ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6506/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura derulată în fața instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 04 ianuarie 2012, sub nr. 11/33/2012, reclamanta SC T.C. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele C.C. a României și Camera de Conturi Cluj, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) anularea în parte a Încheierii nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor constituite la nivelul C.C.

nr. III/112 din 08 decembrie 2011, în ceea ce privește soluția dată pct. 2 din contestația formulată împotriva Deciziei nr. 39/2011 a Camerei de Conturi Cluj; (ii) admiterea contestației formulate și în ceea ce privește pct. 2 din Decizie, prin care s-a dispus în privința sumelor încasate din prestații de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul rutier, și înlăturarea măsurilor dispuse prin decizie în această privință. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 și Decizia nr. 39/2011 sunt nelegale în ceea ce privește măsurile dispuse la punctul 2, respectiv cele referitoare la sumele încasate de SC T.C.

SRL din prestații de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul rutier, pentru următoarele motive: a) Raportat la prevederile art. 23 și 24 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea C.C., această autoritate nu are competența să dispună nicio măsură în ceea ce privește SC T.C. SRL, persoană juridică de drept privat, care nu se află în niciuna dintre situațiile prevăzute la art. 23 și 24 din lege. b) Singura cauză pentru care SC T.C. SRL nu a putut prezenta o parte din documentele solicitate de organul de control nu a reprezentat-o lipsa măsurilor pentru păstrarea și arhivarea acestora, ci intervenția unui veritabil caz de forță majoră, care a pus societatea în imposibilitatea obiectivă și invincibilă de a-și exercita obligația de păstrare a documentelor respective.

c) În mod nelegal și nejustificat s-a constatat existența unui prejudiciu, întrucât încasarea sumelor din prestații de transport către pensionari s-a făcut cu respectarea procedurii legale, în baza documentelor justificative prevăzute de lege, documente care au fost verificate și avizate de M.T.C.T. și Infrastructurii. În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile pct. 225 și urm. din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice C.C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activității, art. 23 și urm. din Legea nr. 94/1992, O.M.E.F nr. 312/2008. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta C.C. a României a solicitat respingerea cererii reclamantei ca neîntemeiată și nelegală, invocând în special faptul că, raportat la prevederile art. 140 alin. (1) din Constituția României, art. 1 alin. (2), art. 2, art. 21-37 din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, C.C.

are competența exclusivă de a efectua auditul public extern asupra întrebuințării fondurilor publice, chiar dacă fondurile provenite de la bugetul de stat au fost gestionate de o societate comercială cu capital privat. Pe fondul cauzei, pârâta a susținut că actele administrative contestate sunt legale și temeinice, întrucât cu ocazia controlului financiar derulat de C.C. la societatea reclamantă s-au constatat abateri de la legalitate și regularitate, în sensul că reclamanta nu deține documente justificative care să ateste realitatea și legalitatea sumelor încasate de la bugetul de stat, respectiv cupoane talon, deconturile lunare întocmite în baza cupoanelor talon, aferente perioadei 01 ianuarie 2010 - 31 decembrie 2010, fiind încasată nejustificat suma de 1000.010,60 lei.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 147 din 27 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta SC T.C. SRL, în contradictoriu cu pârâtele C.C. a României și Camera de Conturi Cluj. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În urma unui control tematic al Camerei de Conturi Cluj la SC T.C. SRL s-a emis Decizia nr. 39/10 octombrie 2011, prin care s-a constatat, la punctul 2, că reclamanta a solicitat și încasat de la bugetul de stat, prin M.T.C.T.

și Infrastructurii, 50% în contravaloarea biletelor speciale de călătorie redusă cu 50% acordate pensionarilor în baza Legii nr. 147/2000, fără a deține documentele justificative (cupoane talon) care să ateste realitatea și legalitatea sumei încasate - 1.000.010,60 lei pe anul 2010. În consecință, s-a dispus stabilirea prejudiciului integral cauzat bugetului de stat și luarea măsurilor de restituire. Motivul de nelegalitate invocat de reclamantă privitor la faptul că autoritatea pârâtă nu-și poate exercita competențele în ceea ce privește o persoană juridică de drept privat nu subzistă, întrucât, potrivit art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992, C.C.

poate hotărî desfășurarea activităților stabilite de lege și la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23 (adică altele decât autoritățile publice), persoane care administrează și/sau utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării acestor fonduri. În speță, controlul s-a desfășurat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate reclamantei de la bugetul de stat ca subvenții în temeiul Legii nr. 147/2000, prin M.T.C.T. și Infrastructurii, iar situația se circumscrie domeniului de activitate prevăzut în textul de lege menționat.

Susținerile reclamantei în sensul că nu a fost în măsură să prezinte documentele justificative pentru dovedirea realității și legalității încasării acestor sume de bani, din cauza intervenției unui caz de forță majoră care a determinat distrugerea lor parțială, sunt neîntemeiate, întrucât societatea controlată nu a făcut dovada deținerii unor documente justificative pentru sumele de bani încasate și nici dovada că a deținut astfel de documente, dar acestea au fost distruse de intervenția unui caz de forță majoră, evenimentul invocat nefiind o împrejurare complet imprevizibilă și invincibilă. În concluzie, instanța de fond a apreciat că actele contestate sunt emise cu aplicarea corectă a prevederile legale incidente și a dispus, în temeiul art. 18 din Legea nr. 54/2004, respingerea cererii reclamantei ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată de reclamanta SC T.C. SRL, Împotriva sentinței civile nr. 147 din 27 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC T.C. SRL, susținând că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive: 3.1. Instanța de fond nu s-a pronunțat asupra probei testimoniale solicitată de reclamantă pentru a dovedi susținerile potrivit cărora a deținut documente și a amenajat corespunzător încăperea destinată depozitării acestora. 3.2. În mod eronat instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește societatea reclamantă, controlul s-a efectuat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate de la bugetul de stat ca subvenții în temeiul Legii nr. 147/2000, prin M.T.C.T.

și Infrastructurii, și că situația se circumscrie domeniului de activitate prevăzut de art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992, reclamanta având calitatea de utilizator al fondurilor publice. SC T.C. SRL nu administrează și nici nu utilizează fonduri publice și, prin urmare, nu face parte din sfera subiectelor de drept cu privire la care C.C. a României deține competența de a efectua acțiuni de control. Nu se poate pune problema verificării modului în care societatea administrează și/sau utilizează sumele alocate de la bugetul M.T.I. pentru transportul unor categorii sociale de beneficiari, întrucât aceste fonduri nu sunt acordate în vederea utilizării lor „conform unor destinații stabilite”, ci reprezintă plata unor prestații de transport efectuate anterior încasării sumelor.

După acest moment, sumele în cauză au natura juridică a unor simple venituri cu privire la care societatea are libertatea de a dispune în orice mod. Utilizatori ai fondurilor publice acordate cu titlu de subvenții de Legile nr. 147/2000 și nr. 44/1994 sunt persoanele fizice beneficiare ale acestor măsuri, respectiv pensionarii și veteranii de război, aceștia purtând răspunderea pentru modul în care sunt utilizate biletele speciale de călătorii în care este încorporată contravaloarea subvenției acordate de stat. Competența materială privind verificarea legalității deconturilor aferente sumelor acordate de la bugetul de stat aparține M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G.

nr. 94/2001 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici. 3.3. În mod eronat instanța de fond a reținut că societatea reclamantă nu a făcut dovada deținerii unor documente justificative, a faptului că nu ar fi deținut aceste documente, care însă au fost distruse din cauza intervenției unui caz de forță majoră. Simpla împrejurare că reclamantei i-au fost achitate sumele în discuție nu poate însemna decât că la momentul decontării aceasta a prezentat organelor de control toate actele justificative aferente sumelor încasate. Se impune a se avea în vedere notorietatea cazului de forță majoră care a dus la distrugerea documentelor financiar contabile în discuție, împrejurarea că evenimentele naturale - fenomene meteorologice descrise în procesul verbal întocmit în conformitate cu prevederile Ordinului M.E.F.

nr. 3512/2008 - au fost de o violență ieșită din comun și au distrus și inundat mai multe imobile din municipiul Cluj-Napoca fiind de notorietate. 3.4. În mod nelegal și nejustificat s-a constatat prin hotărârea recurată existența unui prejudiciu. Încasarea sumelor în discuție s-a făcut cu respectarea procedurii legale în baza documentelor justificative cerute de lege, documente care au fost verificate de organele abilitate, în speță, M.T.C.T. și Infrastructurii fără a fi constatate nereguli. Faptul că la data controlului, din motive obiective, societatea nu mai deținea documentele justificative respective nu înseamnă că a încasat necuvenit sumele în discuție.

În concluzie, pentru motivele expuse, recurenta a solicitat, în principal, desființarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și anulării pct. 2 din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 și din Decizia nr. 39/2011, prin care s-a dispus în privința sumelor încasate din prestații de transport efectuate către pensionari, beneficiari ai reducerii acordate de stat pentru transportul rutier. 4. Procedura derulată în fața Înaltei Curți Intimata C.C. a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței civile nr. 147 din 27 februarie 2012 a Curții de Apel Cluj, susținând în special faptul că în mod legal și temeinic instanța de fond a reținut competența C.C.

de a desfășura acțiunea de control cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate reclamantei de la bugetul de stat ca subvenție pentru transportul public de persoane, în temeiul Legii nr. 147/2000, întrucât situația dedusă judecății se circumscrie întocmai domeniului de activitate prevăzut de art. 23 și art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992 privind organizarea și funcționarea C.C. Intimata a subliniat că are competența exclusivă de a efectua auditul public extern asupra întrebuințării fondurilor publice, astfel că este ținută să verifice legalitatea și regularitatea operațiunilor patrimoniale derulate de reclamantă, în ceea ce privește partea provenită de la bugetul de stat. La data de 3 septembrie 2013, recurenta a depus la dosarul cauzei o dezvoltare a motivului de recurs privind necompetența materială a C.C.

a României de a efectua controlul finalizat prin actele administrative contestate, precum și jurisprudență. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare, precum și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de drept și de fapt relevante Litigiul dedus judecății are ca obiect exercitarea controlului de legalitate cu privire la măsurile prevăzute la punctul 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera de Conturi Cluj și din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul C.C.

a României. Prin măsura dispusă la pct. 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 s-a instituit în sarcina conducerii SC T.C. SRL Cluj-Napoca obligația de a stabili prejudiciul integral cauzat bugetului de stat prin încasarea necuvenită, în lipsa documentelor justificative care să certifice realitatea și legalitatea sumelor încasate din prestații de transport efectuate către pensionari, precum și de a lua măsuri de restituire a acestuia, în conformitate cu prevederile legale. Măsura instituită la pct. 2 al Deciziei nr. 39 din 10 octombrie 2011 a fost menținută prin Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul C.C. a României. Problema centrală care se impune a fi dezlegată în cauză vizează competența materială a C.C.

a României de a efectua controlul finalizat prin actele administrative contestate. Condiția emiterii actului administrativ de autoritatea competentă și în limitele competenței sale se înscrie în sfera condițiilor generale de legalitate și este indisolubil legată de competența autorității publice, privită ca ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege ce îi conferă drepturi și obligații de a desfășura, în nume propriu și în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă. Principiul legalității în materie de competență impune examinarea competenței C.C. de a desfășura activitatea de control la societatea reclamantă, persoană juridică de drept privat, prin raportare la normele instituite de Constituția României și de Legea nr. 92/1992 privind organizarea și funcționarea C.C., republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Conform art. 140 din Constituție și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, C.C. exercitată controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. Categoriile de entități publice asupra cărora C.C. își desfășoară activitățile specifice sunt prevăzute de 23 din Legea nr. 94/1992. Potrivit art. 24 din acest act normativ, C.C.

poate hotărî desfășurarea activităților stabilite de lege și la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23, care: „a) beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ teritoriale, a altor instituții publice; b) administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale; c) administrează și/sau utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării acestor fonduri”. Prin verificările efectuate la persoanele prevăzute la art. 23 și 24, C.C.

urmărește, în principal: „(...). d) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite” (art. 29 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 94/1992). În situațiile în care constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligații a conducerii entității auditate, potrivit art. 33 alin. (3) din actul normativ menționat. Hotărârea Plenului C.C.

a României nr. 130/2010, la pct. 5, definește prejudiciul după cum urmează: - „prejudiciu - pierdere provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unități administrativ teritoriale sau al unei entități publice a acestora, ca urmare a acțiunii ori inacțiunii contrare legii a unei persoane cu atribuții în administrarea patrimoniului, care este declanșată de fapta ilicită a acesteia (...)”. Raportat la normele legale evidențiate, se constată că prejudiciul nu poate exista independent de acțiunea ori inacțiunea contrară legii a persoanei cu atribuții în administrarea patrimoniului.

Cum rațiunea controlului este de a stabili dacă fondurile publice au fost sau nu utilizate conform destinației avute în vedere la acordarea lor, responsabilitatea, ca urmare a acțiunii ori inacțiunii contrare legii, nu poate reveni decât entităților publice și persoanelor de drept privat cărora legea le conferă prerogativa de a decide asupra modului de întrebuințare a resurselor financiare ale statului. Or, în sistemul normativ instituit de Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern și de H.G. nr. 2403/2004 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000, autoritățile publice cu atribuții în administrarea/utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sunt: (i) M.T.C.T., - D.G.E.B., în ceea ce privește verificarea deconturilor, centralizarea, avizarea, obținerea aprobării finanțării și repartizarea fondurilor obținute de la bugetul de stat (art. 31-34 din H.G.

nr. 2403/2004); (ii) M.F.P., în privința aprobării finanțării și repartizării creditelor bugetare către M.T.C.T., (art. 31 și 32 din H.G. nr. 24 martie 2004). Operatorul de transport nu este beneficiarul vreunei subvenții sau facilități din partea statului și nici destinatarul unor fonduri publice alocate în considerarea unor scopuri determinate. Faptul că acesta recuperează contravaloarea serviciilor de transport efectuate în beneficiul pensionarilor de la M.T.C.T. și este obligat în acest sens să respecte metodologia de decontare prevăzută de art. 28-30 din H.G. nr. 2403/2004, nu îi conferă calitatea de administrator/utilizator de fonduri publice, cu consecința includerii în sfera subiectelor de drept cu privire la care C.C.

deține competența de a efectua acțiuni de control. Competența materială privind verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparține M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici.

Astfel, dispozițiile art. 6 lit. d) din acest act normativ prevăd că, „organele de inspecție economico-financiară au următoarele atribuții: (...) d) verifică realitatea informațiilor cuprinse atât în documentația aferentă fundamentării sumelor acordate de la bugetul general cât și documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora”, iar dispozițiile art. 5 alin. (2) statuează că „ la nivel teritorial, structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, (...) efectuează inspecția economico-financiară și se află în coordonarea metodologică a structurii de specialitate din cadrul M.F.P.” În sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecției economico-financiare reglementate de O.U.G.

nr. 94/2011, art. 1 din acest act normativ are în vedere operatorii economici, iar art. 3 pct. 5 lit. f) include în această categorie și societățile comerciale cu capital integral privat. În condițiile în care legiuitorul stabilește competența privind verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat în sarcina M.F.P., iar competența trebuie să fie una exclusivă (una și aceeași atribuție să aparțină unui singur organ administrativ), Înalta Curte constată că, prin interpretarea și aplicarea eronată a normelor legale incidente cauzei, instanța de fond a apreciat că acțiunea de control derulată de C.C. la societatea reclamantă se circumscrie domeniului de activitate prevăzut de art. 23 și art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Întrucât regulile de competență sunt de ordine publică, iar depășirea limitelor competenței în emiterea unui act administrativ are drept consecință excesul de putere în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, urmează a se dispune anularea în parte a actelor administrative contestate, pentru motivul de nelegalitate prezentat în considerentele deciziei de față. În acest context, devine inutilă orice analiză asupra celorlalte motive de recurs, privitoare la fondul cauzei. În consecință, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., se va dispune admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii și anulării în parte a Încheierii nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C.

a României și a Deciziei nr. 39 din 10 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Județului Cluj, în privința pct. 2.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de SC T.C. SRL Cluj împotriva sentinței nr. 147 din 27 februarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că, admite acțiunea formulată de reclamanta SC T.C. SRL Cluj. Anulează, în parte, Încheierea nr. III/112 din 8 decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C. a Județului Cluj, numai în privința pct. 2. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 octombrie 2013