ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3740/2023

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor, a solicitat anularea Deciziei nr. 32/P/24.06.2022 prin care Ministerul Finanțelor a respins plângerea formulată împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF 762/07.03.2022, anularea dispoziției obligatorii, suspendarea executării deciziei și a dispoziției obligatorii. II Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin sentința nr. 153 din 8 noiembrie 2022, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea reclamantei A. S.R.L. de sesizare a Curții Constituționale și, în temeiul art. 29 din Legea 47/1992, a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 pct. 4, art. 3 pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 și a O.U.G. nr. 94/2011 în ansamblul său, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (4), art. 140 alin. (1) și art. 115 alin. (4) din Constituția României. A respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor, ca neîntemeiată. III Recursul formulat de reclamantă

Împotriva sentinței nr. 153 din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în urma rejudecării cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a invocat nelegalitatea sentinței în ceea ce privește necompetența materială a inspecției economico-financiare, încălcarea art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât reclamanta nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități și, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici cu privire la care inspecția economico-financiară poate efectua verificări.

A arătat că, potrivit dispozițiilor art. 2, art. 3 pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici, operatorii economici supuși inspecției economico-financiare sunt cei deținuți de stat sau de o unitate administrativ teritorială sau la care statul/unitatea administrativ teritorială dețin o participare majoritară, cu posibilitatea efectuării inspecției economico-financiare și la alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat, scopul inspecției economico-financiare constă în verificarea respectării de către beneficiarul subvențiilor a modului și a destinației în vederea cărora sumele în cauză au fost acordate.

În calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionarii din sistemele publice de pensii), nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici supuși inspecției economico- financiare, utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000 sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport subvenționat, dat fiind faptul că beneficiarii legii anterior menționate, în calitate de cumpărători ai serviciilor de transport, beneficiază de sumele decontate operatorilor de transport de la bugetul de stat, în sensul că prețul serviciilor achiziționate de aceștia este mai mic cu 50% decât prețul la care se vând aceleași servicii persoanelor care nu beneficiază de facilități, diferența dintre prețul de achiziție și prețul de piață al serviciilor de transport fiind dată exact de contravaloarea sumei decontate de la bugetul de stat.

Faptul că operatorul de transport recuperează contravaloarea prestației efectuate în beneficiul categoriei sociale anterior menționate de la Ministerul Transporturilor nu îl transformă pe acesta într-un beneficiar al vreunei facilități acordate din fonduri publice, singura sa menire fiind aceea de a efectua transporturi publice de persoane cu mijloace de transport auto, independent de modul în care i se asigură plata contravalorii prestației sau de persoana titularului obligației de plată. Încasarea prețului transportului constituie un drept al operatorului de transport rutier născut din contractul de transport de călători ce se încheie între acesta (în calitate de transportator, cărăuș) și pasagerul transportat, care, în cazul de față, este reprezentat de beneficiarul facilităților acordate de Legea nr. 147/2000; în mod corelativ, debitorul obligației de plată a acestui preț este pasagerul pensionar.

Materia plății este guvernată de principiul conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată (art. 1472 C. civ.), terțul putând face plata fie în numele debitorului, în cadrul unui contract de mandat sau în cadrul unei gestiuni de afaceri, fie în nume propriu. În cazul concret, plata unei părți din prețul datorat de pasagerul transportat a fost efectuată de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, în temeiul obligației legale ce revine statului din aplicarea actelor normative prin care au fost aprobate facilitățile de transport în favoarea anumitor categorii sociale, în concluzie, încasarea de către agentul economic a contravalorii prestațiilor de transport decurge din calitatea acestuia de parte a raportului juridic civil de drept privat născut din încheierea contractului de transport cu pasagerul, efectuarea plății de către o altă persoană decât pasagerul debitor nefiind decât o manifestare a principiului conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată.

Verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competența de verificare aparține instituției care aprobă decontarea acestor sume, respectiv Ministerul Transporturilor, prin Direcția Generală Economică și Buget, conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

Raționamentul în temeiul căruia prima instanță a statuat în sensul competenței inspecției economico-financiare de efectuare a verificării este incorect, considerentele expuse de instanța de fond nu răspund argumentului esențial invocat de reclamantă în dovedirea necompetenței inspecției economico- financiare, respectiv faptul că sumele încasate de la bugetul de stat nu reprezintă subvenții pentru operatorul de transport, ci sunt simple venituri pentru acesta, motivarea instanței vizând o serie de aspecte care nu răspund argumentului principal invocat de reclamantă și care, chiar în situația în care ar fi reale, nu sunt de natură a atesta competența inspecției economico-financiare de efectuare a verificării finalizată prin actele contestate.

Astfel, susținerile primei instanțe nu sunt de natură, indiferent dacă ar fi sau nu corecte, să atragă competența inspecției economico-financiare, atât timp cât condiția esențială prevăzută de O.U.G. nr. 94/2011 din perspectiva posibilității de verificare a operatorilor economici cu capital privat nu este îndeplinită, sumele încasate de reclamantă de la bugetul de stat nu i-au fost acordate acesteia pentru susținerea unor activități sau pentru subvenționarea unor produse, ci reprezintă simple venituri încasate pentru prestarea unor servicii de transport.

Unicul argument expus de instanța de fond cu privire la natura juridică a sumelor încasate de operatori de transport la bugetul de stat constă în faptul că aceștia au calitatea de "beneficiari indirecți" ai subvențiilor, împrejurare de natură a conferi inspecției economico-financiare competența de efectuare a controlului, însă nelegalitatea soluției pronunțate derivă, în primul rând, din faptul că, pentru a justifica aplicabilitatea dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, instanța a apelat la o ficțiune juridică, constând în existența unei categorii de beneficiari de subvenții neprevăzute de lege, respectiv categoria "beneficiarilor indirecți" definiți ca fiind "cei care se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat". În realitate, așa-zisa categorie a "beneficiarilor indirecți" ai subvențiilor constituie o ficțiune juridică, existența acestor beneficiari precum și regimul juridic care le-ar fi aplicabil nefiind reglementate de nicio dispoziție legală, după cum nu reprezintă nicio o creație a practicii sau doctrinei juridice.

De altfel, noțiunea de "beneficiar indirect de subvenții" reprezintă o contradicție în sine, deoarece o persoană nu poate încasa "indirect" subvenții, alocarea unor astfel de sume realizându-se exclusiv în considerarea unui scop determinat (susținerea unor activități/subvenționarea unor produse), scop a cărui înfăptuire presupune implicarea directă a persoanei care primește sumele respective. Sintetic exprimat, subvențiile, prin natura lor, nu pot fi acordate decât unor beneficiari direcți.

Argumentul conform căruia operatorii de transport "se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat" nu este de natură a-i transforma pe aceștia în beneficiarii vreunei subvenții/facilități, întrucât, esențial pentru calificarea unui transfer ca fiind o subvenție, nu este încasarea sumei în cauză (întrucât orice prestator de servicii se bucură finalmente de prețul serviciului pe care 1-a prestat), ci scopul cu care suma este plătită. "Beneficiarii indirecți" ai sumelor acordate de stat pentru transportul subvenționat al pensionarilor reprezintă o categorie inexistentă din punct de vedere juridic, în lipsa căreia raționamentul privind competența inspecției economico-financiare de a efectua controlul nu ar fi putut fi construit.

Dacă, prin absurd, ar accepta existența categoriei juridice de "beneficiari indirecți" ai sumelor decontate de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 și a faptului că operatorii de transport rutier fac parte din această categorie, dat fiind faptul că aceștia sunt "cei care se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat", ar însemna că și alți operatori economici în patrimoniul cărora, în cele din urmă, ajung sumele respective, reprezintă tot "beneficiari indirecți" ai sumelor în cauză. Spre exemplu, partenerii comerciali ai operatorilor de transport ar constitui tot "beneficiari indirecți" de subvenții și ar putea face obiectul unor verificări din partea inspecției economico-financiare, fiind evident că existența categoriei "beneficiarilor indirecți" ai sumelor acordate de la bugetul de stat nu există și, implicit, nici reclamanta nu poate fi calificată ca fiind un atare beneficiar, în realitate existând o singură categorie de beneficiari ai facilităților financiare acordate de la bugetul de stat, aceștia fiind pensionarii din cadrul sistemelor publice de pensii, operatorii de transport rutier neavând calitatea de beneficiari, ci doar de simpli prestatori de servicii de transport al căror cost este achitat, pentru pasageri, de la bugetul de stat; pentru această categorie de operatori economici, sumele în cauză reprezintă simple venituri și nu subvenții a căror încasare le-ar atribui calitatea de beneficiari.

A mai invocat recurenta interpretarea defectuoasă a dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât, deși transferurile de la bugetul de stat care atrag competența de verificare a inspecției economico- financiare au o prezentare exemplificativă în art. 3 pct. 6, teza finală a aceluiași text de lege impune condiția suplimentară ca sumele în cauză să fie acordate de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități. Așadar, deși enumerarea tipurilor de transferuri are caracter exemplificativ, categoria sumelor în cauză este limitată de lege în sensul că, indiferent de tipul lor, sumele în cauză trebuie să fie acordate beneficiarului în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități. Or, în cazul de față, sumele în cauză nu sunt acordate reclamantei pentru subvenționarea unor produse sau susținerea vreunei activități, ci îi sunt decontate exclusiv în scopul acoperirii cheltuielilor suportate de aceasta pentru transportul pensionarilor din sistemele publice de pensii, aceștia fiind beneficiarii schemei de sprijin prevăzute de Legea nr. 147/2000.

A menționat recurenta că și celelalte argumente expuse de instanța de fond în sensul existenței unei astfel de competențe sunt nefondate. Argumentul conform căruia O.U.G. nr. 94/2011 reglementează atât existența unui control ex-ante, cât și a unui control ex-post, este, deopotrivă, nefondat și irelevant din perspectiva lipsei competenței inspecției economico-financiare de efectuare a controlului în cazul concret, diferența dintre cele două tipuri de verificări nu este doar una de ordin temporal, diferența esențială dintre cele două tipuri de control vizează obiectul verificării, controlul ex-post implicând verificarea unor date, fapte, înscrisuri, situații juridice care nu existau la data verificării ex-ante.

Dispozițiile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 privitoare la cele două forme de control trebuie privite în corelare cu natura juridică a sumelor acordate de la bugetul de stat, care, pentru a atrage competența de verificare a inspecției economico-financiare, trebuie să fie destinate susținerii unor activități sau subvenționării unor produse. În cazul sumelor încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru serviciile prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 nu este necesară efectuarea unui control ex-post, așa cum susține instanța de fond, deoarece pentru operatorul de transport sumele în cauză sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum dorește, neexistând nicio rațiune pentru efectuarea unei verificări ulterioare încasării.

Mai mult, lipsa unei justificări pentru efectuarea unui control ex-post decurge și din împrejurarea că toate documentele justificative există anterior momentului decontării sumelor de la bugetul de stat, legiuitorul stabilind în sarcina Ministerului Transporturilor competența de a efectua acest control, conform art. 31 din Norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004. După efectuarea verificării de către Ministerul Transporturilor nu se mai naște nicio situație juridică nouă și nici nu mai apar înscrisuri noi care să justifice efectuarea unui control ex-post, astfel că însuși controlul efectuat de Ministerul Transporturilor este unul ex-post. Caracterul deficitar al reglementării modului de efectuare a controlului de către Ministerul Transporturilor nu are drept consecință extinderea competenței materiale a unei alte instituții (inspecția economico-financiară) în afara limitelor care i-au fost stabilite expres prin disp. O.U.G. nr. 94/2011.

Recurenta a invocat și nelegalitatea soluției prin care prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 1 privind restituirea sumei de 14.622 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 5.115 RON), care ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon aferente anului 2018, înscrise în deconturile lunilor ianuarie - martie 2019 (10.674 RON + accesorii) sau în situații în care sunt raportate în aceeași zi pentru o singură persoană câte două sau mai multe cupoane talon pentru același traseu (3.948 RON + accesorii).

A arătat că argumentul invocat de instanță este nefondat, deoarece nicio dispoziție legală nu interzice beneficiarului facilității să utilizeze cupoanele talon primite într-un an, în anul următor. Art. 2 alin. (1) din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 statuează doar asupra faptului că pensionarii din sistemele publice de pensii "beneficiază anual de un total de 6 călătorii simple cu reducere de 50% din tariful stabilit pentru călătoriile (...) cu mijloace auto", fără a interzice însă utilizarea în anul/anii următori a călătoriilor neefectuate într-un anumit an.

În ceea ce privește măsura de restituire a sumei de 3.948 RON și a accesoriilor aferente, corespunzătoare situațiilor în care pentru aceeași cursă, în aceeași zi, au fost utilizate două cupoane talon aparținând aceluiași titular, raționamentul instanței conform căruia nu se știe care din cele doua călătorii este cea reală este vădit nefondat, în condițiile în care chiar organul de control a stabilit în cuprinsul actelor contestate faptul că doar cupoanele utilizate în plus au fost decontate nelegal pentru a dispune ulterior obligarea de restituire la buget a valorii tuturor cupoanelor, deci atât a celor decontate legal cât și a celor decontate nelegal (din perspectiva organului de control). Or, atât timp cât statuarea organului de control privind faptul că primul cupon a fost utilizat în mod legal nu a fost contestată în niciun fel, iar motivul de nelegalitate a vizat doar modul de determinare a întinderii sancțiunii, este evident că instanța de fond era limitată la analiza criticii reclamantei, fără a putea contrazice aspectele statuate de echipa de inspecție economico-financiară în cuprinsul dispoziției obligatorii.

Argumentul instanței potrivit căruia soțul (soția) titularului cupoanelor talon nu are dreptul de a beneficia de facilitatea acordată de lege decât în cazul transportului pe calea ferată, nu și în cazul transportului auto, este, de asemenea, nefondat, o astfel de interpretare fiind de natură să creeze o discriminare între diferitele categorii de operatori de transport și, implicit, o distorsionare a concurenței pe piața transporturilor de persoane, deoarece operatorii de transport feroviar ar avea dreptul să transporte categoria persoanelor reprezentate de soțul/soția beneficiarilor Legii nr. 147/2000 și să încaseze de la bugetul de stat contravaloarea acestor călătorii, în timp ce operatorii de transport rutier nu ar avea dreptul de a transporta aceleași persoane și implicit nu ar avea dreptul să încaseze de la bugetul de stat sumele la care sunt îndreptățiți operatorii de transport feroviar.

Or, o astfel de interpretare a prevederilor O.U.G. nr. 71/2004 ar veni în conflict cu dispozițiile art. 96 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care interzic statelor membre aplicarea "unor tarife și condiții care includ orice element de sprijin sau de protecție în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii". Art. 100 alin. (1) TUE (ex-articolul 80 TCE) prevede că "dispozițiile prezentului titlu se aplică transporturilor feroviare, rutiere și pe căi navigabile interioare."

Nu în ultimul rând, dreptul exclusiv acordat operatorilor de transport feroviar reprezintă un ajutor de stat acordat în mod nelegal acestor din urmă agenți economici, aceștia beneficiind de totalitatea fondurilor alocate de la bugetul de stat pentru transportul soților beneficiarilor Legii nr. 147/2000, fără a exista vreo justificare rațională pentru care operatorii de transport rutier sunt excluși de la prestarea aceluiași același tip de servicii de transport, deși art. 107 alin. (2) lit. a) TUE interzice crearea de beneficii individuale în favoarea unor categorii de persoane atunci când acordarea lor este condiționată de utilizarea de către beneficiari doar a anumitor tipuri de produse sau servicii, calificând aceste măsuri ca fiind ajutoare de stat acordate indirect. Textul normativ comunitar prevede că "sunt compatibile cu piața internă; (a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcție de originea produselor", prin urmare, potrivit argumentului de interpretare per a contrario, nu sunt compatibile cu piața internă ajutoarele a căror acordare este condiționată de utilizarea de către beneficiarii acestora a anumitor produse sau servicii, întrucât o astfel de măsură constituie un ajutor de stat pentru întreprinderile care produc bunurile sau prestează serviciile respective.

În cazul concret, prin instituirea regulii conform căreia soții beneficiarilor Legii nr. 147/2000 beneficiază de dreptul de a călători subvenționat numai pe calea ferată, se stabilește tocmai un criteriu discriminatoriu pentru acordarea acestor ajutoare, în sensul că drepturile devin efective numai cu condiția ca serviciile de transport să fie prestate de operatori de transport feroviar, cu excluderea serviciilor prestate de operatorii de transport rutier. Așadar, argumentul instanței este nefondat, deoarece, în temeiul principiului priorității (supremației) dreptului Uniunii Europene, instanța era datoare să aplice prevederile art. 96 alin. (1) rap. la art. 100 și art. 107 alin. (2) lit. a) TFUE (dispozițiile tratatelor având efect direct) și să refuze să aplice dispoziția normativă națională care contravenea acestora.

Cu privire la cererea de anulare a Măsurii nr. 2, prin care reclamanta a fost obligată la restituirea sumei de 105.415 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 29.631 RON) care ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon care ar aparține unor persoane ale căror CNP-uri ori numere de dosare de pensii nu se regăsesc în baza de date a caselor județene de pensii sau care ar fi fost decedate la data efectuării călătoriei, a arătat că argumentele expuse de prima instanță în susținerea soluției pronunțate sunt nefondate.

Susținerea instanței că operatorul de transport are obligația de a-1 legitima pe beneficiarul facilității nu este de natură a-1 face pe operatorul de transport să afle informațiile din baza de date a caselor județene de pensii. Verificarea concordanței dintre actul de identitate și cuponul talon are ca unic efect luarea la cunoștință a faptului că pasagerul este titularul cuponului talon, fără ca operatorul de transport să poată cunoaște dacă respectivul cupon talon nu aparține unei persoane "transferate, sistate sau care nu există în baza de date a caselor județene de pensii la data efectuării călătoriei". Aceste informații pot fi aflate doar în urma verificării bazelor de date ale caselor județene de pensii (așa cum a procedat și organul de control) și nu sunt disponibile la data efectuării călătoriei, ca urmare a verificării concordanței datelor din actul de identitate cu cele din cuponul talon. Dacă o persoană a fost transferată sau sistată din evidența unei case județene de pensii, Casa Națională de Pensii Publice avea obligația de a nu mai emite cupoane talon aferente persoanei în cauză. Existența și utilizarea unor astfel de cupoane nu poate fi imputată însă în niciun caz operatorului de transport.

Cu privire la nelegalitatea soluției prin care prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 3 din dispoziția obligatorie prin care reclamanta a fost obligată la restituirea sumei de 10.806.445 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 5.168.220 RON), decontată în intervalul 01.01.2015 - 31.12.2018 și parțial în anul 2019 în baza unor cupoane talon care nu au fost prezentate organului de control, a arătat că împrejurarea că a înțeles să efectueze prestația de transport exclusiv pe baza cuponului talon prezentat de titular, fără a mai încasa de la acesta costul biletului redus cu 50%, nu constituie un motiv pentru a se dispune obligarea operatorului de transport de a restitui contravaloarea călătoriilor prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000, deoarece, într-o astfel de ipoteză, doar patrimoniul operatorului de transport este afectat, acesta înțelegând să încaseze doar jumătate din prețul unei călătorii. Bugetul consolidat al statului nu este prejudiciat, sumele decontate de Ministerul Transportului fiind aceleași indiferent dacă operatorul de transport încasează sau nu de la beneficiarul Legii nr. 147/2000 cealaltă jumătate din prețul transportului.

Argumentul instanței conform căruia, potrivit art. 1956 C. civ., dovada contractului de transport se face cu legitimația de călătorie, reprezintă o interpretare greșită a dispozițiilor acestui text de lege, întrucât teza finală a aceluiași text de lege statuează că pot fi utilizate și alte documente pentru dovedirea contractului de transport ("alte asemenea, de la caz la caz"). Or, în cazul concret, dovada prestării serviciului de transport rezultă atât din cuprinsul cupoanelor talon predate operatorului de transport de către beneficiarii Legii nr. 147/2000, cât și din documentele în care datele cuprinse în respectivele cupoane sunt introduse și verificate, înscrisuri care au fost furnizate echipei de inspecție (listele raportărilor A.R.R. care atestă validitatea cupoanelor raportate de operatorul de transport, deconturile centralizatoare ale cupoanelor talon). IV Apărările formulate de intimatul pârât

Intimatul pârât Ministerul Finanțelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului. A arătat că sentința este legală și temeinică, raportat la situația de fapt prezentată și la probatoriul administrat în cauză. V Cererea formulată de recurenta reclamantă S.C. A. S.R.L. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Recurenta reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat cerere privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu următoarele întrebări: «1. Dacă sumele decontate operatorilor economici cu capital privat (operatori de transport rutier) de la bugetul de stat - în temeiul art. 28-32 din Normele Metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare, și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004 privind acordarea unor facilități familiilor de pensionari aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 - au, pentru operatorii de transport, natura juridică a unor "sume acordate de la bugetul de stat" în accepțiunea dată acestei noțiuni de art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare ("denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități")? 2. Dacă dispozițiile coroborate ale art. 2, art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico- financiare trebuie interpretate în sensul că organele de inspecție economico- financiară au competența materială de a verifica activitatea operatorilor economici cu capital privat pentru fundamentarea și justificarea sumelor care nu sunt acordate de la bugetul de stat în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități?»

În motivarea cererii, recurenta-reclamantă a susținut că toate condițiile de admisibilitate art. 519 din C. proc. civ. sunt îndeplinite, chestiunile de drept cu privire la care a formulat cererea de sesizare sunt reale, acestea primind interpretări diferite din partea instanțelor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, astfel: - într-o primă interpretare (oferită de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin Deciziile nr. 1322/19.04.2013, nr. 3781/11.10.2013, nr. 39/16.11.2017, anexate), secțiile de contencios administrativ și fiscal au statuat că "operatorul de transport nu este beneficiarul unei subvenții ori facilități din partea statului, după cum nici destinatarul unor fonduri publice alocate în considerarea unor scopuri determinate. Astfel, intimata-reclamantă nu a primit subvenții din partea statului, facilitatea suportării a 50% din contravaloarea tarifului de călătorie pentru pensionari fiind acordată persoanelor ce au calitatea de pensionari și li se aplică Legea nr. 147/2000, iar, pe de altă parte, intimata-reclamantă a suportat cheltuielile de transport ale persoanelor pensionari beneficiari, din fondurile proprii, nu din fonduri bugetare alocate în acest scop. Beneficiarii sumelor de la bugetul de stat sunt pensionarii care au utilizat mijlocul de transport al intimatei-reclamante, prețul călătoriei fiind suportat parțial de stat, parțial de persoana transportată, fără a fi vorba de vreo altă sumă avansată transportatorului de la bugetul de stat și pe care acesta ar fi avut obligația de a o administra sau utiliza în anumite scopuri. Faptul că operatorul de transport recuperează contravaloarea serviciilor de transport efectuate în beneficiul pensionarilor de la Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, potrivit metodologiei de decontare prevăzută prin art. 28-30 din H.G. nr. 2403/2004, nu îi conferă acestuia calitatea de beneficiar al unor subvenții ori facilități financiare din partea statului, și nici calitatea de administrator/utilizator de fonduri publice"; - într-o a doua interpretare (oferită de Curtea de Apel Suceava prin sentința nr. 115/31.10.2022 și de Curtea de Apel Iași prin sentința nr. 60/09.05.2022 precum și prin sentința recurată în prezenta cauză anexate), secțiile de contencios administrativ și fiscal au statuat că aceleași sume au natura juridică a unor subvenții pentru operatorii de transport, aceștia din urmă fiind "beneficiari indirecți" ai sumelor acordate de la bugetul de stat pentru decontarea facilităților la transportul rutier prevăzute în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000, motivat de faptul că "Noțiunea de sume acordate de la bugetul general consolidat reprezintă, așa cum explicit statuează legiuitorul la art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, o denumire generică ce include, doar cu titlu exemplificativ, și nu limitativ "subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități". Aplicând în speță regula de interpretare conform căreia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, Curtea reține că textele legale anterior menționate nu pot fi interpretate restrictiv, ele nereferinduse exclusiv doar la situația beneficiarilor direcți ai unor sume alocate de la bugetul general consolidat, ci, tocmai pentru a atinge obiectivele pentru care a fost creată, date fiind dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011, inspecția economică include și persoanele care sunt beneficiari indirecți ai acestora, respectiv cei care se bucură în final de alocări în schimbul unui serviciu prestat. (...) Astfel, conform art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 2403/2004, operatorul care a efectuat transportul (nu pensionarul) este cel care recuperează de la stat diferența dintre tariful stabilit pentru călătorie și suma efectiv încasată de la pensionari".

A mai arătat că dezlegarea chestiunilor de drept depășește interesul particular al părților din prezenta cauză, întrucât pe rolul secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale instanțe supreme, curților de apel și tribunalelor se află în prezent, în curs de soluționare, cel puțin 23 de litigii a căror soluționare depinde de dezlegarea chestiunii de drept.

Punctul de vedere al recurentei cu privire la modul de soluționare a chestiunilor de drept este în sensul că sumele decontate de la bugetul de stat pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 nu sunt încasate de operatorii de transport rutier în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități și, pe cale de consecință, organele de inspecție economico-financiară nu au competența materială să verifice activitatea operatorilor economici cu capital privat pentru fundamentarea și justificarea acestor sume.

Intimatul pârât Ministerul Finanțelor a formulat punct de vedere la cererea privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, solicitând respingerea acesteia ca inadmisibilă. VI Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și asupra recursului

Asupra cererii formulate de recurenta reclamantă de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Rezultă din aceste dispoziții următoarele condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ: existența unei cauze aflate în curs de judecată soluționată în ultimă instanță, în competența legală a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a curții de apel sau a tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept și aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Sunt îndeplinite condițiile referitoare la faptul că prezenta cauză este în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, legal învestită să soluționeze recursul formulat împotriva hotărârii pronunțate de Curtea de Apel, iar chestiunile de drept invocate a căror lămurire se solicită au legătură cu soluționarea cauzei pe fond, având în vedere obiectul cauzei, sentința recurată și recursul formulat. De asemenea, ultima condiție este îndeplinită, inexistența unui recurs în interesul legii în curs de soluționare având ca obiect problema de drept, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra acestei probleme prin pronunțarea unei decizii în recurs în interesul legii sau a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Nu este îndeplinită, însă, cerința noutății chestiunii de drept cu privire la dispozițiile legale a căror interpretare se solicită. Pe de o parte, deși această cerință poate fi îndeplinită și de chestiuni noi de drept generate de un act normativ mai vechi, în situația în care aplicarea unei norme vechi a devenit de actualitate și nu există jurisprudență cu privire la interpretarea acesteia, existența practicii judiciare determină lipsa caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse analizei. Pe de altă parte, simpla existență a unei divergențe de interpretare nu justifică admisibilitatea sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, scopul procedurii hotărârii prealabile fiind acela de a da rezolvare de principiu unei probleme de drept dificile, care se impune cu evidență a fi lămurită, rezultând din norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare.

Or, în cauză, există suficiente elemente pentru o dezlegarea problemelor de drept deduse judecății, care necesită interpretarea corelată a normelor legale incidente în cauză, revenind Înalta Curte învestite cu soluționarea recursului.

Pentru aceste motive, nefiind îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ca inadmisibilă.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta reclamantă A. S.R.L., operator economic cu capital privat, a desfășurat în perioada 01.01.2015-31.12.2019 activitate de transport de persoane, în baza a opt licențe de transport.

Ca urmare a inspecției economico-financiare efectuate în perioada 28.10.2020 - 01.03.2022, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, având ca obiectiv "verificarea respectării prevederilor legale, precum și a realității și exactității informațiilor cuprinse în documentația aferentă fundamentării sumelor solicitate și acordate de la bugetul general consolidat și în documentele justificative prevăzute pentru acordarea acestora", pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2019, a fost întocmit Raportul de inspecție economico-financiară nr. 761/07.03.2022, prin care au fost constatate nereguli în procedurile de decontare de la bugetul general consolidat a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, în baza căruia a fost emisă Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF 762/07.03.2022, prin care s-a dispus restituirea la bugetul de stat a sumei de 16.129.448 RON, din care 10.926.482 RON reprezintă debit principal, iar suma de 5.202.966 RON reprezintă dobânzi și penalități.

S-a constatat că, în perioada verificată, operatorul economic a transmis spre decontare, către Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, deconturi centralizatoare lunare în care au fost înscrise cupoanele talon ale persoanelor beneficiare ale facilităților transportului auto în baza Legii nr. 147/2000, fiecare cupon talon asigurând recuperarea a 50% din valoarea unei călătorii cu mijlocul de transport, și a încasat de la bugetul de stat suma totală de 12.110.361 RON (cu TVA). În aceeași perioadă, valoarea încasărilor în numerar din vânzarea biletelor de călătorie pentru transport persoane a fost de 5.205.311,65 RON (cu TVA).

S-au reținut următoarele: - încasările în numerar din vânzarea biletelor de călătorie, care includ toate biletele de călătorie (cu preț întreg și preț redus pentru pensionare), sunt mult mai mici decât sumele solicitate și încasate de societate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor care decurg din aplicarea Legii nr. 147/2000, având în vedere că, în conformitate cu acest act normativ, doar 50% din tariful stabilit pentru călătoriile cu mijloacele auto se suportă de la bugetul de stat, astfel că suma totală solicitată și încasată de către operatorul economic de la bugetul general consolidate, în baza celor 317.452 cupoane talon înscrise în deconturile centralizatoare, în conformitate cu prevederile art. 29 din H.G. nr. 2403/2004, reprezintă jumătate din valoarea veniturilor înregistrate de societate aferente activității de transport prestate acestor persoane beneficiare de facilități; cealaltă jumătate din valoarea unei călătorii pe care societatea, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2), art. 17, art. 19 din H.G. nr. 2403/2004, trebuia să o încaseze de la persoanele care beneficiază de facilitățile prevăzute de Legea nr. 147/2000, contravaloarea biletelor de călătorie cu reducere de 50% eliberate acestora (în număr de 317.452 bilete identic cu nr. cupoanelor talon) și care însumează valoarea de 12.110.361 RON, trebuia să se regăsească înregistrată în evidența contabilă a societății în conturile de venituri și TVA; - potrivit declarațiilor din 18.12.2020 ale administratorilor societății, societatea a acceptat să îi transporte pe pensionari în schimbul primirii unui cupon special de călătorie, fără ca persoana transportată să mai achite diferența de 50% din prețul călătoriei, s-a precizat că pensionarii au circulat doar în baza taloanelor de călătorie; s-a concluzionat că suma totală de 5.205.311.65 RON, cu TVA, încasată în numerar prin casierie, include doar costul biletelor vândute cu preț întreg (pentru transport persoane), nu și prețul biletelor cu reducere 50% pentru pensionari; - operatorul de transport nu a eliberat legitimații de călătorie persoanelor beneficiare ale facilităților prevăzute de Legea nr. 147/2000, fiind încălcate prevederile H.G. nr. 2403/2004, art. 134 lit. s) pct. vi din Ordinul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora, stabilite prin O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, care prevăd expres obligativitatea vânzării biletelor, eliberarea legitimației de călătorie constituind dovada certă a prestării serviciului de transport; - având în vedere că în evidența contabilă nu se regăsește înregistrată valoarea de 50% din tariful unei călătorii ce trebuia încasată de la persoanele care beneficiază de facilități în baza Legii nr. 147/2000 (pensionari), care, pentru perioada 2015-2019, însumează valoarea totală de 12.110.361 RON, dar luând in considerare și faptul că operatorul de transport nu a prezentat organului de inspecție cupoanele talon care au stat la baza solicitării și încasării de la bugetul de stat a sumei totale de 10.845.026 RON (12.110.361 RON suma totală solicitată și încasată de la M.T.I.C., diminuată cu suma de 1.265.335 RON ce reprezintă suma solicitată și încasată pentru care societatea a prezentat cupoanele talon), s-a apreciat că persoanele respective au circulat cu un singur cupon, așa cum a declarat administratorul societății, iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii, situație ce are consecințe de natură fiscală, sau persoanele respective au circulat cu câte două cupoane talon, situație ce contravine H.G. nr. 2403/2004 (situație identificată în anexa 5), sau persoanele respective au circulat cu câte un cupon talon, au achitat 50% din valoarea unei călătorii, însă în evidența contabilă nu s-au înregistrat veniturile și TVA aferente, sau persoanele respective nu au circulat, iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii prin raportarea unor cupoane talon care nu îndeplinesc condițiile de legalitate, situație întâlnită în lunile noiembrie și decembrie 2019, sau prin raportarea unor cupoane talon care prezintă datele unor persoane decedate sau inexistente (situații identificate în anexele raportului de inspecție); - societatea nu a prezentat cupoanele talon de călătorie pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2018, lunile ianuarie 2019, august 2019, septembrie 2019 și decembrie 2019, a prezentat cupoanele talon de călătorie doar din anul 2019, pentru lunile martie, aprilie, mai, octombrie, noiembrie, și parțial pentru februarie, iunie și iulie 2019; - nu au fost prezentate centralizatorul/borderoul biletelor întocmit zilnic/lunar, împreună cu matca biletelor/legitimațiilor de călătorie cu preț redus cu 50% cu privire la biletele de călătorie emise pensionarilor în perioada 01.01.2015 - 31.12.2019.

S-au dispus următoarele măsuri: Măsura 1 - restituirea la bugetul general consolidat al statului a sumei totale de 19.737 RON, din care: suma de 14.622 RON a fost solicitată și încasată necuvenit de la M.T.I.C. (creanța stabilita la pct. 3.1 din dispoziția obligatorie); suma de 5.115 RON reprezintă valoarea accesoriilor (din care dobânzi 3.409 RON și penalități de întârziere l.706 RON) calculate până la data de 31.01.2022. Măsura 2 - restituirea la bugetul consolidat a sumei totale de 135.046 RON, din care: suma de 105.415 RON a fost solicitată și încasată necuvenit de la M.T.I.C. ca urmare a raportării la Agenția Rutieră Română și a înscrierii în deconturile centralizatoare transmise la M.T.I.C, a unor documente care nu îndeplinesc condițiile de legalitate; suma de 29.631 RON reprezintă valoarea accesoriilor (dobânzi și penalități de întârziere) calculate până la data de 31.01.2022. Măsura 3 - restituirea sumei totale de 15.974.665 RON, din care: suma de 10.806.445 RON reprezintă suma înscrisă în deconturile transmise la M.T.I.C., în perioada 2015 - 2018, ianuarie 2019 - februarie 2019, iunie - septembrie 2019 și decembrie 2019, în baza unor cupoane talon care nu au fost prezentate organului de inspecție (nu au fost arhivate și păstrate în conformitate cu prevederile legale), iar in lipsa acestora, societatea nu poate dovedi realitatea serviciilor de transport prestate pensionarilor; suma de 5.168.220 RON reprezintă valoarea accesoriilor (dobânzi și penalități de întârziere) calculate până la data de 31.01.2022.

Plângerea prealabilă formulată de reclamantă a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 32/P/24.06.2022.

Împotriva Deciziei nr. 32/P/24.06.2022 a fost formulată de reclamantă acțiunea în anulare respinsă prin sentința recurată.

Motivele de recurs privind încălcarea dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, prin respingerea cererii de anulare a actelor contestate întemeiate pe necompetența materială a inspecției economico-financiare, întrucât reclamanta nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități și, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici cu privire la care inspecția economico-financiară poate efectua verificări, sunt nefondate.

Recurenta a invocat ca motiv de nelegalitate necompetența organelor de inspecție economico-financiară de a verifica activitatea sa, întrucât nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000 fiind persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport subvenționat; a mai invocat faptul că debitorul obligației de plată a acestui preț este pasagerul pensionar, materia plății este guvernată de principiul conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată (art. 1472 din C. civ.), verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competența de verificare aparține instituției care aprobă decontarea acestor sume, Ministerului Transporturilor, conform art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

Instanța de fond a reținut că inspecția economico-financiară este îndreptățită să efectueze controale, întrucât operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat, iar schema de virare a facilității reglementate de Legea nr. 147/2000 prevede un anumit mecanism specific în care operatorul de transport și nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele solicitate. În acest sens, a reținut ca relevante, pentru a atrage aplicabilitatea O.U.G. nr. 94/2011, sursa finanțării, destinația exactă a sumei, mecanismul concret de plată și responsabilitățile legiferate, potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, faptul că noțiunea de "sume acordate de la bugetul general consolidat" reprezintă o denumire generică ce include, doar cu titlu exemplificativ și nu limitativ, "subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități".

Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare reglementează inspecția economico-financiară care se efectuează la operatorii economici, astfel cum sunt definiți la art. 3 pct. 5 din acest act normativ.

Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011, Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici cu privire la: a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor; b) respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile; c) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități; d) obligațiile către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale, conform competențelor legale. Obiectivele inspecției economico-financiare, potrivit alin. (2) al art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011, sunt creșterea responsabilității operatorilor economici în exercitarea activității economico-financiare, întărirea disciplinei bugetare și economico-financiare la operatorii economici.

Art. 3 din O.U.G. nr. 94/2011 prezintă semnificația termenilor utilizați în actul normativ: "4. inspecție economico-financiară - activitatea de control prin care se verifică modul de implementare a măsurilor de creștere a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor, respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile, precum și fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, stabilind erori și deficiențe în activitatea economico-financiar