ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5782/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu DGRFP Iași și Ministerul Finanțelor a solicitat anularea Deciziei nr. 53/P/07.12.2021 prin care MF a respins plângerea formulată împotriva Dispoziției obligatorii nr. x/18.08.2021, anularea dispoziției obligatorii precum și suspendarea executării acestor acte administrative.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 114/2022 din 12 septembrie 2022, a admis cererea reclamantei Societatea "A." S.R.L. de sesizare a Curții Constituționale și a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 pct. 4, art. 3 pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 și a O.U.G. nr. 94/2011 în ansamblul său, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (4), art. 140 alin. (1) și art. 115 alin. (4) din Constituția României și, totodată, a respins acțiunea formulată de Societatea "A." S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a formulat două cereri distincte de recurs. 3.1. Prin recursul formulat împotriva respingerii cererii de suspendare, recurenta arată că în susținerea existenței cazului bine justificat, a invocat vădita nelegalitate a actului administrativ financiar contestat rezultată din împrejurarea că organele de inspecție economico-financiară din cadrul Ministerului Finanțelor și direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice nu au competența de a verifica activitatea sa întrucât aceasta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități. Prin sentința pronunțată, instanța de fond în mod greșit a reținut că inspecția economico-financiară are competența de efectuare a controlului întrucât "operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat", iar Legea nr. 147/2000 prevede un mecanism în care operatorul de transport și nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele decontate de la bugetul de stat. De asemenea, prima instanță a respins în mod greșit apărarea conform căreia competența de verificare a legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 aparține Ministerului Transporturilor la momentul decontării sumelor respective, întrucât verificările efectuate de acest minister au la bază decontul justificativ întocmit de către operatorul de transport, ministerul neavând acces la toate documentele verificate în cadrul inspecției economico financiare (cupoane talon, mătcile legitimațiilor de transport, etc). Așadar, în măsura în care un control de natura celui efectuat de inspecția economico financiară ar fi necesar pentru verificarea legalității și regularității serviciilor de transport prestate, așa cum susține prima instanță, acesta ar fi fost reglementat de legiuitor încă de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 147/2000. Lipsa reglementării distincte a unui astfel de control ex post atestă faptul că intenția legiuitorului a fost aceea ca verificarea în cauză să fie efectuată de Ministerul Transporturilor anterior momentului aprobării deconturilor. În privința condiției pagubei iminente se arată că aceasta este, de asemenea îndeplinită, întrucât executarea sumei cu privire la care s-a dispus restituirea, din cauza cuantumului ridicat al acesteia, ar echivala cu intrarea în incapacitate de plată și cu încetarea existenței societății, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar și în ipoteza admiterii ulterioare a acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ. 3.2. Prin recursul formulat împotriva respingeri acțiunii, recurenta susține că în mod greșit prima instanța a respins cererea de anulare a actelor contestate întemeiată pe motivul necompetenței inspecției economico financiare, cu încălcarea dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011. Recurenta arată că nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități și, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici cu privire la care inspecția economico financiară poate efectua verificări. Încasarea de către agentul economic a contravalorii prestațiilor de transport decurge din calitatea acestuia de parte a raportului juridic civil de drept privat născut din încheierea contractului de transport cu pasagerul, efectuarea plății de către o altă persoană (Statul prin Ministerul Transporturilor) decât pasagerul debitor nefiind decât o manifestare a principiului conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată. Verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000, se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competența de verificare aparține instituției care aprobă decontarea acestor sume, respectiv Ministerul Transporturilor, prin Direcția Generală Economică și Buget, conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004. Prin sentința pronunțată, instanța de fond nu și-a însușit motivul de nelegalitate invocat, susținând că inspecția economico-financiară are competența de efectuare a controlului întrucât "operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat", iar Legea nr. 147/2000 prevede un mecanism în care operatorul de transport și nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele decontate de la bugetul de stat. Raționamentul în temeiul căruia prima instanță a statuat în sensul competenței inspecției economico-financiare de efectuare a verificării este incorect, consecința acestei împrejurări fiind pronunțarea unei hotărâri nelegale. În ciuda amplitudinii considerentelor expuse de instanța de fond, acestea nu răspund argumentului esențial invocat în dovedirea necompetenței inspecției economico-financiare, respectiv faptul că sumele încasate de la bugetul de stat nu reprezintă subvenții pentru operatorul de transport, ci sunt simple venituri pentru acesta, motivarea instanței vizând o serie de aspecte care nu răspund argumentului principal invocat de reclamantă și care, chiar în situația în care ar fi reale, nu sunt de natură a atesta competența inspecției economico financiare de efectuare a verificării finalizată prin actele contestate. Unicul argument expus de instanța de fond cu privire la natura juridică a sumelor încasate de operatorii de transport la bugetul de stat constă în faptul că aceștia au calitatea de "beneficiari indirecți" ai subvențiilor, împrejurare de natură a conferi inspecției economico-financiare competența de efectuare a controlului. În realitate, există o singură categorie de beneficiari ai facilităților financiare acordate de la bugetul de stat, aceștia fiind pensionarii din cadrul sistemelor publice de pensii (care plătesc pentru serviciul de transport cu 50% mai puțin decât restul pasagerilor, diferența fiind suportată de la bugetul de stat), operatorii de transport rutier neavând calitatea de beneficiari, ci doar de simpli prestatori de servicii de transport al căror cost este achitat, pentru pasageri, de la bugetul de stat. Pentru această categorie de operatori economici, sumele în cauză reprezintă simple venituri și nu subvenții a căror încasare le-ar atribui calitatea de beneficiari. Raționamentul greșit al instanței este și rezultatul interpretării defectuoase a dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011. Ipoteza raționamentului expus de instanță a constat în faptul că sumele acordate de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități nu sunt prevăzute limitativ de lege, textul art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 enumerând, cu titlu de exemplu, o parte din aceste sume (subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestor"). Plecând de la caracterul exemplificativ al enumerării și aplicând regula de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, instanța concluzionează că persoanele care pot fi supuse inspecției economico-financiare nu sunt doar beneficiarii direcți ai sumelor acordate de la bugetul de stat (pensionarii din sistemele publice de pensii), ci și operatorii de transport rutier cărora le sunt transferate sumele în cauză, aceștia având calitatea de "beneficiari indirecți" ai sumelor respective întrucât aceștia "se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat". Așadar, deși enumerarea tipurilor de transferuri are caracter exemplificativ, categoria sumelor în cauză este limitată de lege în sensul că, indiferent de tipul lor, sumele trebuie să fie acordate beneficiarului în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități. Or, în cazul de față, sumele în cauză nu sunt acordate pentru subvenționarea unor produse sau susținerea vreunei activități, ci sunt decontate exclusiv în scopul acoperirii cheltuielilor suportate pentru transportul pensionarilor din sistemele publice de pensii, aceștia fiind beneficiarii schemei de sprijin prevăzute de Legea nr. 147/2000. În cazul sumelor încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru serviciile prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 nu este necesară efectuarea unui control ex post, așa cum susține instanța de fond, deoarece pentru operatorul de transport sumele în cauză sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum dorește, neexistând nicio rațiune pentru efectuarea unei verificări ulterioare încasării. Mai mult, lipsa unei justificări pentru efectuarea unui control ex post decurge și din împrejurarea că toate documentele justificative (cupoane talon, mătcile legitimațiilor de călătorie, borderourile de încasare, etc.) care fac posibilă verificarea regularității și legalității prestațiilor efectuate de operatorii de transport în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 există anterior momentului decontării sumelor de la bugetul de stat, legiuitorul stabilind în sarcina Ministerului Transporturilor competența de a efectua acest control, conform dispozițiilor art. 31 din Norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004. După efectuarea verificării de către Ministerul Transporturilor nu se mai naște nicio situație juridică nouă și nici nu mai apar înscrisuri noi care să justifice efectuarea unui control ex post, fiind realizat la un moment în care toate documentele care atestă prestarea serviciului de transport există, fără a mai apărea ulterior alte astfel de documente, însăși controlul efectuat de Ministerul Transporturilor este unul ex post. Recurenta mai consideră că în mod nelegal instanța de fond a respins cererea de anulare parțială a Măsurii nr. 1 din dispoziția obligatorie în privința sumei de 689.233 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 372.744,95 RON) considerată de organul de inspecție economico financiară ca fiind decontată în baza unor documente care nu îndeplinesc condițiile de legalitate. Prin Măsura nr. 1 din cuprinsul dispoziției obligatorii, organul de control a dispus obligarea la restituirea sumei de sumei de 689.233 RON, căreia îi corespund accesorii în valoare de 372.744,95 RON ca urmare a constatării următoarelor pretinse neregularități: • suma de 68.447,75 RON a fost decontată în situații în care două cupoane talon se prezintă pentru o persoana în aceeași dată sau în zile consecutive pe două trasee distincte, imposibil de realizat; • suma de 25.006 RON a fost decontată în situații în care sunt prezentate pentru o singură persoana două sau mai multe cupoane talon pentru același traseu, în aceeași zi; • suma de 595.779,25 RON a fost decontată în temeiul unor cupoane talon înscrise în deconturile lunare transmise către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, fără a fi fost anterior raportate în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română. Nelegalitatea măsurii obligării la restituirea sumelor de 68.447,75 RON și 25.006 RON decurge, în primul rând, din faptul că sumele în cauză reprezintă contravaloarea tuturor cupoanelor talon utilizate în situații în care sunt prezentate pentru o singură persoană, mai multe cupoane talon pentru același traseu sau pentru trasee diferite în aceeași zi/zile consecutive, deși conform celor expuse de organul de control neregularitatea vizează doar cupoanele talon utilizate în plus. În ceea ce privește măsura obligării la restituirea sumei de 595.779,25 RON recurenta susține că nelegalitatea acesteia decurge din împrejurarea că declararea situației persoanelor cu facilități la transportul rutier în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română - ARR, nu constituie o condiție pentru decontarea de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a contravalorii cupoanelor talon utilizate de beneficiarii Legii nr. 147/2000. În consecință, recurenta consideră că pentru omisiunea declarării în sistemul informatic al ARR a unor cupoane talon, putea fi sancționată cu amendă contravențională, însă această omisiune nu poate atrage decăderea operatorului de transport din dreptul de a-i fi decontată valoarea prestațiilor de transport efectuate în temeiul respectivelor cupoane talon, atât timp cât legislația incidentă în această materie nu prevede printre condițiile necesare decontării pe cea privind declararea cupoanelor în sistemul ARR. Se mai arată că prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii 1 precizând că susținerea reclamantei cu privire la faptul că organul de control a dispus restituirea valorii ambelor cupoane talon nu ar fi fost dovedită și că anularea măsurii ar tinde la legitimarea ipotezei conform căreia toate călătoriile ar fi fost efectuate de beneficiari ai subvenției care nu ar fi achitat un bilet întreg. Recurenta consideră că soluția pronunțată de prima instanță este nelegală deoarece împrejurarea că organul de inspecție a dispus obligarea la restituirea valorii tuturor cupoanelor talon și nu doar a celor pretins a fi fost utilizate în plus rezultă din Anexele nr. 4 și nr. 5 la raportul de inspecție economico-financiară din cuprinsul acestora rezultând în mod clar că sumele de 68.447,75 RON și 25.006 RON reprezintă valorile însumate a tuturor situațiilor în care au fost utilizate două cupoane talon pentru aceeași călătorie sau pentru călătorii care nu puteau fi efectuate simultan, organul de control dispunând restituirea valorii ambelor cupoane și nu doar a celui despre care se afirmă ca a fost utilizat în plus. Prin urmare, dovada celor afirmate rezultă chiar din cuprinsul documentației care a stat la baza emiterii dispoziției obligatorii, împrejurare ce infirmă argumentul instanței privitor la nedovedirea de către reclamantă a motivului de nelegalitate. Or, deși s-a susținut, ca principal motiv de nelegalitate, că raportarea în sistemul informatic administrat de ARR a situației persoanelor beneficiare de facilități nu reprezintă o condiție impusă de H.G. nr. 2403/2004, în procedura de decontare, instanța a menționat că nu este necesară verificarea acestui argument, fără a menționa însă de ce. De altfel, decontarea de către Ministerul Transporturilor a contravalorii călătoriilor efectuate de pensionari se realizează în temeiul acestor deconturi centralizatoare (art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) și nu în temeiul raportărilor efectuate de operatorul de transport în sistemul informatic al ARR, împrejurare care atestă, o dată în plus, validitatea motivului de nelegalitate invocat de reclamantă. Recurenta apreciază că nelegală este și soluția prin care prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 2 din dispoziția obligatorie prin care a fost obligată la restituirea sumei de 38.143 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 16.065,49 RON) care ar fi fost decontate în temeiul unor cupoane talon despre care organul de control afirmă că ar aparține unor persoane decedate, care ar fi fost suspendate sau transferate sau care nu ar exista în bazele de date ale Caselor Județene de Pensii Iași, Neamț și Suceava. Astfel recurenta susține că a învederat instanței că măsura organului de inspecție economico-financiară este nelegală deoarece numerele dosarelor de pensie nu sunt înscrise pe cuponul talon de către operatorul de transport, aceste date fiind prealabil tipărite pe cuponul talon utilizat de beneficiarul Legii nr. 147/2000 astfel că, eventualele erori de inscripționare cu privire la aceste informații nu pot aparține operatorului de transport, ci emitentului acestor cupoane, respectiv Casei Naționale de Pensii Publice [art. 6 alin. (1) din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004]. Prin urmare, în situația în care călătorul este și titularul talonului cupon de călătorie, datele care pot fi verificate de operatorul de transport rutier în urma comparării actului de identitate cu talonul special și cuponul detașat din acesta, sunt identitatea și codul numeric personal al călătorului, operatorul de transport neavând posibilitatea de a cunoaște dacă dosarul de pensie al titularului cuponului era "transferate, sistate la plata drepturilor de pensie sau care nu ar exista în baza de date a caselor județene de pensii la data efectuării călătoriei". Prima instanță a respins motivele de nelegalitate vizând Măsura 2 din dispoziția obligatorie precizând că operatorii de transport au obligația verificării identității pasagerilor pentru a verifica dacă aceștia pot beneficia de reducerea tarifului de călătorie cu 50% iar, în cazul soților acestor beneficiari legea nu le recunoaște dreptul la facilitatea de transport decât în cazul transportului feroviar. Totodată, instanța a reținut că societății nu i s-a imputat o eventuală eroare de inscripționare a cupoanelor talon, ci corectitudinea datelor înscrise de ea însăși în decontul justificativ. Deși instanța de fond susține că neconformitatea invocată de organul de control vizează datele înscrise de operatorul de transport în deconturile centralizatoare întocmite de operatorul de transport și transmise Ministerului Transporturilor, în realitate, conform mențiunilor din cuprinsul raportului de inspecție economico-financiară echipa de inspecție economico-financiară a procedat la verificarea numerelor dosarelor de pensie din baza de date a ARR (înscrise ca urmare a raportărilor validate) cu bazele de date ale caselor județene de pensie. Nelegală este și soluția prin care prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 3 din dispoziția obligatorie prin care societatea a fost obligată la restituirea sumei de 100.254 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 14.995,68 RON) decontată în lunile noiembrie și decembrie 2019 în temeiul unor cupoane talon care ar fi fost completate integral de aceeași persoană, care nu ar avea tipărit elementul de siguranță "Securizat CNPP", care ar conține modificări, corecturi, ștersături sau sunt din alți ani față de anul raportării sau pe care nu a fost aplicată stampila operatorului de transport. Recurenta precizează că prin cererea de chemare în judecată a învederat instanței că organul de control a considerat nelegală decontarea în intervalul 01.11.2019 - 31.12.2019 a sumei de 100.254 RON, căreia îi corespund accesorii în valoare de 14.995,68 RON ca urmare a constatării următoarelor pretinse neregularități: - suma de 97.764 RON ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon care au fost completate integral de operatorul de transport, cupoane talon care nu au imprimate pe chenarul exterior sintagma "Securizat CNPP" și prin urmare nu ar fi fost tipărite/emise de Casa Națională de Pensii Publice; - suma de 2.490 RON ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon care au fost completate integral de operatorul de transport și care cuprins modificări, ștersături și completări sau sunt din alt an față de anul în care au fost raportate; - o parte din cupoanele talon nu conțin ștampila operatorului de transport. Reclamanta arată că a învederat instanței că nelegalitatea măsurii privind restituirea sumei de 97.764 RON decurge din împrejurarea că formularul oficial al cupoanelor talon, prevăzut Anexa nr. 2 a Normelor aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, nu prevede că acestea ar include mențiunea "Securizat CNPP" ca element de siguranță. În privința sumei de 2490 RON, recurenta susține că nicio dispoziție în vigoare nu condiționează valabilitatea cupoanelor talon de necesitatea completării acestora de către titulari precum și faptul că obligativitatea utilizării ștampilei de către persoanele juridice în raporturile cu autoritățile publice a fost eliminată prin dispozițiile art. V alin. (1) din O.G. nr. 17/2015. De asemenea, prima instanță a respins motivul de nelegalitate vizând suma de 97.164 RON cu motivarea că "este adevărat faptul că formularul oficial al talonului este cel din anexa 2 a H.G. nr. 2403/2004 dar sintagma "securizat CNPP" nu reprezintă o încălcare a modelului. Aceasta reprezintă doar un element suplimentar de securitate întrucât nu modifică sau elimină elementele obligatorii stabilite potrivit modelului din anexa. În același timp, adresa nr. x/06.11.2020 a CNPP este neechivocă în sensul că inscripționarea sintagmei "Securizat CNPP" pe cuponul talon acordat beneficiarilor sistemului public de pensii conform Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor la transportul intern (...) aferent călătoriilor din anul 2019, modelul agreat pentru tipărirea cupoanelor talon a fost prevăzut cu această sintagmă". Așadar cupoanele aferente anului 2019 care nu au această sintagmă nu au fost tipărite de CNPP". Argumentul prin care prima instanță a respins motivul de nelegalitate privind măsura obligării reclamantei la restituirea sumei de 97.764 RON este vădit nefondat. Astfel, din moment ce formularul tipizat al cupoanelor talon a fost reglementat prin intermediul unei hotărâri de guvern, modificarea acestui formular nu poate fi realizată în mod unilateral de către Casa Națională de Pensii Publice ("în sensul introducerii unui element de siguranță nou), ci tot prin intermediul unei hotărâri de guvern care să modifice dispozițiile Anexei nr. 2 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 2403/2004. În ceea ce privește măsura de restituire a sumei de 2490 RON, separat de faptul că instanța de fond nu a analizat motivele de nelegalitate invocate, recurenta arată că soluția de menținere a măsurii este nelegală întrucât deficiențele de completare ale cupoanelor de călătorie (necompletarea acestora de către pasageri, existența unor modificări, ștersături, completări) nu pot conduce la anularea dreptului operatorului de transport de a-i fi decontat prețul călătoriei, atât timp cât serviciul de transport a fost prestat în favoarea beneficiarului cuponului. De asemenea, lipsa aplicării ștampilei operatorului de transport de pe cupoanele talon predate de beneficiarii Legii nr. 147/2000 nu constituie o nerespectare a procedurii de decontare a contravalorii cupoanelor talon. Nelegală este și soluția prin care prima instanță a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 4 din dispoziția obligatorie prin care societatea a fost obligată la restituirea sumei de 6.228.483,75 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 2.532.875.83 Iei) decontată în intervalul 01.01.2015 - 31.10.2019 în baza unor cupoane talon care nu ar fi fost arhivate și păstrate în conformitate cu dispozițiile legale si nu au fost prezentate organului de control. Prin actele administrativ financiare contestate, organul de inspecție economico-financiară a dispus obligarea societății la restituirea sumei de 6.228.483,75 RON (la care se adaugă dobânzi și penalități de întârziere în valoare de 2.532.875,83 RON) reprezentând contravaloarea cupoanelor-talon decontate în intervalul 01.01.2015 - 31.10.2019 motivat de împrejurarea că acestea nu au fost prezentate de operatorul de transport în cadrul inspecției, organul de control considerând că societatea nu poate dovedi realitatea serviciilor de transport prestate pensionarilor în temeiul respectivelor cupoane talon. Recurenta susține că a menționat că potrivit art. 28, teza finală, din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria". Prin urmare, în raport cu data la care organul de inspecție a solicitat societății prezentarea cupoanelor talon (26.01.2021) aceasta avea obligația de a deține și prezenta organului de inspecție doar cupoanele talon aferente anilor 2020 și 2021, nu și cupoanele anterioare anului 2020 așa cum sunt cele solicitate de organul de control (pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2019). Cu toate acestea, dat fiind faptul că reclamanta se afla în posesia cupoanelor talon aferente lunilor noiembrie și decembrie 2019, aceste documente au fost puse la dispoziția organului de control. De asemenea, recurenta mai arată că în cazul legitimațiilor (biletelor) aferente plății de către pensionari a 50% din prețul călătoriei, a învederat echipei de inspecție economico financiară că transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează preponderent doar în baza cupoanelor talon, starea materială a acestor persoane nepermițându-le să achite diferența de 50% din prețul călătoriei. Prin sentința pronunțată instanța și-a însușit argumentul referitor la faptul că societatea nu mai era obligată să dețină cupoanele talon aferente intervalului 01.01.2015 - 31.12.2019 întrucât termenul de păstrare al acestora s-a împlinit, însă a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 4 din dispoziția obligatorie motivat de faptul că reclamanta nu a prezentat organului de control matca (jumătatea) biletului de călătorie care atestă încasarea în numerar a contravalorii diferenței de 50% din prețul călătoriei. Soluția instanței de respingere a cererii privind anularea Măsurii nr. 4 din dispoziția obligatorie este nelegală. Împrejurarea că societatea a înțeles să efectueze prestația de transport exclusiv pe baza cuponului-talon prezentat de titular, fără a mai încasa de la acesta costul biletului redus cu 50% nu constituie un motiv pentru a se dispune obligarea operatorului de transport de a restitui contravaloarea călătoriilor prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 deoarece, într-o astfel de ipoteză, doar patrimoniul operatorului de transport este afectat, acesta înțelegând să încaseze doar jumătate din prețul unei călătorii. În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Finanțelor a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că la data de 18.08.2021 a fost încheiat Raportul de inspecție economico financiară 3086/18.08.2021. Obiectivul inspecției a fost verificarea respectării prevederilor legale precum și a realității și exactității informațiilor cuprinse în documentația aferentă fundamentării sumelor solicitate și acordate de la bugetul general consolidat și în documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora. Perioada supusă verificării a fost 01.01.2015-31.12.2019. La aceeași dată a fost emisă și Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF x/18.08.2021. Plângerea prealabilă împotriva acestui din urmă act a fost respinsă prin Decizia nr. 53/P/07.12.2021. Astfel, s-a reținut că A. S.R.L. este operator economic cu capital privat care în perioada 01.01.2015-31.12.2019 a desfășurat activitate de transport de persoane în baza a trei licențe de transport. În dispoziția contestată s-a reținut că pentru perioada verificată operatorul economic a transmis spre decontare către Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului deconturi centralizatoare lunare în care au fost înscrise 177.457 bucăți cupoane talon ale persoanelor beneficiare de facilitățile transportului auto în baza Legii nr. 147/2000, fiecare cupon talon asigurând recuperarea a 50% din valoarea unei călătorii cu mijlocul de transport și a încasat de la bugetul de stat suma totală de 7.195.384,75 RON (cu TVA). În aceeași perioadă, veniturile încasate numerar din vânzarea de bilete a fost de 1.046.303,76 RON (suma cu TVA). Așadar, s-a apreciat că încasările în numerar din vânzarea biletelor de călătorie care includ toate biletele de călătorie (cu preț întreg și preț redus pentru pensionare) sunt mult mai mici decât sumele solicitate și încasate de societate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor care decurg din aplicarea Legii nr. 147/2000 fiind de reținut că, în conformitate cu acest act normativ doar 50% din tariful stabilit pentru călătoriile cu mijloacele auto se suportă de la bugetul de stat. La emiterea dispoziției contestate a fost avută în vedere declarația din 21.12.2020 a administratorului societății care a arătat expres că societatea a acceptat să îi transporte pe pensionari în schimbul primirii unui cupon special de călătorie fără ca persoana transportată să mai achite diferența de 50% din prețul călătoriei, atunci când persoanele transportate nu aveau posibilitatea achitării diferenței. De asemenea, s-a reținut prin dispoziția obligatorie că operatorul de transport nu a eliberat legitimații de călătorie persoanelor beneficiare de facilități prevăzute de Legea nr. 147/2000, fiind încălcate prevederile H.G. nr. 2403/2004, art. 134 lit. s) pct. vi din Ordinul nr. 980/2011, acest din urmă text prevăzând expres obligativitatea vânzării biletelor. Eliberarea legitimației de călătorie ar constitui dovada certă a prestării serviciului de transport. Apreciind că în evidența contabilă nu se regăsește înregistrată valoarea de 50% din tariful unei călătorii ce trebuia încasată organele de inspecție au concluzionat că: - persoanele respective au circulat cu un singur cupon așa cum a declarat administratorul societății iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii, situație ce are consecințe de natură fiscală; - persoanele respective au circulat cu câte două cupoane talon, situație ce contravine H.G. nr. 2403/2004 (situație identificată în anexa 5); - persoanele respective au circulat cu câte un cupon talon, au achitat 50% din valoarea unei călătorii însă în evidența contabilă nu s-au înregistrat veniturile și tva aferente; - persoanele respective nu au circulat iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii prin raportarea unor cupoane talon care nu îndeplinesc condițiile de legalitate, situație întâlnită în lunile noiembrie și decembrie 2019 sau prin raportarea unor cupoane talon care prezintă datele unor persoane decedate sau inexistente (situații identificate în anexele raportului de inspecție). S-a consemnat expres că societatea nu a prezentat cupoanele talon ale pensionarilor înscrise în deconturile centralizatoare transmise lunar pentru perioada 01.01.2015-31.10.2019 și nici matca biletelor/legitimațiilor de călătorie cu preț redus cu 50% ce trebuiau eliberate pensionarilor în perioada 01.01.2015-31.12.2019 Prin măsura 1 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat al statului a sumei de 689.233 și a accesoriilor aferent. Debitul principal fiind compus din: - 68.447,75 RON (pentru perioada 01.04.2015-31-12-2019), situații în care două cupoane diferite prezintă pentru o persoană, în aceeași dată, două trasee diferite imposibil de realizat; - 25.006 – situații în care sunt prezentate pentru o singură persoană, câte două, trei sau mai multe cupoane talon pentru același traseu, în aceeași dată; - 595.779,25 RON (perioada 2015-2019) – situații de neconcordanță între valoare și numărul de cupoane talon raportate la ARR comparativ cu cele raportate lunar la Ministerul Transporturilor. Prin măsura 2 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat a sumei de 38.143 RON plus accesorii. Din verificarea dosarelor de pensie s-a constat că 59,52% din acestea aparțin unor pensionari care la data raportării nu puteau deține cupoane talon eliberate de Casele de pensii respective, aceste persoane fiind decedate, având dosarele de pensie transferate sau sistate la plată. Prin măsura 3 s-a dispus restituirea sumei de 100.254 RON precum și a accesoriilor. Debitul principal este aferent unor cupoane talon care nu prezintă elementul de securitate imprimat pe chenarul exterior al acestora. Prim măsura 4 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat al statului a sumei de 6.228.483 RON înscrisă în deconturile lunare transmise în perioada 01.01.2015-31.12.2019 în baza unor cupoane talon care nu au fost arhivate și păstrate împreună cu deconturile centralizatoare respectiv facturile în care cupoanele se regăsesc centralizate valoric iar prin neprezentarea acestora nu poate fi dovedită realitatea serviciilor prestate; lipsa încasărilor în numerar din vânzarea de bilete cu reducere de 50% în valoare de 6.173.084,97 RON stabilită ca diferență dintre suma de 7195384,75 RON solicitată și încasată de la stat și valoarea de 1022.299,78 RON cu TVA care include atât valoarea biletelor vândute cu preț întreg cât și valoarea biletelor vândute persoanelor care beneficiază de facilitățile prevăzute de legea 147/2000 ar constitui o dovadă suplimentară care pune sub semnul întrebării realitatea serviciilor prestate. Instanța de fond a respins acțiunea reclamantei, prin care solicita anularea acestor acte administrative, soluție pe care Înalta Curte nu o împărtășește. Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a analizat apărările prezentate prin cererea de chemare în judecată. Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menționat. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanța superioară, a atribuțiilor de control judiciar, de legalitate și temeinicie. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, iar realitatea acestui demers și efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri. Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătorești ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, nu analizează argumentele importante și nu justifică înlăturarea apărărilor esențiale care susțin opinia contrară, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. Înalta Curte are în vedere și faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat în totalitate susținerile ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. Astfel, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond nu a răspuns la toate apărările și susținerile recurentei-reclamante prezentate prin cererea de chemare în judecată și anume la faptul că: - sumele încasate de operatorul de transport de la bugetul de stat pentru serviciile prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum dorește; - Ministerul Transporturilor are competența de a efectua control, conform dispozițiilor art. 31 din norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004; - reprezintă contravaloarea tuturor cupoanelor talon utilizate în situații în care sunt prezentate pentru o singură persoană, mai multe cupoane talon pentru același traseu sau pentru trasee diferite în aceeași zi/zile consecutive, deși conform celor expuse de organul de control neregularitatea vizează doar cupoanele talon utilizate în plus; - declararea situației persoanelor cu facilități la transportul rutier în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română - ARR, nu constituie o condiție pentru decontarea de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a contravalorii cupoanelor talon utilizate de beneficiarii Legii nr. 147/2000; - împrejurarea că organul de inspecție a dispus obligarea la restituirea valorii tuturor cupoanelor talon și nu doar a celor pretins a fi fost utilizate în plus rezultă din Anexele nr. 4 și nr. 5 la raportul de inspecție economico-financiară din cuprinsul acestora rezultând în mod clar că sumele de 68.447,75 RON și 25.006 RON reprezintă valorile însumate a tuturor situațiilor în care au fost utilizate două cupoane talon pentru aceeași călătorie sau pentru călătorii care nu puteau fi efectuate simultan, organul de control dispunând restituirea valorii ambelor cupoane și nu doar a celui despre care se afirmă ca a fost utilizat în plus; - decontarea de către Ministerul Transporturilor a contravalorii călătoriilor efectuate de pensionari se realizează în temeiul acestor deconturi centralizatoare (art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) și nu în temeiul raportărilor efectuate de operatorul de transport în sistemul informatic al ARR, împrejurare care atestă, o dată în plus, validitatea motivului de nelegalitate; - numerele dosarelor de pensie nu sunt înscrise pe cuponul talon de către operatorul de transport, aceste date fiind prealabil tipărite pe cuponul talon utilizat de beneficiarul Legii nr. 147/2000 astfel că, eventualele erori de inscripționare cu privire la aceste informații nu pot aparține operatorului de transport, ci emitentului acestor cupoane, respectiv Casei Naționale de Pensii Publice [art. 6 alin. (1) din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004]; - datele care pot fi verificate de operatorul de transport rutier în urma comparării actului de identitate cu talonul special și cuponul detașat din acesta, sunt identitatea și codul numeric personal al călătorului, operatorul de transport neavând posibilitatea de a cunoaște dacă dosarul de pensie al titularului cuponului era "transferate, sistate la plata drepturilor de pensie sau care nu ar exista în baza de date a caselor județene de pensii la data efectuării călătoriei; - nicio dispoziție în vigoare nu condiționează valabilitatea cupoanelor talon de necesitatea completării acestora de către titulari precum și faptul că obligativitatea utilizării ștampilei de către persoanele juridice în raporturile cu autoritățile publice a fost eliminată prin dispozițiile art. V alin. (1) din O.G. nr. 17/2015; - adresa nr. x/06.11.2020 a CNPP este neechivocă în sensul că inscripționarea sintagmei "Securizat CNPP" pe cuponul talon acordat beneficiarilor sistemului public de pensii conform Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor la transportul intern (...) aferent călătoriilor din anul 2019, modelul agreat pentru tipărirea cupoanelor talon a fost prevăzut cu această sintagmă. Așadar cupoanele aferente anului 2019 care nu au această sintagmă nu au fost tipărite de CNPP; - deficiențele de completare ale cupoanelor de călătorie (necompletarea acestora de către pasageri, existența unor modificări, ștersături, completări) nu pot conduce la anularea dreptului operatorului de transport de a-i fi decontat prețul călătoriei, atât timp cât serviciul de transport a fost prestat în favoarea beneficiarului cuponului; - de asemenea, lipsa aplicării ștampilei operatorului de transport de pe cupoanele talon predate de beneficiarii Legii nr. 147/2000 nu constituie o nerespectare a procedurii de decontare a contravalorii cupoanelor talon; - potrivit art. 28, teza finală, din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria"; - împrejurarea că societatea a înțeles să efectueze prestația de transport exclusiv pe baza cuponului-talon prezentat de titular, fără a mai încasa de la acesta costul biletului redus cu 50% nu constituie un motiv pentru a se dispune obligarea operatorului de transport de a restitui contravaloarea călătoriilor prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 deoarece, într-o astfel de ipoteză, doar patrimoniul operatorului de transport este afectat, acesta înțelegând să încaseze doar jumătate din prețul unei călătorii. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care o va casa și, pe cale de consecință, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile, argumentele și apărările părților, urmând a se analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa în parte sentința civilă recurată în limita soluției pronunțate de prima instanță asupra cererii de chemare în judecată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, menținând restul dispozițiilor sentinței atacate.