ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2099/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Cluj - secția a Ii-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC F.P.S. SRL, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Cluj, dispunând suspendarea executării măsurilor dispuse prin decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 emisă de această din urmă pârâtă, măsuri menținute prin încheierea nr. III/l09 din 16 noiembrie 2011 a Curții de Conturi a României, până la soluționarea irevocabilă a dosarului înregistrat sub nr. 1622/33/2011 pe rolul Curții de Apel Cluj.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reținând, în esență, următoarele: Prin Decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Cluj, s-a decis obligarea conducerii SC F.P.S. SRL la a stabili prejudiciul integral cauzat bugetului de stat prin încasarea necuvenită, în lipsa documentelor justificative care să certifice realitatea și legalitatea sumelor încasate din prestații de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul intern, și la a lua măsuri de reparare a acestui prejudiciu, până la data de 31 decembrie 2011. Motivele de fapt și de drept avute în vedere la emiterea acestui act sunt cele reținute prin Raportul de control întocmit la data de 16 septembrie 2011, de către un auditor public extern.

În esență, s-a imputat reclamantei faptul că nu a putut justifica sumele solicitate și încasate de la bugetul de stat în cursul anului 2010, în cuantum de 1.713.177 lei, reprezentând contravaloarea biletelor speciale de călătorie gratuită/redusă utilizate. Aceste concluzii sunt întemeiate pe faptul că petenta nu deține documente justificative care să ateste realitatea și legalitatea acestor sume, cu consecința prejudicierii bugetului de stat. Contestația formulată de către reclamantă împotriva acestei decizii a fost respinsă, prin încheierea nr. III/l09 din 16 noiembrie 2011 a Curții de Conturi a României. Ulterior, petenta s-a adresat instanței, solicitând suspendarea executării măsurilor dispuse de către pârâte, precum și anularea celor două acte emise de către pârâte.

Conform dispozițiilor pct. 210 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, executarea măsurilor stabilite prin decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 devine obligatorie de la data comunicării încheierii pronunțate de comisia de soluționare a contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația. Sunt justificate susținerile reclamantei că executarea măsurilor dispuse prin Decizie presupune, în esență, restituirea către bugetul de stat până la data de 31 decembrie 2011 a sumei totale de 1.713.177 lei, sub sancțiunea sesizării organelor de urmărire penală conform art. 64 din Legea nr. 94/1992 (republicată) și ale pct. 240 - 249 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, iar procedurile de executare ar duce la intrarea în incapacitate de plată, date fiind numeroasele sale contracte aflate în curs de executare, cu consecința disponibilizării unui număr important de salariați.

Art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004 prevăd că, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, trebuie să existe un caz bine justificat, corelativ cu necesitatea prevenirii unei pagube iminente, suspendarea putându-se dispune pe acest temei până la soluționarea irevocabilă a cererii în anulare. Cerințele cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente, sunt reliefate prin prev. art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care acesta este o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ, iar art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, definește paguba iminentă ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Se apreciază că această îndoială serioasă există în cauză, prin prisma mai multor argumente ce contestă legalitate actelor a căror suspendare o solicită, criticile fiind pertinente, fără a avea un caracter pur formal și de natură a pune sub semnul întrebării legalitatea acestor acte. Astfel, se relevă de către reclamantă că prin Raportul de control întocmit la data de 16 septembrie 2011 s-a reținut că nu deține documente justificative (cupoane talon și deconturi lunare) care să ateste realitatea și legalitatea sumei de 1.713.177 lei încasată de la bugetul de stat, în baza dispozițiilor Legii nr. 147/2000 și ale H.G. nr. 2403/2004. S-a reținut că prin această abatere au fost încălcate prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 82/1991 (republicată) și ale art. 28 din H.G.

nr. 2403/2004, cu consecința prejudicierii bugetului de stat cu suma de 1.713.177 lei. Petenta subliniază, însă, faptul că a arătat, cu ocazia controlului, că documentele justificative (cupoanele talon și deconturile lunare) au fost casate conform Procesului verbal din 17 ianuarie 2011, dar că deține deconturile în format electronic precum și că aceste deconturi există în materialitatea lor la Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului (în prezent Ministerul Transporturilor și Infrastructurii - Direcția Generală Economică), la dosarul cauzei neexistând nici un document care să emane de la această autoritate și care să infirme această susținere.

Mai mult, se arată că nerespectarea normelor reținute ca fiind încălcate (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 82/1991 (republicată) și art. 28 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) întrunește elementele constitutive ale contravenției prevăzute de art. 41 pct. 2 lit. c) din Legea nr. 82/1991 (republicată) și se sancționează exclusiv cu amendă contravențională, privarea agentului economic de sumele deja încasate nefiind prevăzută de lege. Conform dispozițiilor art. 29 - 32 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, decontarea legitimațiilor de călătorie se realizează pe baza deconturilor lunare centralizatoare întocmite de către operatorul de transport. Aceste deconturi sunt supuse atât verificării Direcției generale economice și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului cât și verificării Ministerului Finanțelor Publice și, pe baza lor, se efectuează viramentul către operatorul de transport.

Astfel, principalul argument al reclamantei, care nu a fost combătut în mod pertinent de către pârâte, este legat de faptul că, chiar dacă nu mai deține aceste deconturi în materialitatea lor, ele se regăsesc la Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, unde pot fi verificate. Ca atare, nu se înțelege de ce organul de audit nu a verificat aceste apărări, prin realizarea, de exemplu, a unei verificări încrucișate care ar fi lămurit pe deplin situația. Verificarea încrucișată este permisă de Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 și realizarea ei ar fi contribuit în mod esențial la realizarea unei constatări corecte, complete și temeinic fundamentate.

Mai apoi, se arată că, chiar dacă, din punct de vedere strict formal, lipsa cupoanelor talon și a deconturilor pot reprezenta abateri de la legalitate și regularitate în sensul Legii nr. 94/1992 (republicată), aceste abateri nu au generat un prejudiciu. Simpla constatare a inexistenței documentelor justificative la entitatea controlată, iară a se verifica dacă cel care a aprobat plata și cel care a efectuat-o dețin documentele prevăzute de lege (în speță deconturile) și dacă aceste documente sunt legal și regulat întocmite, nu poate conduce automat la concluzia că bugetul de stat a fost prejudiciat. Ca atare, în lipsa unor demersuri suplimentare, în sensul celor indicate de către reclamantă, apărarea conform căreia sumele încasate de reclamantă sunt prezumate a fi legal dobândite, iar motivele de fapt incomplete pe care se întemeiază decizia contestată nu sunt de natură a răsturna această prezumție, pare a fi de substanță.

Aceste concluzii sunt justificate mai ales în contextul în care petenta subliniază că verificarea modului de întocmire și de utilizare a documentelor justificative aferente activității de transport, inclusiv transportul unor anumite categorii de persoane (pensionari, veterani de război, persoane cu handicap), a tăcut obiectul unui control al Gărzii Financiare - secția Cluj, control în urma căruia nu s-au constatat deficiențe sub acest aspect, procesul verbal din 22 noiembrie 2010 fiind depus la dosar. Mai apoi, s-au antamat o serie de vicii procedurale ale actelor în discuție, derivând din încălcarea competențelor recunoscute de lege în favoarea pârâtelor, dar din modul în care au fost expuse aceste apărări, Curtea constată că ele nu pot fi analizate pe calea acestei proceduri sumare, ele urmând a face obiectul preocupărilor instanței de fond.

Deși este real că în soluționarea cererii de suspendare, instanța nu este investită să antameze aspecte de fond, nu este mai puțin adevărat că este ținută să ia în considerare natura și seriozitatea argumentelor de fond invocate. Luând în considerare toate aceste susțineri, se apreciază că, prin modul de expunere al circumstanțele de fapt și de drept ale cauzei, s-a creat un dubiu asupra legalității actului administrativ, urmând însă ca toate aceste critici să fie analizate, în substanță, doar în cadrul acțiunii în anulare. În speță este incontestabil că, prin demararea procedurilor de executare silită, ce s-ar concretiza, în primul rând, prin blocarea conturilor societății, s-ar crea pentru reclamantă un prejudiciu cert, în condițiile în care suma imputată este una extrem de importantă, fiind credibilă afirmația conform căreia executarea silită ar avea drept consecință intrarea societății în incapacitate de plată.

Pe de altă parte, și posibilitatea formulării unei plângeri penale este o consecință deloc de neglijat a actelor atacate. Prima instanță are în vedere susținerile din acțiunea introductivă conform cărora paguba iminentă trebuie apreciată prin prisma situației specifice a reclamantei, atestată prin operațiunile de plată aflate în derulare, conform înscrisurilor depuse la dosarul cauzei. Astfel, se relevă că, așa cum rezultă din situația încasărilor și plăților întocmită de către contabilitatea societății, privarea de fonduri în această perioadă ar duce societatea în blocaj complet.

În condițiile în care creditarea la acest moment se face la niște dobânzi prohibitive, iar reclamanta a depus o parte din contractele aflate în derulare, în valoare de peste 300.000 euro, reprezentând plăți salariale, plăți către furnizori, taxe de peron, taxe de licență, taxe de asigurări, pe lângă acestea existând și contracte ce vizează service-ul, piesele de schimb, etc., care se ridică la sume considerabile (f. 39-154), nu există alternative rezonabile prin care ar putea să se evite falimentul. Este indubitabil că blocarea conturilor societății ar determina scoaterea acesteia de pe piață, respectiv punerea sa în imposibilitate de a-și derula raporturile economice cu furnizorii și beneficiarii serviciilor de transport, ceea ce duce, în ultimă instanță, la intrarea în incapacitate de plată și deschiderea procedurii insolvenței.

În aceste circumstanțe, aducerea la îndeplinire a dispozițiilor actului administrativ înainte de exercitarea de către instanță a controlului de legalitate, este de natură să producă consecințe greu sau imposibil de înlăturat în cazul anulării actului, nefiind de neglijat nici consecințele sociale pe care le-ar avea necesitatea disponibilizării personalului angajat, reclamanta având în prezent un număr de 93 de salariați, în condițiile în care suma constatată prin actul administrativ atacat depășește cu mult cuantumul lunar al salariilor și taxelor aferente. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtele, susținând că este netemeinică și nelegală în raport cu prevederile de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și arătând, în esență, că prima instanță a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004; de asemenea, recurentele invocă excepția nulității hotărârii atacate, pentru necompetența materială a instanței care a pronunțat-o. Examinând încheierea atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurente, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare. În ceea ce privește excepția nulității hotărârii atacate, pentru necompetența materială a instanței care a pronunțat-o, se va reține că această critică nu poate fi primită, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc.

civ., astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 202/2010, care condiționează motivul de recurs privind încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, de invocarea excepției de necompetența în condițiile legii, adică „la prima zi de înfățișare în fața primei instanțe, dar nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului", conform art. 159 1 alin. (2) din același cod. Or, recurentele-pârâte nu au invocat excepția de necompetența materială în aceste condiții; mai mult prima instanță și-a verificat competența materială de a soluționa cauza și a hotărât, prin încheierea atacată, că este competentă. În ceea ce privește cererea de suspendare în sine, se va reține că, în cauză, sunt aplicabile dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „In cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Rezultă, așadar, că suspendarea executării unui act administrativ este condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor trei condiții: inițierea procedurii de anulare a actului administrativ (care se poate afla fie în faza administrativă prealabilă, fie în faza judiciară), existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.

Referindu-se la noțiunile susmenționate, art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 definește „paguba iminentă" ca fiind - „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public" (lit. ș)) iar „cazuri bine justificate" - „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ" (lit. t)). În speță, s-a făcut dovada că intimata-reclamantă a sesizat, în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, contestația fiind soluționată prin încheierea nr. III/109 din 16 noiembrie 2011 a Curții de Conturi a României.

De asemenea, având în vedere gradul de complexitate pe care îl prezintă fondul cauzei, ce presupune verificarea condițiilor legale și a împrejurărilor de fapt și de drept în care au emise actele administrative contestate, verificare pe care nu o poate face instanța sesizată cu cererea de suspendare, precum și îndoiala serioasă ce poartă asupra legalității actelor respective, în raport de argumentele de fond și formă invocate de intimata-reclamantă și întemeiate pe documentele prezentate instanței de judecată, în mod corect a reținut prima instanță că, în cauză, este îndeplinită și condiția existenței unui caz bine justificat.

În ceea ce privește existența celei de-a treia condiții, referitoare la paguba iminentă, se va reține că și aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere atât cuantumul în sine al sumei prevăzute în actele contestate, cât mai ales consecința imediată și directă pe care punerea în executare a acestora ar avea-o asupra activității desfășurate de societatea intimată. Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate dar la fel de adevărat este că cel ce se consideră vătămat prin emiterea unui astfel de act, tocmai pentru a preîntâmpina eventualele consecințe grave în ce-l privește, se poate adresa instanței pentru a obține suspendarea executării actului.

În acest sens sunt, de altfel, și prevederile cuprinse în Recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștrii al Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă, corect invocate de prima instanță, prin care se solicită autorității jurisdicționale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie, să ia măsuri de protecție provizorii corespunzătoare, în limitele competenței sale și fără ca, astfel, să influențeze în vreun fel soluția asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

Or, tocmai acestei categorii de măsuri de protecție provizorie îi aparține și măsura suspendării executării actului administrativ fiscal contestat în cauză, pe care prima instanță a dispus-o prin hotărârea recurată, în mod corect apreciind și suficient motivând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Față de considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile recurentelor, în temeiul art. 312 C. proc. civ. înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Cluj împotriva încheierii din 14 decembrie 2011 a Curții de Apel Cluj - secția a Ii-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 mai 2012.