ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1736/2023

Ședința publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2022 la data de 25.07.2022 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.R.L. - prin reprezentant legal B. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor:

- anularea Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF -4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iași, precum și anularea dispoziției obligatorii anterior menționate;

- suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iași, precum și suspendarea dispoziției obligatorii anterior menționate.

Soluția instanței de fond

Prin încheierea nr. 10 pronunțată la data de 21 septembrie 2022, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. și în consecință a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererile de recurs deduse prezentei judecăți

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au exercitat calea de atac a recursului pârâții Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani.

În cadrul cererii sale de recurs, pârâtul Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate și în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

În dezvoltarea criticilor sale a susținut în esență recurentul că hotărârea pronunțata de Curtea de Apel Suceava este nelegală și netemeinică.

Astfel, arată că în mod greșit instanța de fond a admis cererea, considerând ca în speță reclamanta a făcut dovada îndeplinirii celor doua condiții prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reținute de instanța de fond, a susținut că argumentele aduse de societatea reclamanta în motivarea condiției cazului bine justificat implică analizarea situației de fapt și a dispozițiilor legale incidente în verificarea modalității de interpretare și aplicare a legii, examinare ce excede procedurii sumare de verificare a aparenței dreptului din moment ce echivalează cu prejudecarea cererii principale in anulare.

Curtea a constatat că, în ce privește condiția cazului bine justificat, reclamanta susține vădita nelegalitate a actului administrativ contestat ce ar rezida din faptul că, potrivit art. 28 din H.G. nr. 2403/2004, cupoanele-talon, respectiv cupoanele -anexa, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului in care a avut loc călătoria.

Susține recurentul că, potrivit modelului de decont prezentat în anexa nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr. 2403/2003, operatorul de transport întocmește deconturile lunare ale prestațiilor pe baza cupoanelor talon, respectiv cupoanele-anexă.

Art. 28 din anexa nr. 1 Ia H.G. nr. 2403/2004 prevede următoarele:

"Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria."

Legislația distinge între noțiunile de "arhivare" și "păstrare". Noțiunea de arhivare nu poate fi confundată cu termenul de păstrare.

Reglementarea prevăzută la art. 28 din anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004 conform căreia cupoanele-talon "se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria" se referă la faptul că gruparea documentelor în dosare, numerotarea și șnuruirea acestora, gruparea cronologică, sistematică și aranjarea după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor (cupoanelor-talon) dintr-un an, se va efectua în anul care urmează anului în care a avut Ioc călătoria.

Arhivarea documentelor financiar-contabile presupune gruparea documentelor în dosare cronologic și sistematic, numerotate și șnuruite. Documentele astfel arhivate se predau la depozitul arhivei și se păstrează în spații amenajate în acest scop, asigurate împotriva degradării, distrugerii sau sustragerii, dotate cu mijloace de prevenire a incendiilor.

Prevederile referitoare la arhivare se regăsesc și în Legea Arhivelor Naționale nr. 16/1996, republicată, care reglementează modalitatea de arhivare a documentelor, inclusiv a documentelor creatorilor și deținătorilor persoane juridice de drept privat (art. 1, art. 2, art. 7, art. 8, art. 9), care, la art. 8, alin. (1), prevede că: "Anual, documentele se grupează în unități arhivistice, potrivit problematicii și termenelor de păstrare stabilite în nomenclatorul documentelor de arhivă, care se întocmește de către fiecare creator pentru documentele proprii."

De asemenea, la art. 9, alin. (1) Legea Arhivelor Naționale prevede că: "Documentele se depun la depozitul arhivei creatorilor de documente în al doilea an de la constituire, pe bază de inventar și proces-verbal de predare-primire, întocmite potrivit anexelor nr. x și 3."

Întrucât cupoanele-talon reprezintă documente justificative de înregistrare în contabilitate a serviciilor de transport, normele legale ce se aplică în materia arhivării și păstrării sunt Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare și normele metodologice privind documentele financiar-contabile, date în aplicarea legii contabilității.

Termenul de păstrare a documentelor justificative este reglementat la art. 25 din Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, unde se prevede că:"Registrele de contabilitate obligatorii și documentele justificative care stau la baza înregistrărilor în contabilitatea financiară se păstrează în arhiva persoanelor prevăzute la art. 1 timp de 10 ani, cu începere de la data încheierii exercițiului financiar în cursul căruia au fost întocmite, cu excepția statelor de salarii, care se păstrează timp de 50 de ani."

În situațiile în care operatorii economici prezintă doar deconturile prestațiilor efectuate, în care sunt menționate o parte din informațiile de pe cupoanele talon (seria și nr. cupon, distanța călătoriei - km, valoare biletului totală și suma reprezentând 50% reducere), fără a se prezenta cupoanele-talon, care constituie documente justificative, nu este suficientă întrucât borderourile nu reprezintă documente justificative. în accepțiunea reglementărilor contabile, borderourile constituie documente contabile care se întocmesc pe baza documentelor justificative (cupoanelor-talon). Documentele care justifică efectuarea transportului sunt cuponul-talon și legitimația de călătorie pentru diferența de tarif de 50%.

Mai susține recurentul Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava că, în ceea ce privește lipsa competentei materiale a organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Dispoziția obligatorie nr. ISR AIF 561/15.02.2022, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000, societății nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități și prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice financiare, prima instanță a apreciat că asupra legalității actului a cărui suspendare se cere planează un dubiu serios, fiind îndeplinită astfel condiția cazului bine justificat.

Apreciază ca aceasta motivare nu poate fi menținută, având în vedere dispozițiile art. 2, art. 3 pct. 3 și următoarele din O.U.G. nr. 94/2011, din conținutul cărora rezultă fără echivoc faptul ca organul de inspecție economico-financiară are atribuții în ceea ce privește verificarea agenților economici și realitatea informațiilor din documentele justificative pentru acordarea sumelor de la bugetul de stat.

Invocă considerentele cuprinse în Deciziile ÎCCJ nr. 6506/2013 și nr. 4399/04.10.2021, precum și dispozițiile art. 2 din Legea nr. 147/2000, aratând că, chiar legiuitorul a prevăzut în mod expres la lit. f) a art. 3 pct. 5 din O.U.G. nr. 94/2011,că pot face obiectul unei inspecții economico financiare și alți operatori decât cei definiți la art. 3 pct 5 lit. a)-e) din actul normativ referit, in situația în care aceștia beneficiază de sume acordate de la bugetul general consolidat".

In contextul celor de mai sus, apreciază ca în cauza nu sunt date motive care sa creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative.

In subsidiar, contrar celor reținute de instanța de fond, susține recurentul că nu este îndeplinită nici a doua condiție prevăzuta de art. 15 din Legea nr. 554/2004, cea a existentei unei pagube iminente, având in vedere că actele administrative prezintă în majoritatea situațiilor o semnificativa dimensiune patrimonială, care în mod firesc, influențează situația destinatarilor săi, fără ca aceasta împrejurare să constitue un motiv de natură a justifica suspendarea, transformând astfel în regula o situație de excepție.

In ceea ce privește condiția "pagubei iminente", consideră că nivelul creanțelor fiscale stabilite suplimentar nu poate constitui un motiv pentru admiterea cererii de suspendare.

In acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ si fiscal prin Decizia nr. 5191/27.10.2005, reținând ca "prezumția de legalitate si de veridicitate de care se bucura actul administrativ determina principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el insusi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise in baza legii, echivalează-cu a nu executa legea ceea ce intr-un stat de drept este de neconceput. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, in limitele si condițiile anume reglementate".

Executarea unei obligații bugetare stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucura de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar, din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicita a patrimoniului.

Astfel, în motivarea cu privire la justificarea iminentei producerii pagubei, instanța a reținut o atingere serioasă și imediată a situației societății ce afectează grav activitatea economică a acesteia, riscul blocării disponibilităților bănești, intrarea în incapacitate de plata, vulnerabilitatea salariaților societății ca urmare a imposibilității plații salariilor, precum si disfunctionalitati in activitatea de transport public de persoane pe care reclamanta o desfășoară.

In ceea ce privește drepturile salariale ale angajaților care ar fi afectate de executarea sumelor din dispoziția obligatorie, recurentul invocă dispozițiile art. 203, alin. (4) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, potrivit cărora: "Sumele existente în cont la data și ora comunicării adresei de suspendare a executării silite rămân indisponibilizate, debitorul putând dispune de acestea numai pentru efectuarea de plăți în scopul:

a) achitării obligațiilor administrate de organele fiscale competente de care depinde menținerea valabilității eșalonării la plată;

b) achitării drepturilor salariale."

Or, asa cum rezulta din prevederile legale de mai sus, drepturile salariale fac excepție de la executarea silită, debitorul având posibilitatea de a achita aceste drepturi indiferent daca este pornită executarea silita asupra sa.

Mai susține recurentul că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, iar îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminenta presupune administrarea de dovezi care sa probeze iminenta producerii pagubei invocate.

Astfel, contrar celor reținute de instanța de fond, recurentul Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava solicită a se constata că, în speță, în ceea ce privește paguba iminentă, nici aceasta condiție nu este îndeplinită.

Față de aceste considerente solicită admiterea recursului formulat, casarea încheierii și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

La rândul său, recurenta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat desființarea încheierii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor sale a susținut în esență recurenta că instanța a reținut în mod eronat că în cauză este dată condiția cazului bine justificat pentru motivul că reclamanta a învederat dispozițiile art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 care stipulează că, cupoanele talon, respectiv cupoanele anexa se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Și celelelate motive indicate de instanța de fond cu privire la cazul bine justificat și paguba iminentă, în motivarea încheierii sunt neîntemeiate, fiind doar simple supoziții.

Cu privire la cazul bine justificat, reclamanta nu a dovedit această primă condiție de suspendare, nerezultând împrejurări care sa creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Cuantumul obligațiilor de plata de 10.913.585 RON reprezentând obligații de plată suplimentare stabilite de către organele de control, nu constituie un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare în condițiile Legii nr. 554/2004.

In speță nu sunt realizate condițiile cumulative prevăzute de art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Invocă statuările Curții Constituționale din cuprinsul Deciziei nr. 257/14.03.2006, în sensul că suspendarea actelor administrative reprezintă totodată o situație de excepție, întrucât acestea se bucura de prezumția de legalitate".

In speță, reclamanta nu a adus elemente prin care sa probeze una din condițiile ce se cer a fi indeplinite cumulativ. Dimpotrivă, motivele invocate de reclamanta nu aduc critici actului administrativ a cărei suspendare o solicita si nu aduce probe care sa duca la o îndoială puternică a legalității acestuia.

Reclamanta nu a dovedit condiția producerii unei pagube iminente și ireversibile, în condițiile în care obligațiile înscrise în dispoziția obligatorie nr. x/24.12.2021 au fost stabilite în baza prevederilor legale in vigoare.

În cauză, atât Dispoziția obligatorie nr. x/24.12.2021 cât și Decizia nr. 12/P/16.03.2022 se bucură de prezumția de legalitate, fiind motivată în fapt si in drept, astfel ca nu exista indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, iar prin motivele invocate reclamanta nu a adus argumente si probe care sa duca la o îndoială puternică a legalității actului administrativ emis de organele fiscale.

Respectarea principiului proportionalății în aceasta materie și punerea în balanță, pe de o parte a interesului statului care executa un act ce se bucura de prezumția de legalitate fără a fi afectat de vădite neregulăritati și pe de altă parte a interesului particularului care nu se prevalează de apărări de natura a crea o îndoială serioasă în privința Legalității acestuia, duce la concluzia ca nu există temei pentru acordarea suspendării executării.

Stabilirea obligațiilor de plată de către organele de control prin Dispoziția obligatorie nr. x/24.12.2021 nu constituie un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare în condițiile art. 14 si art. 15 din Legea 554/2004.

Cu privire la cazul bine justificat, susține recurenta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani că nici această condiție nu este dovedită de reclamanta, din motivarea cererii de suspendare, neputând fi reținute dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Consideră ca reclamanta deși susține ca exista motive pentru acordarea suspendării executării actului administrativ, nu a făcut dovada că aceasta condiție este îndeplinită.

Invocă faptul că până la anularea de către o instanța judecătoreasca, actul administrativ se bucura de prezumția de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la prejudecarea fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, atât Dispoziția obligatorie nr. x/24.12.2021 cât și Decizia nr. 12/P/16.03.2022 a căror suspendare se solicita sunt întemeiate în fapt și în drept.

Reținerea instanțe de fond, în sensul că, în cauză este îndeplinită și condiția pagubei iminente având în vedere suma substanțială imputată reclamantei de 10.913.585 RON, ce ar conduce la perturbarea previzibilă și gravă a serviciului public de transport, la blocarea activității prin imposibilitatea plății salariilor și posibila intrare in faliment, este neîntemeiată.

Consideră că nu exista motive suficiente pentru admiterea cererii de suspendare în temeiul Legii contenciosului administrativ, aceasta cu atât mai mult cu cât, la stabilirea obligațiilor de plată s-au avut în vedere prevederilor legale in vigoare, prevederi pe care reclamanta le-a încălcat.

Astfel, a susținut recurenta că, în mod nelegal și netemeinic instanța a reținut ca sunt îndeplinite condițiile de suspendare prevăzute de art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, desființarea sentinței recurate și respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca fiind nelegală și netemeinică.

Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare la recursul promovat de recurenta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esență că, dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au fost interpretate și aplicate în mod corect de prima instanță.

Se arată că îndeplinirea cazului bine justificat a rezultat din faptul că organele de inspecție economico-financiară din cadrul Ministerului Finanțelor și direcțiilor regionale a finanțelor publice nu au competența de a verifica activitatea reclamantei întrucât aceasta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unei activități precum și din încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

Și condiția pagubei iminente a fost îndeplinită atâta vreme cât punerea în executare a actelor administrative financiare contestate este de natură a declanșa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat și continuă cu retragerea licențelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă și ireversibilă a activității intimatei și indisponibilizarea unui număr de 30 de angajați.

Răspunsul la întâmpinare

Deși întâmpinarea intimatei -reclamante A. S.R.L. le-a fost comunicată celor doi recurenți în termenul legal, aceștia nu au combătut apărările intimatei-reclamante în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (4) incidente și în cazul recursului conform art. 490 alin. (2) și art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursurilor

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 13.12.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata celor două recursuri la data de 28.03.2023, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursurilor ce fac obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din întâmpinare, și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, urmând a fi respinse, ca atare, pentru considerentele în continuare arătate:

Argumente de fapt și de drept relevante

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte este învestită cu controlul de legalitate asupra încheierii prin care prima instanță s-a pronunțat cu privire la cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. și întemeiată pe dispozițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iași, dispoziție prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația de restituire a sumei de 10.913.585 RON, din care 7.596.055 RON reprezintă debit principal, iar suma de 3.317.530 reprezintă accesorii (dobânzi și penalități).

Instanța de fond a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. și în consecință a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, până la soluționarea definitivă a cauzei, reținând că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar constată că soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, motiv pentru care o va menține.

Amintește instanța de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot in practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar, îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Trecând la analizarea celor două recursuri, cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurentul - pârât Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu doar cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menționat, în conținutul cererii sale nefiind identificate argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinței recurate ori la existența unor motive străine sau contradictorii în cuprinsul încheierii. Or, în condițiile în care acest recurent - pârât a invocat doar în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziții, instanța de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a încheierii recurate din această perspectivă, nemulțumirea părții cu privire la soluția adoptată de prima instanță și simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect.

Drept urmare, întrucât argumentația cererii de recurs formulate de pârâtul Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava se subsumează doar greșitei aplicări sau interpretări a dispozițiilor legale incidente, urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Deopotrivă, dat fiind faptul că, prin cererile de recurs ambii pârâți au susținut nelegalitatea încheierii recurate din perspectiva neîndeplinirii condițiilor de suspendare prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, fiind invocate, în esență, motive de casare similare, acestea urmează a fi analizate prin considerente comune.

Analizând, așadar, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constată Înalta Curte că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cadrul acestui motiv de recurs ambele autorități pârâte au susținut în esență neîndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea unui act administrativ, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Aceste critici nu pot fi reținute de către instanța de control judiciar, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În raport de această dispoziție legală, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În susținerea îndeplinirii cazului bine justificat, intimata reclamantă a invocat, pe de o parte, lipsa competenței materiale a organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul, întrucât nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități", așa cum prevede art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 (beneficiarii fiind persoanele fizice care călătoresc), astfel încât nu ar face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice-financiare, iar, pe de altă parte, încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

În raport de aceste argumente, se constată că judecătorul de primă jurisdicție a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, situațiile invocate de intimata reclamantă fiind de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Astfel, lipsa competenței materiale a organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Decizia obligatorie nr. ISR-AIF-4868/24.12.2021 emisă de Ministerul Finanțelor - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Activitatea de Inspecție Economico-Financiară, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societății nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice financiare, reprezintă o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ, în condițiile în care există un dubiu privind competența recurentei pârâte în efectuarea inspecției, la modul la care a fost aceasta efectuată și cu consecințele materializate în Dispoziția obligatorie nr. ISR AIF 4868/24.12.2021.

Totodată, observând conținutul dispozițiilor art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50 % din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se constată că și acestea dau naștere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ, în condițiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2019, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021.

Dispozițiile art. 28 din Norma metodologică aprobată prin Ordinul nr. 2403/2405 care statuează că termenul de arhivare este de 1 an, reprezintă reglementarea specială, care reglementează exclusiv regimul juridic al cupoanelor talon, în raport cu dispozițiile OMFP nr. 2643/2015 privind documentele financiar-contabile, care reprezintă reglementarea generală a tuturor documentelor financiar-contabile, și, prin urmare, derogă de la dispozițiile legii generale, aspect statuat chiar de art. 6 din Ordinul MFP nr. 2643/2015 potrivit căruia, agenții economici "care desfășoară activități specifice anumitor domenii de activitate pentru care legislația aplicabilă prevede folosirea si a altor documente, aplică în mod corespunzător și reglementările specifice".

Prin urmare, susținerile recurentului - pârât Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava din cadrul recursului nu pot fi reținute, obligația legală de a arhiva documentele pentru o anumită perioadă de timp referindu-se la perioada în care respectivele documente trebuie păstrate, și nu la intervalul în care trebuie efectuată operațiunea de arhivare (șnuruire, clasare, legare, etc).

Fără a prejudeca fondul cauzei, Înalta Curte, răspunzând criticilor formulate de recurentul - pârât Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava, constată că, în cazul regimului juridic al reducerilor acordate pensionarilor pentru transportul intern există o reglementare specifică, Legea nr. 147/2000, reglementare ce prevede și termenul de păstrare al cupoanelor talon, respectiv a cupoanelor anexă, această reglementare fiind cea aplicabil în speță, iar nu termenul general de 10 ani reglementat la art. 25 din Legea contabilității nr. 82/1991, invocat de recurent.

Înalta Curtea califică drept eronată susținerea recurentului conform căreia termenul de "un an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria" se referă la operațiunile de grupare în dosare, numerotare și șnuruire, grupare cronologică, sistematică și aranjare după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor, neputând reține că legiuitorul a dorit să instituie prin art. 28 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000, un termen de un an calendaristic, care urmează anului în care s-a efectuat călătoria, doar pentru a arhiva, în sensul de a ordona documentele în dosare, intenția acestuia fiind aceea de a reglementa obligația operatorului economic de a păstra cupoanele talon și cupoanele anexă pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Astfel, instanța de control judiciar constată că aparența de nelegalitate a actului administrativ a rezultat în urma analizei sumare a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul cauzei.

În mod corect a reținut prima instanță că este dovedit cazul bine justificat întrucât, îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ financiar contestat reiese cu ușurință din împrejurarea că este negat în integralitate dreptul societății reclamante de a beneficia de decontarea transportului de pensionari efectuat, în condițiile în care concluziile organului de control se întemeiază doar pe aspectul nepăstrării cupoanelor-talon. Or, având în vedere că acest control a vizat activitatea efectuată de societate în anii 2015-2019 și că s-a efectuat după o perioadă destul de mare de timp (în anii 2020-2021), în mod just s-a apreciat că planează o îndoială în privința analizei termenului de păstrare, respectiv de arhivare a documentelor justificative reprezentate de cupoanele-talon pentru pensionari.

Cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanță, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării, prin raportare și la celalalte înscrisuri depuse la dosar și fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului, criticile recurenților ce vizează neîndeplinirea condiției privind cazul bine justificat neputând conduce la o altă concluzie.

Totodată, Înalta Curte constată că prin sentința nr. 2 din 18.01.2023 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2022 (astfel cum rezultă din extrasul Ecris atașat la dosarul instanței de recurs), a fost admisă în parte cererea având ca obiect "anulare act administrativ", formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, și Ministerul Finanțelor, și anulată în parte Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF-4868/24.12.2021 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Decizia nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, cu privire la obligația de restituire a sumei de 7.580.347 RON, precum și accesoriile aferente, constând în dobânzi și penalități.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâtă), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale recurenților-pârâți cu privire la nedovedirea acestei condiții.

În concluzie, instanța de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacate, criticile recurenților fiind nefondate.

Nici criticile ce vizează neîndeplinirea condiției privind paguba iminentă nu pot fi reținute.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Raportat la argumentele intimatei-reclamante și înscrisurile depuse de acesta referitoare la activitatea pe care o desfășoară, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, apreciază întrunită în cauză și condiția pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor și previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar și din prisma perturbării previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport județean și interjudețean.

Astfel, în prezența actului executoriu în litigiu, intimata-reclamantă este expusă imposibilității de a mai efectua cursele regulate de transport persoane ceea ce va determina retragerea licențelor de transport, la imposibilitatea participării la licitațiile organizate pentru serviciul de transport, și, implicit, la încetarea definitivă și ireversibilă a activității intimatei și indisponibilizarea unui număr de 30 de angajați.

În raport de sumele de urmează a fi executate, sume ce au un cuantum ridicat, ideea ce se desprinde este că executarea lor înainte de cenzurarea actelor de către instanță este de natură să cauzeze pagube grave intimatei -reclamante, de natură a avea repercusiuni și asupra terților.

Potrivit principiului proporționalității, consacrat de art. 5 din TCE, ca principiu general al dreptului comunitar, instanța este datoare să analizeze dacă interesul reclamantului de a fi amânată executarea actului de impunere până la pronunțarea instanței de fond este mai puternic decât interesul statului de a executa actul la scadență, chiar înainte ca instanțele să se pronunțe asupra legalității sale.

Contrar celor susținute de recurenții - pârâți, Înalta Curte reține că executarea patrimoniului intimatei - reclamantei cu o sumă însemnată, precum este cea în cauză, nu poate să nu producă serioase blocaje în activitatea acesteia de natură a avea repercusiuni și asupra salariaților și furnizorilor de utilități ai acesteia.

Prin urmare, interesul intimatei - reclamante de a amâna executarea actului administrativ este mai puternic decât al statului de a executa actul la scadență, mai ales că nu se pune problema imposibilității statului de a recupera debitul, dat fiind solvabilitatea societății.

Așadar, raportat la argumentele intimatei-reclamante și înscrisurile depuse de aceasta referitoare la activitatea pe care o desfășoară, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut ca fiind întrunită în cauză și condiția pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor și previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar și din prisma perturbării previzibile grave a funcționării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport județean și interjudețean.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 15 alin. (3) raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, ca nefondate, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani împotriva încheierii nr. 10 din data de 21 septembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.