ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6506/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6506/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

în fața instanței de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data

de 04 ianuarie 2012, sub nr. 11/33/2012, reclamanta SC T.C. SRL a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtele C.C. a României și Camera de Conturi Cluj,

pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

(i) anularea în parte

a Încheierii nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluționare a

contestațiilor constituite la nivelul C.C. nr. III/112 din 08 decembrie 2011,

în ceea ce privește soluția dată pct. 2 din contestația formulată împotriva

Deciziei nr. 39/2011 a Camerei de Conturi Cluj;

(ii) admiterea

contestației formulate și în ceea ce privește pct. 2 din Decizie, prin care s-a

dispus în privința sumelor încasate din prestații de transport efectuate către

pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul rutier,

și înlăturarea măsurilor dispuse prin decizie în această privință.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 și Decizia nr.

39/2011 sunt nelegale în ceea ce privește măsurile dispuse la punctul 2,

respectiv cele referitoare la sumele încasate de SC T.C. SRL din prestații de

transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat

pentru transportul rutier, pentru următoarele motive:

a) Raportat la

prevederile art. 23 și 24 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și

funcționarea C.C., această autoritate nu are competența să dispună nicio măsură

în ceea ce privește SC T.C. SRL, persoană juridică de drept privat, care nu se

află în niciuna dintre situațiile prevăzute la art. 23 și 24 din lege.

b) Singura cauză

pentru care SC T.C. SRL nu a putut prezenta o parte din documentele solicitate

de organul de control nu a reprezentat-o lipsa măsurilor pentru păstrarea și

arhivarea acestora, ci intervenția unui veritabil caz de forță majoră, care a

pus societatea în imposibilitatea obiectivă și invincibilă de a-și exercita

obligația de păstrare a documentelor respective.

c) În mod nelegal și

nejustificat s-a constatat existența unui prejudiciu, întrucât încasarea

sumelor din prestații de transport către pensionari s-a făcut cu respectarea

procedurii legale, în baza documentelor justificative prevăzute de lege,

documente care au fost verificate și avizate de M.T.C.T. și Infrastructurii.

În drept, cererea a

fost întemeiată pe dispozițiile pct. 225 și urm. din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice C.C., precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activității, art. 23 și urm. din

Legea nr. 94/1992, O.M.E.F nr. 312/2008.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta C.C. a României a solicitat respingerea cererii

reclamantei ca neîntemeiată și nelegală, invocând în special faptul că,

raportat la prevederile art. 140 alin. (1) din Constituția României, art. 1 alin.

(2), art. 2, art. 21-37 din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, C.C. are competența exclusivă de a efectua auditul

public extern asupra întrebuințării fondurilor publice, chiar dacă fondurile

provenite de la bugetul de stat au fost gestionate de o societate comercială cu

capital privat.

Pe fondul cauzei, pârâta

a susținut că actele administrative contestate sunt legale și temeinice,

întrucât cu ocazia controlului financiar derulat de C.C. la societatea reclamantă

s-au constatat abateri de la legalitate și regularitate, în sensul că

reclamanta nu deține documente justificative care să ateste realitatea și

legalitatea sumelor încasate de la bugetul de stat, respectiv cupoane talon,

deconturile lunare întocmite în baza cupoanelor talon, aferente perioadei 01

ianuarie 2010 - 31 decembrie 2010, fiind încasată nejustificat suma de

1000.010,60 lei.

instanței de fond

Prin sentința civilă nr.

147 din 27 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins ca neîntemeiată

cererea formulată de reclamanta SC T.C. SRL, în contradictoriu cu pârâtele C.C.

a României și Camera de Conturi Cluj.

Pentru a hotărî

astfel, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

În urma unui control tematic

al Camerei de Conturi Cluj la SC T.C. SRL s-a emis Decizia nr. 39/10 octombrie 2011,

prin care s-a constatat, la punctul 2, că reclamanta a solicitat și încasat de

la bugetul de stat, prin M.T.C.T. și Infrastructurii, 50% în contravaloarea

biletelor speciale de călătorie redusă cu 50% acordate pensionarilor în baza

Legii nr. 147/2000, fără a deține documentele justificative (cupoane talon)

care să ateste realitatea și legalitatea sumei încasate - 1.000.010,60 lei pe

anul 2010. În consecință, s-a dispus stabilirea prejudiciului integral cauzat

bugetului de stat și luarea măsurilor de restituire.

Motivul de

nelegalitate invocat de reclamantă privitor la faptul că autoritatea pârâtă

nu-și poate exercita competențele în ceea ce privește o persoană juridică de

drept privat nu subzistă, întrucât, potrivit art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992,

C.C. poate hotărî desfășurarea activităților stabilite de lege și la alte

persoane decât cele prevăzute la art. 23 (adică altele decât autoritățile

publice), persoane care administrează și/sau utilizează fonduri publice, în sensul

prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea

administrării și/sau utilizării acestor fonduri.

În speță, controlul

s-a desfășurat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate

reclamantei de la bugetul de stat ca subvenții în temeiul Legii nr. 147/2000,

prin M.T.C.T. și Infrastructurii, iar situația se circumscrie domeniului de

activitate prevăzut în textul de lege menționat.

Susținerile

reclamantei în sensul că nu a fost în măsură să prezinte documentele justificative

pentru dovedirea realității și legalității încasării acestor sume de bani, din

cauza intervenției unui caz de forță majoră care a determinat distrugerea lor

parțială, sunt neîntemeiate, întrucât societatea controlată nu a făcut dovada

deținerii unor documente justificative pentru sumele de bani încasate și nici

dovada că a deținut astfel de documente, dar acestea au fost distruse de

intervenția unui caz de forță majoră, evenimentul invocat nefiind o împrejurare

complet imprevizibilă și invincibilă.

În concluzie,

instanța de fond a apreciat că actele contestate sunt emise cu aplicarea

corectă a prevederile legale incidente și a dispus, în temeiul art. 18 din

Legea nr. 54/2004, respingerea cererii reclamantei ca neîntemeiată.

exercitată de reclamanta SC T.C. SRL,

Împotriva sentinței

civile nr. 147 din 27 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a

II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în

termen legal, reclamanta SC T.C. SRL, susținând că este nelegală și netemeinică,

pentru următoarele motive:

3.1. Instanța de fond

nu s-a pronunțat asupra probei testimoniale solicitată de reclamantă pentru a

dovedi susținerile potrivit cărora a deținut documente și a amenajat

corespunzător încăperea destinată depozitării acestora.

3.2. În mod eronat

instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește societatea reclamantă, controlul

s-a efectuat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate de la

bugetul de stat ca subvenții în temeiul Legii nr. 147/2000, prin M.T.C.T. și

Infrastructurii, și că situația se circumscrie domeniului de activitate

prevăzut de art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992, reclamanta având calitatea

de utilizator al fondurilor publice.

SC T.C. SRL nu

administrează și nici nu utilizează fonduri publice și, prin urmare, nu face

parte din sfera subiectelor de drept cu privire la care C.C. a României deține

competența de a efectua acțiuni de control.

Nu se poate pune

problema verificării modului în care societatea administrează și/sau utilizează

sumele alocate de la bugetul M.T.I. pentru transportul unor categorii sociale

de beneficiari, întrucât aceste fonduri nu sunt acordate în vederea utilizării

lor „conform unor destinații stabilite”, ci reprezintă plata unor prestații de

transport efectuate anterior încasării sumelor. După acest moment, sumele în

cauză au natura juridică a unor simple venituri cu privire la care societatea

are libertatea de a dispune în orice mod.

Utilizatori ai

fondurilor publice acordate cu titlu de subvenții de Legile nr. 147/2000 și nr.

44/1994 sunt persoanele fizice beneficiare ale acestor măsuri, respectiv pensionarii

și veteranii de război, aceștia purtând răspunderea pentru modul în care sunt

utilizate biletele speciale de călătorii în care este încorporată

contravaloarea subvenției acordate de stat.

Competența materială

privind verificarea legalității deconturilor aferente sumelor acordate de la

bugetul de stat aparține M.F.P., prin structurile specializate din cadrul

direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art.

6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2001 privind organizarea și

funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici.

3.3. În mod eronat

instanța de fond a reținut că societatea reclamantă nu a făcut dovada deținerii

unor documente justificative, a faptului că nu ar fi deținut aceste documente,

care însă au fost distruse din cauza intervenției unui caz de forță majoră.

Simpla împrejurare că

reclamantei i-au fost achitate sumele în discuție nu poate însemna decât că la

momentul decontării aceasta a prezentat organelor de control toate actele

justificative aferente sumelor încasate.

Se impune a se avea în

vedere notorietatea cazului de forță majoră care a dus la distrugerea

documentelor financiar contabile în discuție, împrejurarea că evenimentele

naturale - fenomene meteorologice descrise în procesul verbal întocmit în

conformitate cu prevederile Ordinului M.E.F. nr. 3512/2008 - au fost de o violență

ieșită din comun și au distrus și inundat mai multe imobile din municipiul

Cluj-Napoca fiind de notorietate.

3.4. În mod nelegal

și nejustificat s-a constatat prin hotărârea recurată existența unui

prejudiciu.

Încasarea sumelor în

discuție s-a făcut cu respectarea procedurii legale în baza documentelor

justificative cerute de lege, documente care au fost verificate de organele

abilitate, în speță, M.T.C.T. și Infrastructurii fără a fi constatate nereguli.

Faptul că la data controlului, din motive obiective, societatea nu mai deținea

documentele justificative respective nu înseamnă că a încasat necuvenit sumele

în discuție.

În concluzie, pentru

motivele expuse, recurenta a solicitat, în principal, desființarea hotărârii

atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, modificarea

hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și

anulării pct. 2 din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 și din Decizia

nr. 39/2011, prin care s-a dispus în privința sumelor încasate din prestații de

transport efectuate către pensionari, beneficiari ai reducerii acordate de stat

pentru transportul rutier.

în fața Înaltei Curți

Intimata C.C. a

României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului

și menținerea sentinței civile nr. 147 din 27 februarie 2012 a Curții de Apel Cluj,

susținând în special faptul că în mod legal și temeinic instanța de fond a

reținut competența C.C. de a desfășura acțiunea de control cu privire la modul

de utilizare a fondurilor acordate reclamantei de la bugetul de stat ca

subvenție pentru transportul public de persoane, în temeiul Legii nr. 147/2000,

întrucât situația dedusă judecății se circumscrie întocmai domeniului de

activitate prevăzut de art. 23 și art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992 privind

organizarea și funcționarea C.C.

Intimata a subliniat

că are competența exclusivă de a efectua auditul public extern asupra întrebuințării

fondurilor publice, astfel că este ținută să verifice legalitatea și

regularitatea operațiunilor patrimoniale derulate de reclamantă, în ceea ce

privește partea provenită de la bugetul de stat.

La data de 3

septembrie 2013, recurenta a depus la dosarul cauzei o dezvoltare a motivului

de recurs privind necompetența materială a C.C. a României de a efectua

controlul finalizat prin actele administrative contestate, precum și

jurisprudență.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

recurată, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare, precum

și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse

în continuare.

și de fapt relevante

Litigiul dedus

judecății are ca obiect exercitarea controlului de legalitate cu privire la măsurile

prevăzute la punctul 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera

de Conturi Cluj și din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 pronunțată

de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul C.C. a României.

Prin măsura dispusă

la pct. 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 s-a instituit în sarcina

conducerii SC T.C. SRL Cluj-Napoca obligația de a stabili prejudiciul integral

cauzat bugetului de stat prin încasarea necuvenită, în lipsa documentelor

justificative care să certifice realitatea și legalitatea sumelor încasate din

prestații de transport efectuate către pensionari, precum și de a lua măsuri de

restituire a acestuia, în conformitate cu prevederile legale.

Măsura instituită la

pct. 2 al Deciziei nr. 39 din 10 octombrie 2011 a fost menținută prin

Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluționare a

contestațiilor din cadrul C.C. a României.

Problema centrală

care se impune a fi dezlegată în cauză vizează competența materială a C.C. a

României de a efectua controlul finalizat prin actele administrative

contestate.

Condiția emiterii

actului administrativ de autoritatea competentă și în limitele competenței sale

se înscrie în sfera condițiilor generale de legalitate și este indisolubil

legată de competența autorității publice, privită ca ansamblul atribuțiilor

stabilite de Constituție sau de lege ce îi conferă drepturi și obligații de a

desfășura, în nume propriu și în realizarea puterii publice, o anumită

activitate administrativă.

Principiul legalității

în materie de competență impune examinarea competenței C.C. de a desfășura

activitatea de control la societatea reclamantă, persoană juridică de drept

privat, prin raportare la normele instituite de Constituția României și de

Legea nr. 92/1992 privind organizarea și funcționarea C.C., republicată, cu

modificările și completările ulterioare.

Conform art. 140 din Constituție

și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, C.C. exercitată controlul asupra modului

de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale

statului și ale sectorului public.

Categoriile de

entități publice asupra cărora C.C. își desfășoară activitățile specifice sunt

prevăzute de 23 din Legea nr. 94/1992.

Potrivit art. 24 din

acest act normativ, C.C. poate hotărî desfășurarea activităților stabilite de

lege și la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23, care:

„a) beneficiază de

garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin

financiar din partea statului, a unităților administrativ teritoriale, a altor

instituții publice;

b) administrează, în

temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparținând

domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale;

c) administrează

și/sau utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând

a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării

acestor fonduri”.

Prin verificările

efectuate la persoanele prevăzute la art. 23 și 24, C.C. urmărește, în principal:

„(...).

d) utilizarea

fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației

stabilite” (art. 29 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 94/1992).

În situațiile în care

constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au

determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității auditate

această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea

măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligații a conducerii entității

auditate, potrivit art. 33 alin. (3) din actul normativ menționat.

Hotărârea Plenului C.C.

a României nr. 130/2010, la pct. 5, definește prejudiciul după cum urmează:

- „prejudiciu -

pierdere provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unități

administrativ teritoriale sau al unei entități publice a acestora, ca urmare a

acțiunii ori inacțiunii contrare legii a unei persoane cu atribuții în administrarea

patrimoniului, care este declanșată de fapta ilicită a acesteia (...)”.

Raportat la normele

legale evidențiate, se constată că prejudiciul nu poate exista independent de

acțiunea ori inacțiunea contrară legii a persoanei cu atribuții în

administrarea patrimoniului.

Cum rațiunea

controlului este de a stabili dacă fondurile publice au fost sau nu utilizate

conform destinației avute în vedere la acordarea lor, responsabilitatea, ca

urmare a acțiunii ori inacțiunii contrare legii, nu poate reveni decât

entităților publice și persoanelor de drept privat cărora legea le conferă

prerogativa de a decide asupra modului de întrebuințare a resurselor financiare

ale statului.

Or, în sistemul

normativ instituit de Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate

pensionarilor pentru transportul intern și de H.G. nr. 2403/2004 privind

aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000,

autoritățile publice cu atribuții în administrarea/utilizarea fondurilor

alocate de la bugetul de stat sunt:

(i) M.T.C.T., - D.G.E.B.,

în ceea ce privește verificarea deconturilor, centralizarea, avizarea,

obținerea aprobării finanțării și repartizarea fondurilor obținute de la

bugetul de stat (art. 31-34 din H.G. nr. 2403/2004);

(ii) M.F.P., în

privința aprobării finanțării și repartizării creditelor bugetare către M.T.C.T.,

(art. 31 și 32 din H.G. nr. 24 martie 2004).

Operatorul de

transport nu este beneficiarul vreunei subvenții sau facilități din partea

statului și nici destinatarul unor fonduri publice alocate în considerarea unor

scopuri determinate. Faptul că acesta recuperează contravaloarea serviciilor de

transport efectuate în beneficiul pensionarilor de la M.T.C.T. și este obligat

în acest sens să respecte metodologia de decontare prevăzută de art. 28-30 din

H.G. nr. 2403/2004, nu îi conferă calitatea de administrator/utilizator de

fonduri publice, cu consecința includerii în sfera subiectelor de drept cu privire

la care C.C. deține competența de a efectua acțiuni de control.

Competența materială

privind verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru

decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparține M.F.P., prin

structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice

teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G.

nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare

la operatorii economici.

Astfel, dispozițiile art.

6 lit. d) din acest act normativ prevăd că, „organele de inspecție

economico-financiară au următoarele atribuții: (...) d) verifică realitatea

informațiilor cuprinse atât în documentația aferentă fundamentării sumelor

acordate de la bugetul general cât și documentele justificative prevăzute de

lege pentru acordarea acestora”, iar dispozițiile art. 5 alin. (2) statuează că

„ la nivel teritorial, structurile specializate din cadrul direcțiilor generale

ale finanțelor publice teritoriale, (...) efectuează inspecția

economico-financiară și se află în coordonarea metodologică a structurii de

specialitate din cadrul M.F.P.”

În sfera subiectelor

de drept care sunt supuse inspecției economico-financiare reglementate de O.U.G.

nr. 94/2011, art. 1 din acest act normativ are în vedere operatorii economici,

iar art. 3 pct. 5 lit. f) include în această categorie și societățile

comerciale cu capital integral privat.

În condițiile în care

legiuitorul stabilește competența privind verificarea legalității documentelor

justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de

stat în sarcina M.F.P., iar competența trebuie să fie una exclusivă (una și

aceeași atribuție să aparțină unui singur organ administrativ), Înalta Curte

constată că, prin interpretarea și aplicarea eronată a normelor legale

incidente cauzei, instanța de fond a apreciat că acțiunea de control derulată

de C.C. la societatea reclamantă se circumscrie domeniului de activitate prevăzut

de art. 23 și art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu

modificările și completările ulterioare.

Întrucât regulile de

competență sunt de ordine publică, iar depășirea limitelor competenței în

emiterea unui act administrativ are drept consecință excesul de putere în

accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, urmează a se dispune anularea în parte a actelor administrative

contestate, pentru motivul de nelegalitate prezentat în considerentele deciziei

de față.

În acest context, devine

inutilă orice analiză asupra celorlalte motive de recurs, privitoare la fondul

cauzei.

În consecință, în

temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) și (3) C.

proc. civ., se va dispune admiterea recursului, modificarea sentinței recurate,

în sensul admiterii acțiunii și anulării în parte a Încheierii nr. III/112 din 08

decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C. a României și a Deciziei nr.

39 din 10 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Județului Cluj, în privința

pct. 2.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de SC T.C. SRL Cluj împotriva sentinței nr. 147 din 27 februarie 2012

a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că, admite acțiunea formulată de reclamanta SC T.C. SRL

Cluj.

Anulează, în parte,

Încheierea nr. III/112 din 8 decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C.

a Județului Cluj, numai în privința pct. 2.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 3 octombrie 2013