt documentele care dovedesc realitatea prestațiilor efectuate și stau la baza verificării realității și exactității informațiilor cuprinse în Deconturile centralizatoare lunare transmise la MTIC.

Precizează recurenții-pârâți că legislația distinge între noțiunile de "arhivare" și "păstrare". Noțiunea de arhivare nu poate fi confundată cu termenul de păstrare, așa cum în mod greșit a înțeles instanța de fond.

Totodată, reglementarea prevăzută la art. 28 din anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004, conform căreia cupoanele-talon "se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se referă la faptul că gruparea documentelor în dosare, numerotarea și șnuruirea acestora, gruparea cronologică, sistematică și aranjarea după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor (cupoanelor-talon) dintr-un an, se va efectua în anul care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Recurenții-pârâți, referindu-se în cuprinsul cererii de recurs și la celelalte motive de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea introductivă, au concluzionat că toate aceste motive privesc analizarea fondului cauzei și nicidecum motive pentru dovedirea unui caz bine justificat care să poată răsturna prezumția de legalitate și veridicitate a actelor administrative atacate.

Totodată, recurenții-pârâți consideră că în speță nu se poate vorbi despre iminența vreunei pagube, câtă vreme intimata nu a indicat motive/nu a prezentat dovezi în acest sens. Altfel spus, nu a adus dovezi din care să rezulte că, dacă actele administrative ar fi puse în executare, la nivelul A. S.R.L. s-ar produce un prejudiciu.

Executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăși producătoare a unei pagube iminente, cu atât mai mult cu cât nu rezultă din actele depuse de către intimată că o eventuală vătămare ar fi ireparabilă.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esență că soluția instanței de fond este legală și corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condițiilor cererii de suspendare a dispoziției obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

În ceea ce privește soluția pronunțată de prima instanță pe fondul cererii de suspendare, criticile formulate de recurentele-pârâte sunt neîntemeiate.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care s-a solicitat suspendarea executării dispoziției obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, până la pronunțarea instanței de fond.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de recurenții-pârâți privește greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

În speță, constată Înalta Curte, soluția pronunțată de prima instanță este corectă în privința analizării celor două condiții ale suspendării cerute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ.

În cauză, referitor la prima din cele două condiții, prima instanță a apreciat ca elemente decisive susținerile legate pe de o parte, de competența organelor de control de a desfășura un control privind documentele justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat, iar pe de altă parte, încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, ceea ce și în opinia Înaltei Curți este de natură a argumenta cazul bine justificat.

Astfel, un prim aspect de nelegalitate a actului administrativ contestat invocat de intimata-reclamantă este cel ce rezultă din lipsa competenței materiale a organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin dispoziția obligatorie nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societății nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice financiare.

În contextul de mai sus, Înalta Curte apreciază că asupra legalității actului a cărui suspendare se cere se poate reține că planează un dubiu privind competența pârâtei în efectuarea inspecției, la modul la care a fost aceasta efectuată și cu consecințele materializate în dispoziția obligatorie nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Totodată, aspectele invocate de intimata-reclamantă, atât prin prisma competenței materiale a pârâtului, cât și prin prisma calității sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziția în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua, dar care, având în vedere efectul său, de potențială inaplicabilitate a O.U.G. nr. 94/2011 ce a stat la baza emierii actului în litigiu, justifică suspendarea temporară a executării actului afectat de dubiu.

În ceea ce privește cel de-al doilea indiciu de posibilă nelegalitate al actului administrativ în discuție invocat de reclamantă, observând conținutul dispozițiilor art. 28 din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.", se constată că dau naștere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ în condițiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2018, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021.

Cum distincțiile operate de pârâți între noțiunea de "păstrare" și cea de "arhivare" suscită o dispută serioasă, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, sens în care, are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health inc și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate."

Or, recurenții-pârâții, fără a aduce argumente pertinente care să contrazică aceste susțineri ale primei instanțe, au susținut doar că indiciile de nelegalitate reținute de judecătorul cauzei sunt chestiuni care țin de analiza pe fond a actului administrativ fiscal contestat, act care se bucură de prezumția de legalitate până la pronunțarea instanței competente asupra acțiunii având ca obiect anularea sa.

Față de aceste argumente, Înalta Curte reține că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă puteau fi analizate prima facie în procedura suspendării și, fără a fi necesară o cercetare aprofundată specifică acțiunii în anulare, pentru formarea unui dubiu serios asupra legalității actului.

Referitor la condiția pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în mod corect a reținut prima instanță faptul că prin executarea actului administrativ atacat s-ar crea societății reclamante perturbarea gravă a activității sau chiar imposibilitatea continuării activității, suma ce s-ar impune a fi executată fiind foarte mare. Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere că neefectuarea unor curse, poate determina retragerea licenței de traseu conform prevederilor art. 21 alin. (1) lit. c) pct. i) din anexa la Ordinul nr. 1158/2336/2019.

Înalta Curte reține că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra situației financiare a reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, astfel cum susțin recurenții-pârâți, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 15 și 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț și de Ministerul Finanțelor prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț și de Ministerul Finanțelor prin mandatar Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău împotriva sentinței nr. 83/2022 din 22 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 iunie 2023.