ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5964/2022

Ședința publică din data de 9 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2022 la data de 09.05.2022 pe rolul Curții de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal reclamanta S.C. A. S.R.L. - prin reprezentant legal B. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor:

- anularea Deciziei nr. 19/P din 12.04.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF -4921/29.12.2021 emisă de DGRFP Iași, precum și anularea dispoziției obligatorii anterior menționate;

- suspendarea executării Deciziei nr. 19/P din 12.04.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 4921/29.12.2021 emisă de DGRFP Iași, precum și suspendarea dispoziției obligatorii anterior menționate.

Prin încheierea nr. 4 pronunțată la data de 15 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. și în consecință a dispus suspendarea executării Deciziei obligatorii nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanțelor – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Activitatea de Inspecție Economico-Financiară precum și a Deciziei nr. 19/P/12.04.2022 emisă de Ministerul Finanțelor Publice – Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs recurenta pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea Încheierii atacate, și în rejudecare respingerea cererii de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. ca neîntemeiată.

În esență, în motivarea recursului, a arătat că admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ este condiționată de existența justificării temeiniciei precum și de iminența producerii unei pagube, iar reținerea de către instanța de fond a îndeplinirii condiției cazului bine justificat în raport de dispozițiile art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 este eronată.

Afirmă recurenta că în condițiile în care obligațiile înscrise în dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF 4921/29.12.2021 au fost stabilite în baza prevederilor legale, condiția producerii unei pagube iminente nu a fost îndeplinită, iar până la anularea actului administrativ de către o instanță de judecată, acesta se bucură de prezumția de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se la prejudecarea fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Se susține de către recurentă și faptul că respectarea principiului proporționalității în această materie și punerea în balanță, pe de o parte, a interesului statului care execută un act se bucură de prezumția de legalitate fără a fi afectat de vădite neregularități și pe de altă parte, a interesului particularului care nu se prevalează de apărări de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității acestuia, duce la concluzia că nu există temei pentru acordarea suspendării executării actului administrativ.

Mai arată recurenta că nu este îndeplinită în cauză nici condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită în cauză susținând că nici în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nici în probatoriul administrat nu rezultă în mod concret care sunt motivele temeinice pentru care aceasta a solicitat suspendarea executării. Chiar dacă reclamanta a invocat motive de fapt în sprijinul cererii de suspendare, motivele temeinice se impun a fi dovedite cu un material probatoriu pertinent și concludent de natură a proba prejudiciul creat prin continuarea procedurii executării actului administrativ.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, arătând în esență că, dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au fost interpretate și aplicate în mod corect de prima instanță.

Se arată că îndeplinirea cazului bine justificat a rezultat din faptul că organele de inspecție economico-financiară din cadrul Ministerului Finanțelor și direcțiilor regionale a finanțelor publice nu au competența de a verifica activitatea reclamantei întrucât acesta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unei activități precum și din încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

Și condiția pagubei iminente a fost îndeplinită atâta vreme cât punerea în executare a actelor administrative financiare contestate este de natură a declanșa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat și continuă cu retragerea licențelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă și ireversibilă a activității intimatei și indisponibilizarea unui număr de 43 de angajați

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În cauza dedusă judecății, reclamanta A. S.R.L. a sesizat instanța de contencios administrativ cu cerere de suspendare a executării Deciziei obligatorii nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanțelor – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Activitatea de Inspecție Economico-Financiară precum și a Deciziei nr. 19/P/12.04.2022 emisă de Ministerul Finanțelor Publice – Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.

Amintește instanța de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot in practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Analizând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În raport de această dispoziție legală, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În susținerea îndeplinirii cazului bine justificat, intimata reclamantă a invocat pe de o parte, lipsa competenței organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul, întrucât nu îi sunt alocate de la buget sume pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități așa cum prevede art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 (beneficiarii fiind persoanele fizice care călătoresc), astfel încât nu ar face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice-financiare, iar pe de altă parte încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

În raport de aceste argumente, se constată că judecătorul de primă jurisdicție a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, situațiile invocate de intimata reclamantă fiind de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Astfel, lipsa competenței materiale a organelor de inspecție economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Decizia obligatorie nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanțelor – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Activitatea de Inspecție Economico-Financiară, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societății nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuși inspecției economice financiare reprezintă o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ, în condițiile în care există un dubiu privind competența recurentei pârâte în efectuarea inspecției, la modul la care a fost aceasta efectuată și cu consecințele materializate în Dispoziția obligatorie nr. ISR AIF 4921/29.12.2021.

Pe de altă parte, observând conținutul dispozițiilor art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50 % din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se constată că dau naștere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ în condițiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2018, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021, aspect reținut în mod corect de judecătorul fondului.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Raportat la argumentele intimatei-reclamante și înscrisurile depuse de acesta referitoare la activitatea pe care o desfășoară, Înalta Curte apreciază întrunită în cauză și condiția pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor și previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar și din prisma perturbării previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport județean și interjudețean.

Astfel, în prezența actului executoriu în litigiu, intimata-reclamantă este expusă imposibilității de a mai efectua cursele regulate de transport persoane ceea ce va determina retragerea licențelor de traseu aferente, și implicit încetarea definitivă și ireversibilă a activității intimatei și indisponibilizarea unui număr de 43 de angajați.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta – pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani împotriva încheierii nr. 4 din 15 iunie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 decembrie 2022.