ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1474/2024

Ședința publică din data de 13 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 13.12.2021, pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâii Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor Publice, anularea Deciziei nr. 30/P din 8 septembrie 2021, a Dispoziției obligatorii ISR_AIF-2002/28 mai 2021 și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. 1997/27 mai 2021.

A mai solicitat reclamanta și suspendarea executării acelorași acte până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința nr. 26/2022 din 7 martie 2022, Curtea de Apel Iași:

(i) a admis cererea reclamantei de sesizare a Curții Constituționale;

(ii) în temeiul art. 29 din Legea 47/1992, a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 pct. 4, art. 3 pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 și a O.U.G. nr. 94/2011 în ansamblul său, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (4), art. 140 alin. (1) și art. 115 alin. (4) din Constituția României;

(iii) a respins, ca nefondată, acțiunea.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2.(iii), reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, prin intermediul a două memorii de recurs, înregistrate la dosar la 23 martie 2022 și la 5 aprilie 2022, vizând soluția de respingere atât a cererii de anulare, cât și a cererii de suspendare.

3.1. Prin intermediul primului memoriu de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta a criticat soluția de respingere atât a cererii de anulare, cât și a cererii de suspendare (cu mențiunea că, prin decizia nr. 3295 din 15 iunie 2023, ÎCCJ-SCAF a respins, ca nefondat, recursul declarat de reclamantă împotriva sentinței recurate, în ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de suspendare), solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acestei cereri așa cum a fost formulată.

3.2. Prin cel de-al doilea memoriu de recurs, întemeiat tot pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta a criticat doar soluția de respingere a cererii de anulare, solicitând, de asemenea, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acestei cereri așa cum a fost formulată.

Intimații-pârâți Direcția Geneală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru motivele ce vor fi arătate în continuare, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâii Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor Publice, anularea Deciziei nr. 30/P din 8 septembrie 2021, a Dispoziției obligatorii ISR_AIF-2002/28 mai 2021 și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. 1997/27 mai 2021.

A mai solicitat reclamanta și suspendarea executării acelorași acte până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința atacată, Curtea de Apel Iași a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantei.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

În fapt, reclamata este o persoană juridică de drept privat care are ca obiect principal de activitate transportul auto de persoane, fiind deținătoarea mai multor licențe de traseu.

Activitatea societății pentru perioada 1 ianuarie 2015- 31 decembrie 2019 a făcut obiectul inspecției realizate de către Ministerul de Finanțe prin Inspecția Economică Financiară din cadrul DGRFP Iași, inspecție finalizată prin întocmirea raportului nr. 1997/27 mai 2021 și a dispoziției obligatorii nr. 2002/28 mai 2021.

Prin acest ultim act s-a stabilit în sarcina societății obligația de a restitui la bugetul de stat suma totală de 5 313 851,73 RON din care 3 875 720,50 RON reprezentând creanță principală constând în sume solicitate și încasate necuvenit de la Ministerul Transporturilor pentru decontarea călătoriilor cu mijloacele de transport auto pentru pensionari, restul reprezentând accesorii bugetare (957 867,87 RON dobânzi și 480 263,36 RON penalități de întârziere).

Plângerea administrativă a societății formulate împotriva acestei Dispoziții a fost respinsă ca nefondată prin Decizia nr. 30/8 septembrie 2021 .

Din probele administrate în cauză reiese că în perioada ianuarie 2015- decembrie 2019 societatea a încasat de la bugetul general consolidat prin Ministerul Transporturilor, suma totală de 3 875 720,50 RON cu TVA care a reprezentat contravaloarea a 50 % din tariful călătoriilor cu mijlocul de transport auto pentru pensionarii care beneficiază de facilitățile legiferate de Legea 147/2000. Această sumă a fost încasată de reclamantă pe baza unor deconturi centralizatoare lunare depuse la Ministerul Transporturilor și din care reiese că au fost utilizate 140 391 de cupoane talon ale beneficiarilor Legii 147/2000. Din acest număr total de cupoane, doar 39 533 de cupoane decontate prezintă codul CTP utilizat de Casa Județeană de Pensii Iași (aspect relevant având în vedere că toate licențele de traseu deținute de societate au stație de plecare/sosire Iași: Iași-București, Iași-Galați, Iași-Hărpășești, Iași-Bicaz, Iași-Piatra Neamț, Iași-Pașcani).

Reiese din propria declarație a administratorului reclamantei faptul că pentru serviciile de transport pretins efectuate, aferente acestor cupoane, nu au fost eliberate legitimații de călătorie, nu s-a încasat restul de 50 % din valoarea prețului biletului.

Conform verificărilor efectuate de inspectori și necontestate de reclamantă cuantumul încasărilor efective ale societății, prin casierie, tot pentru perioada verificată, a fost de doar 2 756 902,71 RON. Față de declarația anterioară a administratorului, reiese că această sumă este aferentă exclusiv transportului efectuat de societate pentru celelalte persoane transportate, exclusiv pensionarii beneficiari ai Legii 147/2000.

Pe parcursul controlului, atitudinea reclamantei nu s-a circumscris nicidecum principiului cooperării prevăzut de art. 18 din O.U.G. nr. 94/2011, acesteia adresându-i-se 3 invitații (la data de 18 noiembrie 2020, 17 martie 2021 și 12 aprilie 2021) pentru a depune documente pertinente pentru inspecție, societatea neconformându-se niciuneia, în integralitatea sa.

Pentru soluționarea prezentei cauze, judecătorul fondului a apreciat ca fiind demnă de reținut atitudinea reclamantei de a nu depune în fața inspecției: cupoanele talon înscrise în deconturile centralizatoare transmise Ministerului Transporturilor aferente anului 2019 (acestea nu au fost depuse nici măcar odată cu plângerea administrativă formulată, nici odată cu acțiunea în justiție); borderourile de decontare și borderoul biletelor vândute cu preț întreg (100%) și cu reducere de 50 % pentru pensionari, întocmite zilnic pentru fiecare traseu; tarifele concrete și publice practicate pe trasee pentru întreaga perioadă.

Având în vedere faptul că a fost aprobată o amânare inițială a inspecției și a operat chiar și o suspendare a acesteia în perioada decembrie 2020- martie 2021, eventuala scuză referitoare la omisiunea prezentării acestor documente din pricina volumului lor coroborat cu factorului timp, apare ca vădit nefondată.

Ca urmare a controlului efectuat în baza documentelor financiar-contabile aflate la dispoziție (deconturile centralizatoare lunare depuse la Ministerul Transportului după modelul din anexa 4 H.G. nr. 2403/2004, raportările ARR, licențele de traseu, situații financiare anuale) și relațiilor din partea ARR și Caselor Județene de pensii Constanța și Iași (adresele x/2021, y/2020, z/2020, w/2021, t/2021), pe lângă absența pentru întreaga perioadă a legitimațiilor de transport și a neîncasării diferenței de preț, inspectorii au constatat numeroase deficiențe punctuale cu privire la anumite cupoane talon aferente unor dosare de pensie care figurau în deconturile transmise, verificări efectuate prin sondaj:

Față de toate aceste deficiențe punctuale constatate prin sondaj, în contextul absenței încasării diferenței de 50 % din prețului călătoriei și neemiterii legitimațiilor de călătorie pentru toate cupoanele talon transmise spre decontare, coroborat cu omisiunea prezentării de către societate a unor dovezi minimale referitoare la prețul practicat și a documentelor justificative care au stat la baza deconturilor transmise către Ministerul Transporturilor, organul de inspecție a concluzionat corespunzător în sensul caracterului fictiv al acestora emițând dispoziția obligatorie prin care a pretins recuperarea sumelor nelegal decontate de la bugetul de stat și accesoriile aferente.

Prin Măsura 1 din Dispoziția emisă la data de 28 mai 2021 s-a dispus recuperarea sumei de 31 016 RON cu TVA (reprezentând deficiențele anterior indicate la primele 5 puncte) plus accesorii în cuantum de 14 015,96 RON.

Prin Măsura 2 din aceeași Dispoziție s-a dispus recuperarea de la reclamantă a sumei de 18 769,50 RON cu TVA (reprezentând deficiențele anterior indicate la punctele 6 și 7) plus accesorii în cuantum de 5930 RON.

Prin Măsura 3 din Dispoziția obligatorie s-a impus societății restituirea restului sumei de 3 825 935 RON decontate nelegal, reprezentând diferența rămasă din totalul de 3 875 720,50 RON cu TVA, plus accesorii de 1 418 185,27 RON.

Pe calea prezentului demers judiciar, reclamanta invocă o serie de motive de nelegalitate ale actelor emise, fără însă a ataca chiar esența constatărilor și care îndreptățesc pârâtele la a pretinde restituirea sumelor primite, respectiv caracterul fictiv al decontărilor transmise și în baza cărora s-a încasat o sumă considerabilă de la bugetul de stat.

Reclamanta nu a dovedit de o manieră credibilă, nici în fața inspectorilor și nici a instanței de judecată, aspectul esențial aflat în discuție: realitatea tuturor serviciilor de transport pretinse la decontare, a identității persoanelor pretins a fi fost transportate, în condițiile, pe traseele și la datele indicate în deconturi, cu alte cuvinte, realitatea din spatele cupoanelor adunate și solicitate la decontare prin raportare la un preț fictiv al călătoriei.

Nu poate fi ignorat faptul că din întreaga atitudine a reclamantei transpare intenția sa de a obține decontarea cupoanelor talon transcrise în deconturile justificative lunare și înaintate Ministerului Transporturilor, fără însă a dovedi vreo preocupare, pe parcursul timpului (2015-2019), pentru dovedirea realității operațiunii sale comerciale: transportul persoanelor în discuție.

Deși se referă la persoana sa ca fiind o parte a unui raport juridic civil, respectiv a unui contract de transport, reclamanta ignoră faptul că potrivit prevederilor art. 1956 C. civ.:

"Contractul de transport se dovedește prin documente de transport, precum scrisoare de trăsură, recipisă de bagaje, foaie de parcurs, conosament, tichet ori legitimație de călătorie sau altele asemenea, de la caz la caz."

Corelativ, față de tipul transportului efectuat, curtea de apel a reținut prevederile art. 134 și 135 din Ordinul MTI 980/2011 și ale anexei 5 din Ordinul MFP 2185/2001 din care reiese cu claritate obligația transportatorilor auto de persoane de a emite bilet de călătorie/legitimație de călătorie, acesta fiind singurul document justificativ "pe baza căruia unitatea prestatoare asigură serviciile de transport interurban de călători" și reprezintă, totodată, "documentul justificativ de înregistrare în contabilitatea prestatorului și a beneficiarului, după caz."

Subsecvent, prevederile H.G. nr. 2403/2004 aplicabile speței față de natura sumelor alocate de la bugetul de stat, consacră explicit la art. 4, art. 16 și 17:

"Călătoriile prevăzute la art. 2 alin. (1) se efectuează cu legitimațiile de călătorie specifice mijloacelor de transport pe calea ferată, auto și naval, eliberate de către operatorii de transport. (…) Călătoria cu reducere de 50% din tariful stabilit pentru călătoriile pe calea ferată, clasa a II-a, cu mijloace auto sau cu navele de călători clasa a II-a se face în baza unei legitimații de călătorie obținute, după caz, de la punctele de vânzare a legitimațiilor de călătorie sau direct din mijlocul de transport, în condițiile stabilite de operatorii de transport. Eliberarea legitimațiilor de călătorie de către operatorii de transport feroviar, auto sau naval se face în baza cuponului-talon prezentat și a achitării costului biletului redus cu 50%."

Or, prin două note justificative date în fața inspectorilor (anexate la filele x din vol VIII), reprezentantul legal al reclamantei a recunoscut clar faptul că pentru pensionarii transportați nu a emis niciodată legitimație de călătorie, afirmând că a efectuat transportul acestora exclusiv pe bază de cupon.

Curtea de apel a constatat că reclamanta a înțeles eronat scopul și limitele cadrului legislativ pe care l-a accesat.

Din lectura Legii 147/2000 coroborată cu Normele sale de aplicare reglementate prin H.G. nr. 2403/2004 reiese că ceea ce se decontează de la bugetul de stat nu este cuponul talon în sine, acesta neavând o valoare nominală inclusă, ci călătoria unei persoane anume (pensionarul care beneficiază de facilitate), respectiv 50 % din valoarea declarată, prestabilită, a unei operațiuni concrete, reale de transport auto a pensionarului care este atât beneficiarul nominal al serviciului prestat cât și deținătorul cuponului talon prezentat la decontare.

Cuponul talon este de fapt instrumentul ad probationem al unei facilități inuitu personae, Normele de aplicare ale Legii 147/2000 consacrând expres obligația transportatorului de a legitima persoana care prezintă cuponul și de a-i permite doar acesteia să îl folosească în scopul prevăzut de lege.

Conținutul prevederilor art. 23, art. 26 și art. 27 din H.G. nr. 2403/2004 statuează explicit asupra obligației transportatorilor de a legitima persoanele care solicită transportarea cu tarif redus și vădesc preocuparea legiuitorului de a se asigura că sumele suportate din bugetul de stat acoperă o nevoie concretă, reală, de transport a pensionarilor titulari ai facilității.

Corespondența între data, ruta pe care s-a călătorit, identitatea persoanei care a călătorit, cuponul care s-a folosit, prețul total al călătoriei care se practica la data evenimentelor (din care să se deducă procentual suma suportată de la bugetul de stat), reprezintă elemente esențiale de trasabilitate pe care reclamanta ar fi trebuit să fie în măsură să le dovedească fără niciun dubiu, pentru fiecare din cele 140 391 de transporturi pretins efectuate.

În ipoteza neîntrunirii acestor elemente, se creează premisele fraudării sistemului de facilitate reglementat, respectiv se permite "tranzacționarea" cupoanelor neutilizate efectiv de pensionarii în drept, cu consecința directă a acceptării decontării de la bugetul de stat a unei valori fictive, stabilite artificial și care "acoperă" un serviciu fictiv de transport. Evident, această ipoteză nu se înscrie în logica scopului Legii 147/2000 și a mecanismului stabilit prin normele sale de aplicare.

Absenței emiterii legitimației de călătorie i se adaugă faptul că pentru toate deconturile în discuție, reclamanta nici nu a încasat diferența de preț de 50 %, afirmând că a ales să procedeze în acest fel pentru a descuraja deplasarea pensionarilor cu "pirații". Această afirmație nu a fost dezvoltată în niciun fel.

În primul rând, "gratuitatea" pe care reclamanta și-a configurat-o (dincolo de aspectele fiscale care pot fi incidente) nu corespunde schemei legislative în care aceasta trebuia să se încadreze pentru a beneficia de sumele pretinse de la bugetul de stat. Conform art. 17 din H.G. nr. 2403/2004:

"Eliberarea legitimațiilor de călătorie de către operatorii de transport feroviar, auto sau naval se face în baza cuponului-talon prezentat și a achitării costului biletului redus cu 50%."

Prin urmare, în ipoteza propusă, față de absența unei valori nominale concrete a facilități, coroborat cu consacrarea sa legală doar ca procent dintr-o anumită valoare prestabilită, dacă prețul călătoriei este 0 RON, facilitatea are fix aceeași valoare.

În al doilea rând, privită în contextul cuantumului deloc neglijabil al sumelor în discuție și sesizând raportului dintre ele (suma efectiv încasată fiind de 2 756 902,71 RON și suma la care reclamanta afirmă că a renunțat pur și simplu este în cuantum mult mai mare, de 3 875 720,50 RON- restul de 50 % din valoarea transportului), alegerea reclamantei pare greu de înțeles.

În ceea ce privește apărarea reclamantei referitoare la nulitatea actelor contestate față de necompetența materială a organelor de inspecție economico-financiară în efectuarea controlului, prima instanță a reținut caracterul său nefondat.

În esență, reclamanta apreciază că nu putea fi subiectul controlului întrucât este o persoană juridică de drept privat, cu capital integral privat și care nu este beneficiara directă a unei subvenții/alocații din partea bugetului de stat, cei subvenționați fiind de fapt pensionarii, raportul juridic în care este ea parte fiind unul eminamente civil, circumscris singurei sale obligații, respectiv de transport, proveniența plății serviciului nefiind relevantă.

Textele legale incidente nu susțin o astfel de abordare, inspecția economico-financiară fiind îndreptățită să efectueze controale ex post întrucât operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat iar, schema de virare a facilității reglementate de Legea 148/2000 prevede un anumit mecanism specific în care operatorul de transport și nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele solicitate.

Prezintă relevanță pentru a atrage aplicabilitatea O.U.G. nr. 94/2011: sursa finanțării, destinația exactă a sumei, mecanismul concret de plată și responsabilitățile legiferate pentru accesarea fondului.

Astfel, potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, inspecția economico-financiară reprezintă "activitatea de control prin care se verifică (…) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, stabilind erori și deficiențe în activitatea economico-financiară pentru a le remedia și a le evita în viitor, precum și stabilirea obligațiilor către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale" iar, noțiunea de "operator economic" care poate fi subiect al verificărilor este definită de același articol cu caracter generic și incluzând la lit. f) "alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat."

Noțiunea de "sume acordate de la bugetul general consolidat" reprezintă, așa cum explicit statuează legiuitorul la art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, o denumire generică ce include, doar cu titlu exemplificativ și nu limitativ "subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități".

Aplicând în speță regula de interpretare conform căreia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, instanța fondului a reținut că textele legale anterior menționate nu se impun a fi interpretate restrictiv, ele nereferindu-se exclusiv doar la situația beneficiarilor direcți ai unor sume alocate de la bugetul general consolidat ci, tocmai pentru a atinge obiectivele pentru care a fost creată (a se vedea art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011), inspecția economică include și persoanele care sunt beneficiari indirecți ai acestora, respectiv cei care se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat. Observă instanța că doar excluderea unor persoane juridice a fost una expres legiferată și se referă limitativ la societățile financiar-bancare, societățile de asigurări și Societatea Comercială "Fondul Proprietatea".

Sursa patrimonială a facilităților reclamate este, în mod cert, bugetul de stat, prin intermediul Ministerului Transporturilor, așa cum reiese din Legea 147/2000 și Normele sale de aplicare.

Natura juridică a sumelor decontate reclamantei este aceea a unor facilități acordate de stat pentru călătoriile efectuate de către pensionari, parte a politicii sale sociale susținute de la bugetul de stat.

În contextul argumentului invocat de reclamantă, în speță este deosebit de important a observa mecanismul concret de alocare de la bugetul de stat a facilității la transport pentru pensionari, mecanism în cadrul căruia, contrar apărărilor sale, reclamantei i s-au stabilit obligații și responsabilități concrete, toate acestea substanțiind de fapt calitatea sa de beneficiar indirect al acestor sume.

Astfel, conform art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 2403/2004, operatorul care a efectuat transportul (nu pensionarul) este cel care recuperează de la stat diferența dintre tariful stabilit pentru călătorie și suma efectiv încasată de la pensionari. În acest scop, operatorului de transport i s-au stabilit prin H.G. nr. 2403/2004 următoarele obligații: tipărirea legitimației de călătorie cu reducere de 50 %- art. 7; eliberarea legitimației de călătorie contra prezentării cuponului talon și al achitării diferenței de preț- art. 17; certificarea corectitudinii înscrierilor făcute de pensionari pe cuponul talon- art. 19; eliberarea legitimațiilor de transport, reținând cuponul talon și legitimarea pensionarilor când aceștia se urcă pe parcurs- art. 23; legitimarea pensionarilor cu prezentarea actului de identitate și a talonului special- art. 26; arhivarea cupoanelor talon pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria- art. 28; întocmirea decontului lunar centralizator după modelul tabelar din anexa 4- art. 29; transmiterea deconturilor lunare la Ministerul Transporturilor cu asumarea răspunderii aferente realității, oportunității, exactității datelor înscrise în acestea-art. 30 și 31.

Reiese de o manieră evidentă din aceste prevederi legale fix contrariul afirmației reclamantei conform căreia: singura sa obligație ar fi aceea de a asigura transportul, plata sa putând fi făcută de oricine și nefiind aptă per se să o atragă în alt raport juridic decât cel civil.

Legiuitorul a stabilit de o manieră expresă în art. 30 din H.G. nr. 2403/2004 faptul că operatorului de transport îi revine răspunderea aferentă realității și exactității datelor prezentate în vederea accesării bugetului de stat, logica fiind aceea că acesta este un beneficiar indirect al asumării financiare a unei politici sociale care are ca beneficiar direct pensionarul.

Rațiunea controlului exercitat în baza O.U.G. nr. 94/2011 este aceea de verifica dacă fondurile bugetare au fost sau nu utilizate conform destinației legale. Or, atât timp cât reclamanta a solicitat de la bugetul de stat alocarea unor sume drept plată a unor servicii de transport persoane, pe baza unui decont justificativ, este firesc să poată fi supusă unui control ex post care să verifice chiar justețea întocmirii acestuia și a realității serviciului prestat.

Argumentul jurisprudențial adus în discuție de către reclamantă, la o verificare atentă și in extenso a practicii depuse chiar de către parte, nu susține apărarea acesteia.

Astfel, potrivit jurisprudenței recente a ÎCCJ (a se vedea mutatis mutandis decizia nr. 3207/2020) competența materială a inspecției economico-financiară se răsfrânge inclusiv asupra beneficiarilor indirecți ai fondurilor alocate de la bugetul de stat pentru executarea diferitelor lucrări/servicii, subliniindu-se importanța decelării mecanismului concret al virării sumelor în discuție și obligațiile legale asumate de acești operatori, în context.

Reiese fără niciun dubiu din cuprinsul deciziei ÎCCJ 6506/2013 a ÎCCJ faptul că în materia decontării sumelor aferente aplicării Legii 147/2000 revine inspecției economice din cadrul Ministerului de Finanțe și nu Curții de Conturi competența materială de control al operatorilor economici care solicită decontarea:

"Competența materială privind verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparține M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici." Criticile reclamantei cu privire la această decizie de speță vădesc nemulțumirea sa față de abordarea jurisprudențială și interpretează trunchiat un raționament a cărui finalitate este cea anterior expusă.

Inclusiv deciziile 6254/2020 și 1766/2020 ale ÎCCJ (citate de reclamantă doar în extras și doar în scopul justificării absenței cerinței cauțiunii pentru suspendarea efectelor dispoziției obligatorii) recunosc de o manieră implicită competența materială a inspecției economico-financiară în materia controlului operatorilor de transport persoane care solicită de la bugetul de stat sume aferente aplicării Legii 44/1994, respectiv călătoriilor veteranilor de război. În decizia 1766/2020 se menționează explicit că:

"Înalta Curte nu subscrie argumentelor instanței de fond potrivit cărora operatorul de transport public de persoane nu are obligația de a verifica modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 valorifică biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor. Dimpotrivă, constată că operatorii de transport sunt implicați în raportul juridic născut între beneficiarii legii și autoritățile publice și pot solicita decontarea costurilor călătoriilor gratuite numai cu respectarea Legii nr. 44/1994 și a prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005."

Jurisprudența Curții de apel Iași indicată de către reclamantă, respectiv deciziile 39/2017, 1322/2013 și 3781/2013 nu au nicio relevanță întrucât ele se referă la competența materială a Curții de Conturi și fac interpretarea unor prevederi legale din Legea 94/1992.

Sentințele 381/2011, 287/2011, 333/2011, 294/2011 și 393/2011 ale Curții de apel Iași și, corelativ, deciziile ÎCCJ 646/2013, 4901/2012, 4179/2012, 5158/2012, 5098/2012, 4527/2012, 4607/2012, 4180/2012, 5046/2012, 4732/2012 invocate de reclamantă se circumscriu altui gen de facilitate decât cea în discuție.

Totuși, inclusiv în acest context, instanțele de judecată în fond au recunoscut de o manieră expresă competența organului de inspecție economico- financiară de a efectua un control ex post în privința operatorilor economici care au solicitat decontarea transportului veteranilor de război în condițiile în care existase deja un control ex ante din partea direcțiilor financiare locale.

Aceste cauze se circumscriu prevederilor Legii 44/1994 și a normelor sale de aplicare, respectiv Ordinului MT 266/2005, și au fost generate într-un anumit context: ulterior auditului realizat de Curtea de Conturi la direcțiile finanțelor publice locale cu privire la modul în care acestea verificau ex ante nu doar deconturile dar și cupoanele transmise de operatorii de transport ale veteranilor, s-au inițiat acțiuni de inspecție economică la acești operatori, acțiuni care s-au finalizat cu dispoziții de recuperare a alocărilor bugetare deja efectuate pentru transporturile în discuție. În acțiunea în anulare a acestor dispoziții instanța de judecată a observat și ulterior sancționat încercarea autorităților financiare de transgresare a responsabilității lor inițiale și concretizate prin ample note de fundamentare, în controlul ex ante al întregii documentații prezentate la decontare (care includea și cupoanele) către operatorii de transport, în ciuda faptului că aceștia au beneficiat de sume tocmai ca urmare a exercitării atribuțiilor de control de către primele.

Or, trebuie observat că mecanismul legal de decontare de la bugetul de stat pus în aplicare de Legea 44/1994 și normele sale de aplicare este fundamental diferit de cel statuat prin Legea 147/2000 și normele sale de aplicare. În acest ultim caz, anterior alocărilor, nicio autoritate a statului nu se află în posesia cupoanelor, a mătcii biletelor de călătorie ci doar în posesia unui decont justificativ întocmit de către societatea comercială, coroborat cu prevederea legală expresă din art. 30 din H.G. nr. 2403/2004 conform căreia aceștia răspund de realitatea și exactitatea acestui decont. Mai mult, în speța de față este vorba despre o facilitate de 50 % din prețul călătoriei și nu de o gratuitate.

Decizia 840/2012 a Curții de apel Iași nu prezintă nici ea vreo relevanță întrucât se circumscrie sferei de aplicare a altei legi decât cea în discuție.

În ceea ce privește apărarea reclamantei conform căreia inspecția economică nu ar mai putea efectua un control întrucât singura autoritate cu competență în materia aplicării Legii 147/2000 ar fi Ministerul Transporturilor, curtea de apel l-a apreciat deopotrivă nefondat.

Verificările efectuate de acest Minister au la bază exclusiv decontul justificativ întocmit de către operatorul de transport și care conține datele incluse în modelul acestuia conform anexei 4 la H.G. nr. 2403/2004 (nr dosar de pensie, km, valoarea totală a biletului, valoarea cu reducere) scopul acestor verificări este expus de art. 5 alin. (2) din același act normativ (numărul călătoriilor, distanța medie a acestora, valoarea facilităților).

Or, este evident că la momentul verificării decontului, nefiind în posesia cupoanelor în sine, a mătcii legitimațiilor de transport, a situațiilor financiare, a borderourilor de încasări sau a prețurilor practicate, această autoritate nu poate stabili realitatea serviciului prestat, corespondența dintre decontul prezentat și cupoanele în sine, eliberarea sau nu a legitimațiilor de călătorie, realitatea numerelor de cupon transcrise, valabilitatea sau nu a acestora prin raport de decesul persoanelor, prețurile practicate public de transportator, etc. Nu există reglementată nicio posibilitate de acces a funcționarilor din Ministerul Transporturilor la baza de date a Caselor Județene de Pensii.

De principiu, existența unui control ex ante nu exclude existența unui control ex post. Distincțiile dintre cele două verificări sunt redate în art. 7 din O.U.G. nr. 94/2011 și se înscriu în logica necesității asigurării legalității atât a modului de virare/alocare a sumelor de la buget cât și a observării modalității de întrebuințare în sine a acestora. Coexistența celor două tipuri de control nu este exclusă de principiul unicității controlului pe care reclamanta îl aduce implicit în discuție.

Nici Ministerul Transporturilor și nici ARR nu puteau și nici nu trebuiau să verifice toate datele/documentele aflate în posesia reclamantei și care ar fi putut dovedi existența călătoriei în sine. Verificările acestor două entități se refereau exclusiv la condiții de formă referitoare la numărul curselor, numărul pensionarilor transportați, distanțe, valoare decontată.

Corespondența dintre decontul justificativ întocmit de către reclamantă și cuponul talon, respectiv legitimația de călătorie, borderoul de încasări, nu putea fi stabilită decât printr-un control ex post cu implicarea și a datelor aflate în evidența Caselor Județene de Pensii.

În ceea ce privește apărarea reclamantei referitoare la nelegalitatea imputării neprezentării în 2020 a cupoanelor aferente perioadei anterioare anului 2019 de vreme ce perioada legală de arhivare a acestora este de doar un an, instanța de fond a reținut că aceasta este parțial fondată însă, complet nerelevantă față de neregularitățile identificate de către inspectori și care vizează însăși realitatea serviciilor de transport.

Astfel, activitatea de inspecție financiară a solicitat reclamantei prezentarea nu doar a deconturilor justificative transmise la Ministerul Transporturilor ci și actele care au stat la baza acestor deconturi, respectiv cupoanele talon pe care reclamanta avea obligația de a le prelua de la pensionarii transportați, de a verifica regularitatea completării lor și de a le arhiva timp de 1 an calendaristic începând din anul următor celui în care a avut loc călătoria.

Cupoanele talon și legitimațiile de călătorie, respectiv matca acestui formular (pe care reclamanta nu le-a putut prezenta întrucât nu le-a emis) reprezintă documente justificative în sensul Legii contabilității, contrar afirmațiilor reclamantei.

Reiese din lectura prevederilor art. 6 din Legea 82/1991 că orice înscris poate dobândi calitatea de "document justificativ" atât timp cât este folosit pentru a justifica o înregistrare contabilă, operațiune care se realizează în scopul justificării activității economice:

"Orice operațiune economico-financiară efectuată se consemnează în momentul efectuării ei într-un document care stă la baza înregistrărilor în contabilitate, dobândind astfel calitatea de document justificativ. Documentele justificative care stau la baza înregistrărilor în contabilitate angajează răspunderea persoanelor care le-au întocmit, vizat și aprobat, precum și a celor care le-au înregistrat în contabilitate, după caz."

Or, cupoanele talon în discuție sunt tocmai astfel de înscrisuri primare care justifică ab initio întreaga trasabilitate contabilă pentru jumătate din tariful perceput de operator, fiind cele care trebuie să stea la baza eliberării legitimațiilor de transport (art. 17 din H.G. nr. 2403/2004) și, ulterior, cele care sunt transcrise de operatorul de transport în decontul justificativ, pe baza căruia se deschide creditul bugetar și se face plata de la bugetul de stat. Absența/fictivitatea/nevalabilitatea sa îngreunează/lipsește de suport întregul proces de verificare a deconturilor justificative și viciază prin urmare întregul proces de executare a legii în privința jumătății din tariful de transport.

Conform art. 28 din H.G. nr. 2403/2004:

"Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria."

Din lectura textului anterior citat, reiese mai degrabă că legiuitorul ar fi intenționat să consacre un termen special (prin urmare aplicabil cu prioritate) de păstrare decât cel comun, incident în privința celorlalte documente contabile justificative (10 ani), respectiv de doar 1 an. Soluția legislativă poate părea surprinzătoare întrucât perioada indicată nu se coroborează nici măcar cu termenul de prescripție al stabilirii creanțelor bugetare însă, prevederea legală nu poate fi ignorată și nici înlăturată prin distincții artificiale între noțiunea de "păstrare" și cea de "arhivare". În opinia instanței această distincție operată de inspecție (în opinia acesteia termenul reglementat de art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 ar fi doar unul aferent operațiunii de arhivare și, ulterior împlinirii acestuia, ar începe termenul de păstrare de 10 ani, conform art. 25 din Legea contabilității) nu se susține de vreme ce teza inițială a articolului folosește verbul "vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației" pentru ca apoi, într-o logică elementară, să statueze și până când.

Totodată, operațiunea de arhivare este una de evidențiere scriptică a unor documente aflate în posesie și nu poate fi disociată în concret de actul în sine al păstrării (prin natura sa continuu) fie în arhiva proprie fie printr-un serviciu externalizat.

Neprezentarea cupoanelor talon aferente perioadei ianuarie 2015- decembrie 2018 chiar și din pricina expirării perioadei de păstrare nu poate însă avea automat efectul favorabil urmărit de reclamantă, respectiv acela de validare absolută, necondiționată a deconturilor justificative cu consecința nelegalității imputării restituirii sumelor de la buget.

În primul rând, așa cum s-a argumentat pe larg anterior, reclamanta a eșuat în dovedirea realității în sine a transportului efectuat (ca izvor firesc al perceperii prețului din care doar 50 % este suportat de bugetul de stat) conform prevederilor C. civ. și a Ordinului MT 980/2011 și ale anexei 5 din Ordinul MFP 2185/2001, neeliberând legitimațiile de călătorie (definite expres drept "documentul justificativ de înregistrare în contabilitatea prestatorului și a beneficiarului, după caz.") și neîncasând diferența de preț.

Conform anexei 5 din Ordinul MFP 2185/2001 biletul de călătorie servește ca: document justificativ pe baza căruia unitatea prestatoare asigură serviciile de transport interurban de călători; document justificativ de înregistrare în contabilitatea prestatorului și a beneficiarului, după caz; document care stă la baza întocmirii situației privind încasările. Se întocmește de către prestatorul de servicii într-un exemplar cu matcă și parte detașabilă. Circulă la beneficiarul transportului interurban - partea dreaptă a biletului, care se detașează, pentru a dovedi la orice control plata transportului și pentru înregistrarea în contabilitatea acestuia și la la prestatorul de servicii rămâne matca, pentru înregistrarea în contabilitate. Se arhivează la beneficiarul transportului interurban (biletul din partea dreaptă a formularului) și la prestatorul de servicii (matca formularului).

În al doilea rând, instanța nu poate omite faptul că reclamanta nu a făcut nici măcar dovada operațiunii arhivării anterioare și dezarhivării acestora, după expirarea perioadei de 1 an, neprezentând vreun registru propriu cu aceste mențiuni, vreun proces-verbal întocmit în acest sens, măsuri la care era obligată conform art. 9 și 12 din Legea 16/1996. Această omisiune nu a fost în niciun fel comentată de către reclamantă și, în context, nu face decât să contribuie la conturarea caracterului fictiv al operațiunii de transport în sine.

În al treilea rând, se observă că pentru anul 2019 societatea pur și simplu s-a sustras controlului, cupoanele talon nefiind prezentate inspectorilor (în ciuda amânării inspecției și a celor trei solicitări exprese) și nici măcar organelor de soluționare a contestației administrative. Afirmația reclamantei din cuprinsul cererii de chemare în judecată conform căreia prezentarea cupoanelor ar fi fost refuzată de inspectori nu a fost probată de parte și contrazisă explicit de pârâte.

Anexarea lor la dosarul instanței în contextul administrării singurei probe solicitate, respectiv aceea cu înscrisuri, nu poate avea niciun efect de vreme ce instanța însăși, prin forțe proprii, nu poate verifica autenticitatea lor, unicitatea folosirii lor doar pentru activitatea reclamantei (în contextul în care aceeași persoană fizică este administrator în mai multe societăți comerciale cu același obiect de activitate și care au fost supuse unui control similar), coroborarea lor cu deconturile justificative.

În ceea ce privește apărarea reclamantei referitoare la măsura 2 din Dispoziție, respectiv la impunerea restituirii sumei de 18 769,5 RON aferentă folosirii unor cupoane talon aferente unor persoane decedate/transferate/sistate la plată, prima instanță a apreciat-o ca nefondată.

În esență, reclamanta consideră că nu poate fi ținută răspunzătoare de eventualele erori de inscripționare ale taloanelor sau cupoanelor și oricum, evidențele au fost transmise și la ARR și au trecut de verificările acesteia. Totodată, reclamanta subliniază faptul că nu are obligația legitimării, identificării călătorului pensionar și, cu atât mai puțin, nu îi poate fi imputabilă folosirea acestora de către membrii de familie, soț/soție.

Chestiunea aduce de fapt în discuție obligația reclamantei, în calitate de operator de transport, de a verifica sau nu identitatea persoanelor care folosesc cupoanele talon pentru a beneficia de reducerea tarifului de călătorie cu 50 %, respectiv obligația sa de a nu recunoaște facilitatea pentru membrii familiei pensionarului ci doar pentru acesta.

În opinia instanței, așa cum s-a expus și anterior, această obligație există indubitabil, fiind expres reglementată de legiuitor în art. 10, 19, 23, 26 și 27 din H.G. nr. 2403/2004. Totodată, trebuie subliniat că facilitatea pentru transportul auto este acordată doar titularilor, soțul sau soția pensionarului având aceste drepturi exclusiv la transportul feroviar conform art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 2403/2004.

Astfel, verificarea corespondenței dintre talonul de pensie, talonul special de călătorie, modul de completare a cuponului talon de către pensionar, toate revin în sarcina operatorului de transport anterior emiterii legitimației de călătorie conform art. 19 coroborat cu art. 10 și 18 din H.G. nr. 2403/2004. Ulterior, pe parcursul transportului, este din nou reglementată obligația legitimării persoanelor care circulă în temeiul facilității, conform art. 23 și 26 din H.G. nr. 2403/2004.

Aplicarea corectă și consecventă a acestor prevederi legale ar fi făcut imposibilă transmiterea spre decontare a unor cupoane aparținând unor persoane decedate/transferate/sistate la plată. Reclamantei nu i s-a imputat o eventuală eroare a inscripționării cupoanelor, așa cum încearcă să sugereze, ci chiar corectitudinea datelor înscrise de ea însăși în decontul justificativ.

În ceea ce privește măsura 1 dispusă prin dispoziția contestată, curtea de apel a reținut că reclamanta nu a criticat statuările inspectorilor cu privire la suma de 10 192 RON aferentă raportărilor diferite între ARR și Ministerul Transporturilor pentru luna iunie 2016, suma de 1412 RON aferentă decontărilor solicitate în baza unor tarife eronat indicate și nici suma de 692 RON aferentă decontării unor dosare de pensii cu date eronate/inexistente.

Apărarea reclamantei în privința sumelor de 14 228,5 RON și 4491,5 RON axată pe faptul că nu ar fi trebuit să i se impute ambele călătorii ci doar una, de vreme ce doar cea de a doua a fost nelegală, nu poate fi primită având în vedere, așa cum s-a indicat și anterior, absența dovedirii realității chiar a transportului efectuat: reieșită din absența emiterii legitimației de transport și a neîncasării contravalorii diferenței, context în care nici nu se mai poate pune problema unei aplicări diferențiate. Alegerea la care invită reclamanta, de a deconta unul din cele două cupoane, ar însemna de fapt recunoașterea existenței efectuării măcar a uneia din cele două călătorii ceea ce, față de argumentele anterior indicate, oricum nu este posibil.

Totodată, așa cum corect a statuat și organul de control, prevederile art. 11 din H.G. nr. 2403/2004 statuează că un cupon-talon oferă dreptul la o singură călătorie cu un singur operator de transport.

Nu este legală nici acțiunea de a transporta o singură persoană, o dată, cu două cupoane, pe un singur traseu, întrucât în acest mod facilitatea de la bugetul de stat nu ar mai fi cea legiferată de 50% ci de 100 %.

Totodată, față de prevederile exprese ale art. 2 din același act normativ, este exclusă recunoașterea facilității la transport auto pentru membrii familiei pensionarului.

Pretinsa discriminare invocată de către reclamantă în subsidiarul acestei apărări este nefondată de vreme ce nu poate exista o situație similară între transportul auto și cel feroviar iar, prevederea legală națională este neechivocă sub aspectul facilității acordate și a condițiilor.

Față de aceste argumente de fapt și de drept, curtea de apel a reținut că actele administrative întocmite sunt legale și temeinice, prezenta acțiune în anulare urmând a fi respinsă.

Considerentele anterior expuse reprezintă tot atâtea argumente pentru care în speță nu se poate reține nici existența vreunui "caz bine justificat" care să permită eventuala suspendare a efectelor lor până la soluționarea definitivă a cauzei. În această ordine de idei, analiza "pagubei iminente" apare ca fiind inutilă.

Înalta Curte constată că instanța de fond nu a analizat efectiv motivul de nelegalitate invocat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată și reiterat prin motivele de recurs, motiv potrivit căruia inspecția economico-financiară din cadrul DGRFP Iași nu era competentă să emită dispoziția obligatorie și raportul de inspecție economico-financiară atacate, în raport cu prevederile art. 3 pct. 5 lit. f) și pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011

Astfel, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a reținut competența DGRFP Iași întemeindu-se pe o argumentație care nu are la bază interpretarea prevederilor legale menționate, ci, după cum în mod corect arată recurenta, o ficțiune juridică reprezentată de apartenența reclamantei la categoria "beneficiarilor indirecți" ai sumelor alocate de la bugetul general consolidat, categorie care nu este reglementată de dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011.

Nu prezintă relevanță în contextul menționat aserțiunea generală a instanței de fond conform căreia aplicabilitatea O.U.G. nr. 94/2011 este determinată de sursa finanțării, destinația exactă a sumei, mecanismul concret de plată și responsabilitățile legiferate pentru accesarea fondului. Aceasta în condițiile în care ceea ce trebuia să primească răspuns era argumentul esențial al reclamantei prin care se susține că art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 impune condiția ca sumele în cauză să fie acordate de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, iar nu pentru acoperirea cheltuielilor efectuate de operatorii de transport pentru finanțarea schemei de sprijin prevăzute de Legea nr. 147/2000. Altfel spus, judecătorul fondului trebuia să stabilească dacă sumele ce au făcut obiectul inspecției economico-financiare efectuate la reclamantă au fost acordate conform condiției impuse de art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 (condiție obligatorie indiferent de denumirea sumei acordate - subvenție, transfer, alocație etc.) și, în caz afirmativ, să precizeze produsul subvenționat ori activitatea susținută prin sumele acordate.

Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din noul C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Rolul principiului motivării hotărârilor judecătorești, consacrat prin acest text legal, este acela de a asigura o bună administrare a justiției și de a face posibil un control judiciar efectiv, motivarea sumară sau confuză echivalând cu nemotivarea.

De asemenea, jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului subliniază rolul pe care motivarea unei hotărâri îl are pentru respectarea art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, în sensul că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susținerile părților sunt analizate de instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor probatorii (hotărârea din 28.04.2005 în cauza Albina contra României).

Față de aceste împrejurări, Înalta Curte apreciază că, deși curtea de apel a respins acțiunea ca neîntemeiată, în fapt aceasta nu a soluționat fondul cauzei, întrucât nu a analizat decât formal un argument esențial de nelegalitate a actel