ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1928/2025

Ședința publică din data de 3 aprilie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal la data de 22.07.2022 și înregistrată sub nr. x/2022 la data de 25.07.2022, reclamanta S.C. A. S.R.L., prin reprezentantul legal B., a chemat în judecată pe pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună:

- anularea Deciziei nr. 30/P din 31.05.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF -561/15.02.2022 emisă de DGRFP Iași, precum și anularea dispoziției obligatorii/anterior menționate;

- suspendarea executării Deciziei nr. 30/P din 31.05.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 561/15.02.2022 emisă de DGRFP Iași, precum și suspendarea dispoziției obligatorii anterior menționate (capăt de cerere asupra căruia instanța s-a pronunțat prin sentința nr. 79 din 19.09.2022).

Prin sentința nr. 26 din data de 14 martie 2023, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, și Ministerul Finanțelor.

Anulează în parte Decizia nr. 30/P/31.05.2022 emisă de Ministerul Finanțelor Publice – Serviciul de Soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, precum și Dispoziția obligatorie nr. ISR_AIF561/15.02.2022 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Activitatea de Inspecție Economico-Financiară, respectiv cu privire la creanța bugetară în sumă de 6.234.305 RON, din care 4.168.772 RON creanță bugetară principală și 2.065.533 RON accesorii, și menține în rest actele contestate.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs S.C. A. S.R.L., Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani și Ministerul Finanțelor, prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava.

3.1 Recursul reclamantei S.C. A. S.R.L. a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și în rejudecare, adamiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În sinteză, motivele de recurs vizează următoarele aspecte:

I. Necompetența Inspecției Economico-Financiare

Recurenta susține că prima instanță a greșit atunci când a respins motivul de nelegalitate bazat pe necompetența materială a organelor de inspecție economico-financiară.

Recurenta susține că prima instanță a menținut încadrarea greșită a activității sale, afirmând că nu face parte din categoria entităților care primesc sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, așa cum prevede O.U.G. nr. 94/2011. Prin urmare, inspecția economico-financiară nu ar avea competența de a efectua verificări în cazul său.

De asemenea, este vizată natura sumelor încasate, arătând că sumele primite de la bugetul de stat nu reprezintă subvenții pentru operatorul de transport, ci venituri aferente prestării serviciilor de transport. Adevărații beneficiari ai facilităților de transport subvenționat sunt persoanele fizice (pensionarii), care plătesc un preț redus.

Este subliniată inexistența categoriei de "beneficiari indirecți", arătând că prima instanță și-a bazat raționamentul pe o ficțiune juridică, respectiv categoria "beneficiarilor indirecți" de subvenții, categorie din care ar face parte și recurenta. A. argumentează că această categorie nu este reglementată de nicio dispoziție legală și nu reprezintă o creație a practicii sau doctrinei juridice.

Se susține, de asemenea, interpretarea eronată a O.U.G. nr. 94/2011, arătându-se că instanța de fond ar fi interpretat greșit dispozițiile art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 referitoare la sfera operatorilor economici supuși inspecției. Chiar dacă enumerarea tipurilor de transferuri de la buget are un caracter exemplificativ, legea impune condiția ca sumele să fie acordate pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, ceea ce nu s-ar aplica în cazul recurentei.

Este subliniată, de asemenea, irelevanța controalelor ex-ante și ex-post, arătându-se că argumentele primei instanțe privind existența controalelor ex-ante și ex-post sunt considerate nefondate și irelevante în contextul lipsei de competență a inspecției, cât timp cerința esențială privind natura juridică a sumelor transferate nu este îndeplinită. De asemenea, se subliniază că Ministerul Transporturilor are competența de a verifica documentele justificative anterior decontării sumelor.

Se susține reglementarea deficitară a controlului Ministerului Transporturilor, iar acest fapt nu poate extinde competența inspecției economico-financiare dincolo de limitele legale.

II. Nelegalitatea măsurii de restituire a Sumei de 22.232 RON;

Recurenta contestă și soluția primei instanțe de respingere a cererii de anulare a măsurii privind restituirea sumei de 22.232 RON (plus dobânzi și penalități), aferentă unui număr de 480 de cupoane talon care ar fi prezentat nereguli. Motivele invocate sunt următoarele:

Se invocă încălcarea dreptului la apărare, arătându-se că raportul de inspecție nu ar fi descris în mod concret pretinsele deficiențe ale fiecărui cupon talon, ci ar fi conținut mențiuni generice. Această omisiune ar fi paralizat dreptul la apărare al recurentei și ar fi făcut imposibilă verificarea legalității măsurii de către instanță.

Consecințele acestor deficiențe formale constau în faptul că prima instanță ar fi greșit considerând că orice neregularitate în completarea cupoanelor atrage automat recuperarea sumelor. Recurenta susține că deficiențele formale nu pot duce la decăderea operatorului din dreptul de a-i fi decontat prețul călătoriei, atâta timp cât serviciul de transport a fost efectiv prestat. Dreptul la încasarea prețului derivă din prestarea efectivă a serviciului. Doar erorile care fac imposibilă dovedirea prestării serviciului ar trebui să atragă sancțiunea neplății. Dovada prestării transportului rezultă și din biletul de călătorie eliberat pasagerului.

3.1.1 Totodată, recurenta-reclamantă a formulat și o cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ) în vederea interpretării unor dispoziții legale referitoare la sumele decontate operatorilor de transport rutier pentru facilitățile acordate pensionarilor.

Chestiunile de drept supuse dezbaterii sunt:

Se arată că sunt îndeplinite în mod cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării, respectiv, existența unei cauze aflate în curs de judecată, cauza se află în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă în ultimă instanță, chestiunea de drept este veritabilă și susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei, chestiunea de drept este nouă, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept și aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

S-a subliniat că există interpretări divergente ale instanțelor de contencios administrativ și fiscal cu referire la această chestiune de drept.

Astfel, într-o primă interpretare, se susține că operatorul de transport nu este beneficiarul unei subvenții sau facilități din partea statului, iar sumele decontate nu sunt fonduri publice alocate în considerarea unor scopuri determinate.

Într-o a doua interpretare, se susține că sumele decontate au natura juridică a unor subvenții pentru operatorii de transport, aceștia fiind beneficiari indirecți ai sumelor acordate de la bugetul de stat.

Punctul de vedere al recurentei- reclamante cu privire la chestiunea de drept este în sensul că sumele decontate de la bugetul de stat nu sunt încasate de operatorii de transport rutier în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități, iar organele de inspecție economico-financiară nu au competența materială să verifice activitatea operatorilor economici cu capital privat pentru fundamentarea și justificarea acestor sume.

Argumentele principale ale reclamantei recurente pentru susținerea acestui punct de vedere sunt următoarele:

Inspecția economico-financiară se efectuează la operatorii economici deținuți de stat sau de o unitate administrativ-teritorială sau la care statul/unitatea administrativ-teritorială dețin o participare majoritară, cu excepția situației în care se verifică modul de utilizare a sumelor acordate de la bugetul general consolidat.

Sumele acordate de la bugetul general consolidat sunt subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități.

Operatorii de transport rutier nu primesc sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități.

Utilizatorii fondurilor publice sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport subvenționat.

Așadar, scopul inspecției economico financiare constă în verificarea respectării de către beneficiarul subvențiilor a modului și destinației în vederea cărora sumele în cauză au fost acordate. În calitate de agenți economici prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 operatorilor de transport rutier nu le sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, aceștia nu fac parte din sfera operatorilor economici supuși inspecției economico financiare. Utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000 sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport, adică pensionarii.

Plata prețului serviciilor de transport este făcută de stat în temeiul obligației legale de a acorda facilități de transport anumitor categorii sociale.

Materia plății este guvernată de principiul conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată (art. 1472 noul C. civ.), terțul putând face plata fie în numele debitorului, în cadrul unui contract de mandat sau în cadrul unei gestiuni de afaceri, fie în nume propriu, spre exemplu atunci când face o liberalitate în numele debitorului său1. în cazul concret, plata prețului (sau a unei părți din acesta) datorat de pasagerul transportat a fost efectuată de Stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, în temeiul obligației legale ce revine Statului din aplicarea actelor normative prin care au fost aprobate facilitățile de transport în favoarea anumitor categorii sociale.

Operatorul de transport rutier încasează contravaloarea prestațiilor de transport în calitate de parte a raportului juridic civil de drept privat născut din contractul de transport cu pasagerul.

Noțiunea de "beneficiar indirect" al subvențiilor este o ficțiune juridică, nefiind reglementată de nicio dispoziție legală, după cum nu reprezintă nici o creație a practicii sau doctrinei juridice. De altfel, noțiunea de "beneficiar indirect de subvenții" reprezintă o contradicție în sine, deoarece o persoană nu poate încasa "indirect" subvenții, alocarea unor astfel de sume realizându-se exclusiv în considerarea unui scop determinat (susținerea unor activități/subvenționarea unor produse).

Cu referire la această cerere de sesizare a ÎCCJ, părțile adverse au formulat puncte de vedere în care au solicitat respingerea acesteia ca inadmisibilă, nefiind justificată sesizarea ICCJ cu privire la aspectele menționate de recurenta-reclamantă, fiind invocate prevederile art. 2 din L 147/2000 și art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011, din care rezultă fără echivoc faptul că organul de inspecție economico-financiară are atribuții în ceea ce privește verificarea agenților economici și realitatea informațiilor din documentele justificative pentru acordarea sumelor de la bugetul de stat.

Susținerea reclamantei potrivit căreia competența de verificare aparține Ministerului Transporturilor și Infrastructurii sunt nefondate, întrucât acest minister verifică deconturile, nu și cupoanele talon, iar răspunderea pentru exactitatea și realitatea datelor cuprinse în aceste deconturi aparține operatorului de transport.

Se mai susține că dispozițiile normative menționate nu fac distincție între operatorii economici la care statul sau o unitate administrativ teritorială deține o participație majoritară și operatorii privați ce pot face obiectul unei inspecții economico-financiare, în situația în care aceștia au beneficiat direct sau indirect de sume acordate de la bugetul general consolidat al statului.

3.2 Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor, prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Suceava a formulat recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., prin aplicarea greșită a normelor de drept material, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și în rejudecare, respingerea acțiunii.

Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor contestă soluția instanței de fond în ceea ce privește creanța bugetară de 6.234.305 RON (din care 4.168.772 RON creanță principală și 2.065.533 RON accesorii), aferentă perioadei 2015–2018, legată de nerespectarea termenului de arhivare a cupoanelor-talon.

Argumentele principale din recurs sunt legate de interpretarea greșită a normelor privind arhivarea și păstrarea documentelor, arătându-se că instanța a considerat greșit că termenul "un an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria" (din art. 28 din Normele metodologice ale Legii 147/2000) se referă exclusiv la operațiunea de arhivare (ordonare, numerotare, dosarizare).

Recurentul-pârât susține că acest termen indică obligația de păstrare a cupoanelor pentru recuperarea subvenției de 50%, ca documente justificative, astfel încât au fost aplicate eronat dispozițiile din Legea contabilității nr. 82/1991, în sensul că aceste cupoane-talon, fiind documente justificative contabile, trebuie păstrate 10 ani, conform art. 25 din Legea contabilității, or, instanța a omis să aplice această normă generală privind păstrarea documentelor financiar-contabile.

Se susține diferențierea clară între "arhivare" și "păstrare", arătându-se că arhivarea reprezintă ordonarea fizică a documentelor, pe când păstrarea reprezintă conservarea lor legală pentru verificări sau controale.

De asemenea, este subliniat că instanța a ignorat faptul că arhivarea precede păstrarea, și că în lipsa cupoanelor, subvenția încasată este nejustificată.

3.3 Recurenta-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani a formulat recurs împotriva sentinței, întemeiat pe art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și în rejudecare, respingerea acțiunii.

Motivul principal al recursului este că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile legale aplicabile în cauză, referitor la suma de 4.204.439,50 RON, reprezentând debit și accesoriile aferente (dobânzi și penalități), pentru care a anulat nelegal Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF-561/15.02.2022 și Decizia nr. 30/P din 31.05.2022.

Astfel, se reține aceeași critică precum cea formulată de Ministerul Finanțelor cu referire la termenul de păstrare a cupoanelor talon, care este de un an, și nu de 10 ani, așa cum a arătat organul de control, anulând neîntemeiat Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF-561/15.02.2021 pentru suma de 4.168.772 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere) decontată în perioada 2015-2019, în baza unor cupoane talon care nu au fost prezentate organului de control.

O altă critică se referă la reținerea instanței că suma de 13.435,50 RON decontată în temeiul unor cupoane talon care ar fi aparținut unor persoane decedate și accesoriile aferente a fost nelegal stabilită, instanța fondului neținând cont de Anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004, la art. 23 și la art. 26, prevede: Art. 23 Când pensionarul se urcă în parcurs, fără a-și procura legitimația de călătorie de la punctul de vânzare, în mijlocul de transport auto sau pe navele de călători clasa a ll-a, personalul stabilit pentru verificarea legitimațiilor de călătorie pe mijloacele auto sau pe navele de călători clasa a ll-a eliberează contra cost biletul cu reducere de 50% pentru pensionari, reținând cuponul-talon, cu respectarea prevederilor privind legitimarea.

Se arată că accesoriile au fost calculate de organele de control în baza prevederilor Codului de procedură fiscală și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, care, la art. 22, prevede:"Art. 22 (1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecție economico-financiară și înscrise în dispoziția obligatorie, constituie creanțe bugetare. Dispoziția obligatorie constituie titlu de creanță. (2) Pentru creanțele bugetare prevăzute la alin. (1) se datorează accesorii calculate conform dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare la recursurile declarate de părțile adverse, solicitând respingerea acestora.

În răspunsul la recursul organelor fiscale, intimata-reclamantă face următoarele apărări principale:

A. susține că termenul legal pentru păstrarea cupoanelor talon este de 1 an calendaristic de la data călătoriei, conform art. 28 din Norma Metodologică H.G. nr. 2403/2004. Astfel, nu avea obligația de a deține cupoanele pentru perioada 2015-2018, solicitate de organul de control.

Se susține că interpretarea organului de control, conform căreia termenul de 1 an se referă la arhivarea cupoanelor și nu la păstrarea lor, este greșită.

Intimata-reclamantă A. susține că Norma Metodologică H.G. nr. 2403/2004, fiind lege specială în materia cupoanelor talon, are prioritate față de OMEF 3512/2008 și OMFP 2634/2015, care sunt legi generale privind documentele financiar-contabile.

De asemenea, se arată că legiuitorul nu face o distincție clară între arhivare și păstrare în alte reglementări.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamant, solicitând respingerea acestuia ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

În motivare, se arată că Inspecția economico-financiară este competentă să efectueze inspecția la S.C. A. S.R.L., competența fiind dată de O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012.

Se arată că operatorii economici transmit deconturile lunare către Ministerul Transporturilor fără cupoanele talon, fiind responsabili de realitatea și exactitatea datelor decontate.

Intimata-pârâtă arată că instanța a reținut corect nelegalitatea sumei de 22.232 RON decontată în baza cupoanelor talon cu modificări, ștersături sau corecturi, având în vedere prevederile Ordinului MF nr. 2634/2015 și H.G. nr. 2403/2004.

De asemenea, că nu se pot reține susținerile recurentei privind faptul că deficiențele formale de completare a cupoanelor nu ar trebui să ducă la pierderea dreptului de decontare, deoarece dispozițiile legale impun verificarea corectitudinii datelor și interzic primirea cupoanelor necorespunzătoare.

Se susține că nu este vorba doar de un mod diferit de completare, ci de alterarea conținutului cupoanelor, ceea ce face imposibilă verificarea datelor.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

II.1. Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

"1. dacă sumele decontate operatorilor economici cu capital privat (operatori de transport rutier) de la bugetul de stat – în temeiul art. 28-32 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004 privind acordarea unor facilități familiilor de pensionari aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 – au, pentru operatorii de transport, natura juridică a unor "sume acordate de la bugetul de stat" în accepțiunea dată acestei noțiuni de art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare ("denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități")?

Se reține că dispozițiile vizate prin cerere, din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, au următorul conținut:

"Art. 2. - (1) Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici cu privire la:

a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor;

b) respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile;

c) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități;

d) obligațiile către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale, conform competențelor legale".

(2) Obiectivele inspecției economico-financiare sunt:

a) creșterea responsabilității operatorilor economici în exercitarea activității economico-financiare;

b) întărirea disciplinei bugetare și economico-financiare la operatorii economici."

Art. 3 pct. 5 lit. f): În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație:.

f) alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat;"

Art. 3 pct. 6: "sume acordate de la bugetul general consolidat denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități."

Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare prevăd:Decontarea legitimațiilor de călătorie

"Art. 28. - Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Art. 29. - Operatorul de transport va întocmi deconturi lunare centralizatoare, pe care le va transmite Direcției generale economice și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, o singură dată pe lună, până la data de 15 a fiecărei luni pentru luna expirată. Modelul de decont pentru operatorii de transport feroviar este prezentat în anexa nr. 3, modelul de decont pentru operatorii de transport auto este prezentat în anexa nr. 4, iar modelul de decont pentru operatorii de transport naval este prezentat în anexa nr. 5.

Art. 30. - Operatorul de transport răspunde de realitatea, oportunitatea și de exactitatea datelor prezentate la decontare.

Art. 31. - După verificarea deconturilor până la data de 20 a lunii în care au fost primite, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului - Direcția generală economică și buget va întocmi documentația pentru solicitarea și obținerea vizei controlorului delegat al Ministerului Finanțelor Publice, în vederea deschiderii creditelor bugetare aferente.

Art. 32. - După aprobarea finanțării și primirii creditelor bugetare de la Ministerul Finanțelor Publice, Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului va efectua viramente către operatorii de transport feroviar, rutier sau naval, cu încadrarea în limitele aprobate pentru această destinație prin bugetul de stat al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului."

Recurenta susține că Ordonanța de urgență nr. 94/2011 nu-i este aplicabilă, aceasta fiind operator de transport public rutier căruia nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unei activități, în cazul facilităților de transport subvenționat.

Asupra admisibilității sesizării, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., dacă în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Conform art. 520 alin. (1) C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac, iar dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților, iar aliniatul 2 prevede că, prin încheiere, cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:

i) existența unei cauze aflate în curs de judecată;

ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competenta legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;

iv) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

v) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

vi) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare;

vii) problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite.

Primele trei condiții sunt îndeplinite, nefiind necesară o discuție suplimentară, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție este legal investită cu soluționarea căii de atac a recursului împotriva unei hotărâri pronunțare în materia contenciosului administrativ de către Curtea de apel.

Cu privire la condiția iv) – a legăturii cu cauza– Înalta Curte constată că și aceasta este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept este supusă analizei prin cererea de recurs.

Însă, nu este îndeplinită condiția noutății chestiunii de drept a cărei lămurire se cere, chiar dacă aceasta nu a făcut obiectul unei decizii de interpretare și nici obiectul unui recurs în interesul legii.

Deși art. 519 C. proc. civ. nu definește noțiunea noutății chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a clarificat-o în nenumărate rânduri, în sensul că cerința noutății este îndeplinită atunci când aceasta își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, astfel încât nu există practică judiciară pe această problemă de drept, sau practica judiciară este incipientă, instanțele neavând încă posibilitatea să dea o interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial a acestei chestiuni de drept ori în situația în care se impun anumite clarificări într-un context legislativ nou sau modificat față de cel anterior, context care să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept supuse interpretării.

În cauză nu se identifică niciuna dintre aceste situații, fiind vizate acte normative intrate în vigoare în anul 2000 și, respectiv, 2011, care au primit deja dezlegări din partea instanțelor. Practica neunitară sesizată de recurenta-reclamantă nu poate deschide calea prevăzută de art. 519 C. proc. civ., această situație fiind vizată de un alt mecanism de unificare a practicii, cel al recursului în interesul legii.

Pe de altă parte, chestiunea de drept trebuie să fie reală și veritabilă, o astfel de condiție fiind îndeplinită doar atunci când norma de drept supusă interpretării este îndoielnică, lacunară sau neclară, fiind susceptibilă să dea naștere unei interpretări diferite și să creeze practică neunitară din această perspectivă.

Așadar, nu orice chestiune de drept poate fi supusă interpretării prin acest mecanism, ci numai acea dispoziție care, având un caracter precar, dual sau complex, poate da naștere unor interpretări divergente. În cauză însă, atât dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 cât și cele ale Normelor de aplicare ale Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern sunt clare, prin cererea de sesizare nefiind aduse critici privind neclaritatea textului ci se urmărește stabilirea modului de aplicare al acestuia într-un caz concret, aspect care excede ipotezei art. 519 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, ca inadmisibilă, nefiind întrunite în mod cumulativ toate condițiile prevăzute de art. 519 C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamantă și decele două pârâte sunt nefondate, pentru considerentele ce se vor manționa în continuare:

Câteva circumstanțe relevante ale cauzei se impun a fi reținute, cu prioritate:

Reclamanta A. S.R.L. este o societate de drept privat, care are drept obiect principal de activitate transportul auto de persoane.

În perioada 16.10.2020 - 15.02.2022, activitatea reclamantei a fost supusă unei inspecții economico financiare efectuate în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico financiare, având ca tematică verificarea respectării prevederilor legale precum și a realității și exactității informațiilor cuprinse în documentația aferentă fundamentării sumelor solicitate și acordate de la bugetul general consolidat și în documentele justificative prevăzute pentru acordarea acestora, în perioada 01.01.2015-31.12.2019.

În urma controlului efectuat, organul de inspecție economico financiară a întocmit Raportul de Inspecție Economico Financiară nr. ISR-AlF-560/15.02.2022 în cuprinsul căruia s-a menționat că o parte din sumele decontate de reclamantă de la bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii ar fi fost încasate în mod nelegal, fiind emisă în acest sens Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF-561/15.02.2022 prin care în sarcina reclamantei s-a dispus obligația de restituire a sumei de 6.278.579,50 RON din care 4.204.439,50 RON reprezentând debit principal, iar suma de 2.074.140 RON reprezentând dobânzi și penalități.

În calitate de operator de transport rutier, societatea a decontat de la bugetul de stat 50% din tarifele pentru călătoriile cu preț redus pentru pensionari, facilitate conferită de stat prin Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern.

II.2.1. În ceea ce privește recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L.

Grupând criticile formulate de recurenta-reclamantă, rezultă un număr de 2 chestiuni de nelegalitate a hotărârii primei instanțe care vor fi tratate punctual, după cum urmează:

Prima chestiune necesar a fi tranșată, pilon central esențial al poziției procesuale a recurentei-reclamante, se referă la nelegalitatea controlului inspecției economico-financiare din perspectiva faptului că societatea nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat – neaplicarea în cauză a O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare.

Contrar opiniei recurentei, instanța de recurs constată că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 2, art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, prin prisma preambulului acestui act normativ, reclamanta este o societate care poate fi supusă inspecției economico-financiare în privința sumelor încasate de la bugetul de stat, facilități acordate de stat pentru călătoriile efectuate de către pensionari, ca parte a politicii sociale a statului.

O.U.G. nr. 94/2011 reglementează inspecția economico-financiară care se efectuează la operatorii economici, astfel cum sunt definiți la art. 3 pct. 5.

Conform art. 3 pct. 5 lit. f), în) denumirea generică de "operator economic" se includ și "alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat;".

Pct. 6 al aceluiași articol prevede că: "sume acordate de la bugetul general consolidat denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități."

Conform art. 2 din Ordonanță, "Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici cu privire la:

a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor;

b) respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile;

c) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități;

d) obligațiile către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale, conform competențelor legale.

(2) Obiectivele inspecției economico-financiare sunt:

a) creșterea responsabilității operatorilor economici în exercitarea activității economico-financiare;

b) întărirea disciplinei bugetare și economico-financiare la operatorii economici."

Emiterea ordonanței în cauză, așa cum rezultă din preambulul acesteia, este expresia obligației principale a statului de a asigura, potrivit prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituția României, republicată, protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.

În exercitarea acestei funcții de protejare a intereselor economico-financiare, actul normativ permite desfășurarea inspecției economico-financiare la societățile de transport public, pentru sumele primite ca facilitate la transport pentru pensionari. Este cert că aceste sume sunt alocate de la bugetul de stat și că intră direct în contul operatorului de transport, urmând procedura mecanismului concret de alocare de la bugetul de stat a acestei facilități, prevăzută de Legea nr. 147/2000 și de normele sale de aplicare.

Corect a sesizat prima instanță că operatorul de transport recuperează suma de la stat, urmare îndeplinirii obligațiilor prevăzute în sarcina sa de normele metodologice de aplicare a Legii nr. 147/2000, prevăzute de H.G. nr. 2403/2004.

Împrejurarea că pensionarii sunt beneficiarii facilității de transport, că încasarea contravalorii prestației de transport decurge din calitatea de parte într-un raport juridic privat, fiind indiferent cine face plata pasagerului și că, pentru societate, sumele încasate sunt simple venituri ale acesteia sunt împrejurări lipsite de relevanță în aplicarea O.U.G. nr. 94/2011, întrucât operatorul de transport, primind efectiv sumele alocate de la bugetul de stat (aceste sume nu intră efectiv în patrimoniul pensionarilor), face parte din categoria entităților vizate de art. 3 pct. 6 din acest act normativ, dispoziție care vizează orice sume asimilate subvențiilor, transferurilor, alocațiilor, pentru produse sau activități.

În cazul concret speței, "produsul subvenționat" este serviciul de transport pentru care se realizează un transfer nerambursabil de resurse din bugetul de stat, către operatorul de transport, în schimbul respectării anumitor condiții.

Operatorii de transport sunt direct implicați în raportul juridic născut între beneficiarii legii și autoritățile publice și solicită decontarea costurilor călătoriilor reduse numai cu respectarea Legii nr. 147/2000 și a prevederilor H.G. nr. 2403/2004.

Trebuie subliniat că, sumele primite de societatea reclamantă de la bugetul de stat sunt sume asimilate categoriilor enumerate de actul normativ, în această categorie intrând orice sume care reprezintă subvenționarea unor activități.

Inspecția economico-financiară este mijlocul prin care se verifică dacă fondurile bugetare transferate au fost sau nu utilizate conform destinației legale, instanța de fond interpretând corect dispozițiile din O.U.G. nr. 94/2011.

Atâta timp cât este îndeplinită condiția prevăzută de O.U.G. nr. 94/2011, operatorul economic este supus acestui act normativ iar criticile contrare nu au forța unor argumente înscrise în litera și spiritul legii, motiv pentru care vor fi înlăturate.

În altă ordine de idei, existența verificării anterioare a documentelor depuse pentru aprobarea alocării sumelor de la buget de către Ministerul Transporturilor nu înlătură posibilitatea unui control ulterior, acesta fiind un principiu important în domeniul inspecției economico-financiare, dar și în alte ramuri de drept.

Acest principiu înseamnă că, chiar dacă o entitate a fost supusă unui control anterior, acest lucru nu exclude posibilitatea unui control ulterior sau a unei verificări suplimentare. Controlul posterior are rolul de a verifica respectarea reglementărilor aplicabile într-un anumit moment și acesta poate fi inițiat nu doar în urma unor indicii sau informații noi, dar și ca parte a unui proces de monitorizare continuă.

Indiferent de calificarea verificărilor efectuate de Ministerul Transporturilor acesta nu înlătură competența inspecției economico-financiare în temeiul O.U.G. nr. 94/2011, aspect soluționat corect de prima instanță, criticile recurentei în această privință fiind nefondate.

Potrivit acestui act normativ există atât un control ex-ante, care privește documentația justificativă prezentată de transportator pentru decontarea prețului călătoriilor cu preț redus, cât și un control ex-post, în speță exercitat prin dispoziția obligatorie care face obiectul acțiunii în anulare.

Coexistența celor două tipuri de control nu este exclusă de principiul unicității controlului fiscal, la care se referă implicit recurenta-reclamantă.

În plus, potrivit art. 6 lit. d) din O.U.G. nr. 94/2011, organele de inspecție economico-financiară verifică realitatea informațiilor cuprinse atât în documentația aferentă fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susținerea anumitor activități, cât și în documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora, iar potrivit art. 7 alin. (1) din același act normativ, inspecția economico-financiară se exercită la sediul operatorilor economici sau al organului de inspecție economico-financiară, separat sau combinat, sub următoarele forme:

"a) controlul ex-ante, care constă în verificarea fundamentării bugetelor de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici, a fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susținerea unor activități, precum și în verificările cu privire la constituirea și asigurarea surselor de plată a finanțărilor rambursabile garantate sau subîmprumutate de stat;

b) controlul operativ, care constă în verificarea unor activități sau operațiuni economico-financiare desfășurate în cursul exercițiului financiar curent; acesta se poate extinde și asupra altor operațiuni relevante aflate în derulare;

c) controlul ex-post (ulterior), care constă în verificarea activității operatorilor economici conform prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, aferente exercițiilor financiare încheiate. Controlul financiar ex-post se desfășoară la solicitarea autorităților publice cu atribuții de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. În toate cazurile în care se efectuează acțiuni de control financiar ex-post, un exemplar al actului de control întocmit, împreună cu copiile documentelor de valorificare, se transmite autorității care a solicitat verificarea."

Recurenta susține că existența unei responsabilități a operatorului de transport în procedura de decontare nu echivalează cu faptul că inspecția economico-financiară este autoritatea competentă să efectueze verificările cu privire la modalitatea de decontare a sumelor în cauză însă, acest aspect nu este un argument hotărâtor câtă vreme s-a stabilit că, în concret, societatea reclamantă este supusă prevederilor O.U.G. nr. 94/2011, pentru argumentele anterior antamate.

Nu pot fi reținute nici argumentele suplimentare cu privire la faptul că legiuitorul a înțeles să confere inspecției economico-financiare atribuții identice cu cele aflate în sfera Curții de Conturi, nefiind posibil ca activitatea unui operator economic să facă, de două ori, obiectul aceleiași verificări, cu referire la art. 11 alin. (2) și art. 17 alin. (4) O.U.G. nr. 94/2011.

Art. 11 alin. (2) O.U.G. nr. 94/2011 stabilește că: "În situația în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecției economico-financiare." iar art. 17 alin. (4) din același act normativ prevede că: "Activitatea de inspecție economico-financiară se organizează și se desfășoară în baza unor programe anuale, trimestriale și lunare aprobate în condițiile stabilite prin ordin al ministrului finanțelor publice, care vor fi corelate în prealabil cu programul de activitate al Curții de Conturi."

Înalta Curte constată, pe de o parte, că aceste argumente sunt supuse analizei instanței pentru prima dată direct în recurs iar, pe de altă parte, că în baza acestor dispoziții nu poate fi stabilită sfera de competență a inspecției economico-financiare, aceasta fiind prevăzută în mod expres în art. 2, art. 3, art. 6, art. 7 din Ordonanța de urgență nr. 94/2011. Interpretarea acestor norme în sensul decelat de recurentă este o interpretare greșită care lasă inaplicabile dispoziții exprese privind sfera de aplicare a ordonanței în cauză.

În fine, trebuie menționat și faptul că, în pofida susținerilor recurentei, în dosare cu obiect similar în care s-a invocat necompetența materială a inspecției economico-financiare, instanțele au respins această critică de nelegalitate a dispoziției obligatorie (e.g: dec. nr. 3740 din 13.07.2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2022; dec. nr. 5976 din 12.12.2023 pronunțată de aceeași instanță în dosarul nr. x/2022).

Al doilea grup de critici privește respingerea nelegală a măsurii de restituire la bugetul de stat a sumei de 22.232 RON (și accesorii aferente în sumă de 5493 RON), deconturi din perioada 01.01.2019-31.12.2019, în temeiul unui număr de 480 cupoane talon care ar prezenta modificări, ștersături sau corecturi;

Recurenta arată că, în pofida celor reținute de instanța de fond, omisiunea descrierii concrete a fiecărei pretinse deficiențe de completare este de natură, pe de o parte, să paralizeze dreptul său la apărare, deoarece este pusă în imposibilitatea de a face dovada contrară celor menționate de organul de inspecție economico-financiară, iar, pe de altă parte, face imposibilă verificarea de către instanța de judecată a legalității măsurii dispuse de organul de control pe baza acestei pretinse deficiențe.

Recurenta arată faptul că deficiențele formale de completare a cupoanelor de călătorie nu au drept sancțiune decăderea operatorului de transport din dreptul de a-i fi decontat prețul călătoriei atât timp cât acesta a prestat în mod real serviciul de transport în favoarea beneficiarului facilității.

Înalta Curte apreciază că este nefondată această critică de nelegalitate a sentinței recurate.

Conform prevederilor art. 24 din H.G. nr. 2403/2004, precum și pct. 14 și pct. 15 din Ordinul MF nr. 2634/2015 privind documentele financiar contabile (norme citate de prima instanță), cupoanele-talon și cupoanele-anexă care prezintă ștersături sau corecturi nu pot fi primite.

Relevante pe chestiunea analizată sunt și dispozițiile art. 30 din Normele metodologice în care se prevede faptul că operatorul de transport răspunde de realitatea, oportunitatea și de exactitatea datelor prezentate la decontare.

În raport de cadrul normativ anterior arătat, Înalta Curte consideră că este corectă argumentația primei instanțe în sensul că este necesar ca toate tipurile de cupoane (cupoanele talon, anexă sau statistice) să fie completate de beneficiar corect și complet, fapt care trebuie verificat de persoana care eliberează biletul de călătorie și care nu trebuie să primească astfel de cupoane incomplete, cu ștersături sau corecturi. Ca atare, orice neregularitate constatată în cadrul inspecției economico – financiare nu poate avea altă consecință decât recuperarea sumelor de bani acordate fără îndeplinirea condițiilor legale.

II.2.2. Referitor la recursul declarat de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor, instanța de recurs constată că s-a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Încălcarea normelor de drept material, la care face referire art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., poate avea loc prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, violarea unor principii generale de drept.

Așa cum s-a antamat și în cadrul analizei recursului reclamantei, pentru a fi incident acest motiv de casare, trebuie ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate. Din această perspectivă, sunt inadmisibile criticile care presupun o analiză a probatoriului administrat.

De aceea, acele chestiuni care tind la o cenzurare a aprecierii date de instanță mijloacelor de probă și la o devoalare a fondului sunt incompatibile cu calea de atac extraordinară a recursului și vor fi înlăturate.

Pe de altă parte, răspunzând exclusiv criticilor de nelegalitate a hotărârii invocate de recurenta pârâtă, se constată următoarele:

O primă critică de nelegalitate a hotărârii din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care este de altfel comună cu cea din recursul declarat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, se referă la faptul că instanța de fond în mod eronat a reținut ca termenul de păstrare a cupoanelor talon este de un an și nu de 10 ani așa cum a aratat organul de control, anulând astfel în mod netemeinic Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF-561/15.02.2021 pentru suma de 4.168.772 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere, decontată în intervalul 2015-2019, în baza unor cupoane talon care nu au fost prezentate organului de control, invocand în susținere prevederile art. 28 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000, anexa la H.G. nr. 2403/21.12.2004 care prevede în teza a doua: " Cupoanele talon, respectiv cupoanele anexă se vor arhiva de catre operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmeaza anului în care a avut loc călătoria."

Prima instanță a menționat faptul că este nelegală creanța bugetară stabilită în sarcina societății recurente pentru perioada 2015-2018, întrucât legislația specifică în domeniu (art. 28 din Normele metodologice pentru aplicarea Le