ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2099/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2099/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

încheierea din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Cluj - secția a Ii-a

civilă, de contencios

administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta

SC F.P.S. SRL, în contradictoriu

cu pârâtele Curtea

de Conturi a României

și Camera de Conturi a Județului Cluj, dispunând

suspendarea executării măsurilor dispuse prin decizia nr. 41 din 10

octombrie 2011 emisă de această din urmă pârâtă, măsuri menținute prin

încheierea nr. III/l09 din 16 noiembrie 2011 a

Curții de Conturi a

României, până la soluționarea irevocabilă a dosarului înregistrat sub nr. 1622/33/2011

pe rolul Curții de Apel Cluj.

Pentru

a pronunța această soluție, prima instanță a apreciat că în cauză sunt

îndeplinite condițiile prevăzute

de art. 14 din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, reținând, în esență, următoarele:

Prin

Decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului

Cluj,

s-a decis

obligarea conducerii SC F.P.S. SRL la a stabili

prejudiciul integral cauzat bugetului de stat prin

încasarea necuvenită, în lipsa documentelor justificative care să certifice

realitatea și legalitatea sumelor încasate din prestații de transport efectuate

către pensionari, beneficiari de reduceri acordate

de stat pentru transportul

intern, și la a lua măsuri de reparare a acestui prejudiciu,

până la data de 31 decembrie 2011.

Motivele de fapt și de drept avute în vedere la emiterea

acestui act sunt cele reținute prin Raportul de

control întocmit la data de 16 septembrie 2011, de către un auditor public

extern. În esență, s-a imputat reclamantei faptul că nu a putut justifica

sumele solicitate și încasate de la bugetul de stat în cursul anului 2010, în

cuantum de 1.713.177 lei, reprezentând contravaloarea biletelor speciale de

călătorie gratuită/redusă utilizate. Aceste concluzii sunt întemeiate pe faptul

că petenta nu deține documente justificative care să ateste realitatea și

legalitatea acestor sume, cu consecința prejudicierii bugetului de stat.

Contestația formulată

de către reclamantă împotriva acestei decizii a fost respinsă, prin încheierea nr.

III/l09 din 16 noiembrie 2011 a Curții de Conturi a României.

Ulterior, petenta s-a

adresat instanței, solicitând suspendarea executării măsurilor dispuse de către

pârâte, precum și anularea celor două acte emise de către pârâte.

Conform dispozițiilor pct.

210 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

executarea măsurilor stabilite prin decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 devine

obligatorie de la data comunicării încheierii pronunțate de comisia de

soluționare a contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial

contestația.

Sunt justificate

susținerile reclamantei că executarea măsurilor dispuse prin Decizie presupune,

în esență, restituirea către bugetul de stat până la data de 31 decembrie 2011

a sumei totale de 1.713.177 lei, sub sancțiunea sesizării organelor de urmărire

penală conform art. 64 din Legea nr. 94/1992 (republicată) și ale pct. 240 - 249

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

iar procedurile de executare ar duce la intrarea în incapacitate de plată, date

fiind numeroasele sale contracte aflate în curs de executare, cu consecința

disponibilizării unui număr important de salariați.

Art. 14 alin. (1) și art.

15 din Legea nr. 554/2004 prevăd că, pentru a se dispune suspendarea executării

unui act administrativ unilateral, trebuie să existe un caz bine justificat,

corelativ cu necesitatea prevenirii unei pagube iminente, suspendarea

putându-se dispune pe acest temei până la soluționarea irevocabilă a cererii în

anulare.

Cerințele cazului bine

justificat și a prevenirii unei pagube iminente, sunt reliefate prin prev. art.

2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care acesta este o

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința actului administrativ, iar art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, definește paguba iminentă ca fiind un prejudiciu

material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu

public.

Se apreciază că această

îndoială serioasă există în cauză, prin prisma mai multor argumente ce contestă

legalitate actelor a căror suspendare o solicită, criticile fiind pertinente,

fără a avea un caracter pur formal și de natură a pune sub semnul întrebării

legalitatea acestor acte.

Astfel, se relevă de

către reclamantă că prin Raportul de control întocmit la data de 16 septembrie 2011

s-a reținut că nu deține documente justificative (cupoane talon și deconturi

lunare) care să ateste realitatea și legalitatea sumei de 1.713.177 lei

încasată de la bugetul de stat, în baza dispozițiilor Legii nr. 147/2000 și ale

H.G. nr. 2403/2004. S-a reținut că prin această abatere au fost încălcate

prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 82/1991 (republicată) și ale art. 28

din H.G. nr. 2403/2004, cu consecința prejudicierii bugetului de stat cu suma

de 1.713.177 lei.

Petenta subliniază,

însă, faptul că a arătat, cu ocazia controlului, că documentele justificative

(cupoanele talon și deconturile lunare) au fost casate conform Procesului

verbal din 17 ianuarie 2011, dar că deține deconturile în format electronic

precum și că aceste deconturi există în materialitatea lor la Direcția generală

economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și

Turismului (în prezent Ministerul Transporturilor și Infrastructurii - Direcția

Generală Economică), la dosarul cauzei neexistând nici un document care să

emane de la această autoritate și care să infirme această susținere.

Mai mult, se arată că

nerespectarea normelor reținute ca fiind încălcate (art. 6 alin. (1) din Legea nr.

82/1991 (republicată) și art. 28 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004)

întrunește elementele constitutive ale contravenției prevăzute de art. 41 pct. 2

lit. c) din Legea nr. 82/1991 (republicată) și se sancționează exclusiv cu

amendă contravențională, privarea agentului economic de sumele deja încasate

nefiind prevăzută de lege.

Conform dispozițiilor art.

29 - 32 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, decontarea legitimațiilor

de călătorie se realizează pe baza deconturilor lunare centralizatoare

întocmite de către operatorul de transport. Aceste deconturi sunt supuse atât

verificării Direcției generale economice și buget din cadrul Ministerului

Transporturilor, Construcțiilor și Turismului cât și verificării Ministerului

Finanțelor Publice și, pe baza lor, se efectuează viramentul către operatorul

de transport.

Astfel, principalul

argument al reclamantei, care nu a fost combătut în mod pertinent de către

pârâte, este legat de faptul că, chiar dacă nu mai deține aceste deconturi în

materialitatea lor, ele se regăsesc la Direcția generală economică și buget din

cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, unde pot fi

verificate.

Ca atare, nu se

înțelege de ce organul de audit nu a verificat aceste apărări, prin realizarea,

de exemplu, a unei verificări încrucișate care ar fi lămurit pe deplin

situația. Verificarea încrucișată este permisă de Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului nr. 130/2010 și realizarea ei ar fi contribuit în mod

esențial la realizarea unei constatări corecte, complete și temeinic

fundamentate.

Mai apoi, se arată că,

chiar dacă, din punct de vedere strict formal, lipsa cupoanelor talon și a

deconturilor pot reprezenta abateri de la legalitate și regularitate în sensul

Legii nr. 94/1992 (republicată), aceste abateri nu au generat un prejudiciu.

Simpla constatare a inexistenței documentelor justificative la entitatea

controlată, iară a se verifica dacă cel care a aprobat plata și cel care a

efectuat-o dețin documentele prevăzute de lege (în speță deconturile) și dacă

aceste documente sunt legal și regulat întocmite, nu poate conduce automat la

concluzia că bugetul de stat a fost prejudiciat.

Ca atare, în lipsa unor

demersuri suplimentare, în sensul celor indicate de către reclamantă, apărarea

conform căreia sumele încasate de reclamantă sunt prezumate a fi legal

dobândite, iar motivele de fapt incomplete pe care se întemeiază decizia

contestată nu sunt de natură a răsturna această prezumție, pare a fi de

substanță.

Aceste concluzii sunt

justificate mai ales în contextul în care petenta subliniază că verificarea

modului de întocmire și de utilizare a documentelor justificative aferente

activității de transport, inclusiv transportul unor anumite categorii de

persoane (pensionari, veterani de război, persoane cu handicap), a tăcut

obiectul unui control al Gărzii Financiare - secția Cluj, control în urma

căruia nu s-au constatat deficiențe sub acest aspect, procesul verbal din 22

noiembrie 2010 fiind depus la dosar.

Mai apoi, s-au antamat

o serie de vicii procedurale ale actelor în discuție, derivând din încălcarea

competențelor recunoscute de lege în favoarea pârâtelor, dar din modul în care

au fost expuse aceste apărări, Curtea constată că ele nu pot fi analizate pe

calea acestei proceduri sumare, ele urmând a face obiectul preocupărilor

instanței de fond.

Deși este real că în

soluționarea cererii de suspendare, instanța nu este investită să antameze

aspecte de fond, nu este mai puțin adevărat că este ținută să ia în considerare

natura și seriozitatea argumentelor de fond invocate.

Luând în considerare

toate aceste susțineri, se apreciază că, prin modul de expunere al

circumstanțele de fapt și de drept ale cauzei, s-a creat un dubiu asupra

legalității actului administrativ, urmând însă ca toate aceste critici să fie

analizate, în substanță, doar în cadrul acțiunii în anulare.

În speță este

incontestabil că, prin demararea procedurilor de executare silită, ce s-ar

concretiza, în primul rând, prin blocarea conturilor societății, s-ar crea

pentru reclamantă un prejudiciu cert, în condițiile în care suma imputată este

una extrem de importantă, fiind credibilă afirmația conform căreia executarea

silită ar avea drept consecință intrarea societății în incapacitate de plată.

Pe de altă parte, și posibilitatea formulării unei plângeri penale este o

consecință deloc de neglijat a actelor atacate.

Prima instanță are în

vedere susținerile din acțiunea introductivă conform cărora paguba iminentă

trebuie apreciată prin prisma situației specifice a reclamantei, atestată prin

operațiunile de plată aflate în derulare, conform înscrisurilor depuse la

dosarul cauzei.

Astfel, se relevă că,

așa cum rezultă din situația încasărilor și plăților întocmită de către

contabilitatea societății, privarea de fonduri în această perioadă ar duce

societatea în blocaj complet.

În condițiile în care

creditarea la acest moment se face la niște dobânzi prohibitive, iar reclamanta

a depus o parte din contractele aflate în derulare, în valoare de peste 300.000

euro, reprezentând plăți salariale, plăți către furnizori, taxe de peron, taxe

de licență, taxe de asigurări, pe lângă acestea existând și contracte ce

vizează service-ul, piesele de schimb, etc., care se ridică la sume

considerabile (f. 39-154), nu există alternative rezonabile prin care ar putea

să se evite falimentul.

Este indubitabil că

blocarea conturilor societății ar determina scoaterea acesteia de pe piață,

respectiv punerea sa în imposibilitate de a-și derula raporturile economice cu

furnizorii și beneficiarii serviciilor de transport, ceea ce duce, în ultimă

instanță, la intrarea în incapacitate de plată și deschiderea procedurii

insolvenței.

În aceste circumstanțe,

aducerea la îndeplinire a dispozițiilor actului administrativ înainte de

exercitarea de către instanță a controlului de legalitate, este de natură să

producă consecințe greu sau imposibil de înlăturat în cazul anulării actului,

nefiind de neglijat nici consecințele sociale pe care le-ar avea necesitatea

disponibilizării personalului angajat, reclamanta având în prezent un număr de

93 de salariați, în condițiile în care suma constatată prin actul administrativ

atacat depășește cu mult cuantumul lunar al salariilor și taxelor aferente.

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs pârâtele, susținând că este netemeinică și nelegală

în raport cu prevederile de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

și arătând, în esență, că

prima instanță a făcut o greșită aplicare a

dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004;

de asemenea, recurentele invocă excepția nulității hotărârii atacate, pentru

necompetența materială a instanței care a

pronunțat-o.

Examinând

încheierea atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile

invocate de recurente, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul

este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

În

ceea ce privește excepția nulității hotărârii atacate, pentru necompetența

materială a instanței care a

pronunțat-o, se va reține că această critică nu poate fi primită, în raport cu

dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., astfel

cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 202/2010,

care condiționează

motivul de recurs

privind încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe,

de invocarea excepției de necompetența în

condițiile legii, adică „la prima zi de înfățișare în fața primei instanțe, dar

nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului", conform art. 159

1

alin. (2) din același cod. Or, recurentele-pârâte nu au

invocat excepția de necompetența materială în

aceste condiții; mai mult prima

instanță

și-a verificat competența materială de a soluționa cauza și a hotărât, prin

încheierea

atacată, că este competentă.

În

ceea ce privește cererea de suspendare în sine, se va reține că, în cauză,

sunt aplicabile dispozițiile art.

14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004.

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „In cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării

actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Rezultă, așadar, că

suspendarea executării unui act administrativ este

condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor trei condiții:

inițierea

procedurii de anulare a actului administrativ (care se poate

afla fie în faza

administrativă prealabilă,

fie în faza judiciară), existența unui caz bine justificat și

iminența producerii unei pagube care, astfel,

poate fi prevenită.

Referindu-se

la noțiunile susmenționate, art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 definește

„paguba iminentă" ca fiind - „prejudiciul material viitor și previzibil

sau,

după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a

unui serviciu public" (lit.

ș)) iar „cazuri bine justificate" - „împrejurările legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ"

(lit. t)).

În

speță, s-a făcut dovada că intimata-reclamantă a sesizat, în condițiile art. 7

din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a actului administrativ a

cărui executare se solicită a fi suspendată, contestația fiind soluționată prin

încheierea nr.

III/109 din 16 noiembrie 2011

a Curții de Conturi a României.

De

asemenea, având în vedere gradul de complexitate pe care îl prezintă

fondul cauzei, ce presupune

verificarea condițiilor legale și a împrejurărilor de fapt

și de drept în care au emise

actele administrative contestate, verificare pe care nu o poate face instanța

sesizată cu cererea de suspendare, precum și îndoiala serioasă ce

poartă asupra legalității actelor respective, în

raport de argumentele de fond și formă invocate de intimata-reclamantă și

întemeiate pe documentele prezentate

instanței

de judecată, în mod corect a reținut prima instanță că, în cauză, este

îndeplinită

și condiția existenței unui caz bine justificat.

În

ceea ce privește existența celei de-a treia condiții, referitoare la paguba

iminentă, se va reține că și

aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere atât cuantumul în sine al

sumei prevăzute în actele contestate, cât mai ales consecința

imediată și directă pe care punerea în executare a

acestora ar avea-o asupra activității desfășurate de societatea intimată.

Este

adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate dar

la fel de adevărat este că cel

ce se consideră vătămat prin emiterea unui astfel de

act, tocmai pentru a preîntâmpina

eventualele consecințe grave în ce-l privește, se poate adresa instanței pentru

a obține suspendarea executării actului.

În acest sens sunt, de

altfel, și prevederile cuprinse în Recomandarea

nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștrii al

Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie

administrativă, corect invocate

de

prima instanță, prin care se solicită autorității jurisdicționale competente ca,

atunci când executarea unei decizii

administrative este de natură să provoace daune

grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de

această decizie, să

ia măsuri de

protecție provizorii corespunzătoare, în limitele competenței sale și

fără ca, astfel, să influențeze în vreun fel

soluția asupra fondului, cu atât mai mult

atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu

elementele de

legalitate ale actului administrativ contestat.

Or,

tocmai acestei categorii de măsuri de protecție provizorie îi aparține și

măsura suspendării executării

actului administrativ fiscal contestat în cauză, pe care

prima instanță a dispus-o prin hotărârea recurată, în

mod corect apreciind și

suficient motivând

că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din

Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Față

de considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile

recurentelor, în temeiul art. 312 C. proc. civ.

înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtele

Curtea de Conturi a României și

Camera de

Conturi a Județului Cluj împotriva încheierii din 14 decembrie 2011 a Curții de

Apel Cluj - secția a Ii-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 2 mai 2012.