ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 408/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.R.L. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, să dispună anularea Deciziei nr. 55/P/06.09.2022 emisă de Ministerul Finanțelor - Serviciul de Soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF-1713/17.05.2022 emisa de DGRFP Iași. Prin cererea formulată în data de 27.03.2023, societatea A. S.R.L., în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a solicitat suspendarea, până la soluționarea definitivă a cauzei, a executării Deciziei nr. 55/P din 06.09.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă, precum și suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 1713/17.05.2022 emisă de DGRFP Iași.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din data de 19 iulie 2023, a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor și Direcția Regională a Finanțelor Publice Iași, de suspendare a executării Deciziei nr. 55/P/06.09.2022 și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF-1713/17.05.2022.

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii din data de 19 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.R.L.,a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că îndeplinirea condiției cazului bine justificat o reprezintă necompetența materială a organelor de inspecție economico-financiară în efectuarea controlului, deoarece nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități. De asemenea, prima instanță a respins apărarea conform căreia competența de verificare a legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat, pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000, aparține Ministerului Transporturilor la momentul decontării sumelor respective, întrucât verificările efectuate de acest minister au la bază decontul justificativ întocmit de către operatorul de transport, ministerul neavând acces la toate documentele verificate în cadrul inspecției economico financiare (cupoane talon, mătcile legitimațiilor de transport, etc). În același sens, prima instanță a menționat că existența unui control ex ante (efectuat de Ministerul Transporturilor anterior decontării) nu exclude existența unui control ex post (efectuat de inspecția economico financiară), în cadrul acestuia din urmă fiind verificată realitatea serviciului prestat și întocmirea deconturilor justificative în legătură cu care responsabilitatea aparține operatorilor de transport. În opinia recurentei, raționamentul în temeiul căruia prima instanță a statuat în sensul competenței inspecției economico financiare de efectuare a verificării este incorect, consecința acestei împrejurări fiind pronunțarea unei hotărâri nelegale. Astfel, susținerile primei instanțe cu privire la responsabilitatea operatorului de transport în legătură cu procedurile de decontare de la buget a contravalorii prestațiilor de transport, cu privire la existența în cadrul inspecției a verificărilor ex ante și ex post sau cu privire la limitele verificării efectuate de Ministerul Transporturilor nu sunt de natură - indiferent dacă ar fi sau nu corecte - să atragă competența inspecției economico financiare atât timp cât condiția esențială prevăzută de O.U.G. nr. 94/2011 din perspectiva posibilității de verificare a operatorilor economici cu capital privat nu este îndeplinită. Sumele încasate de la bugetul de stat nu i-au fost acordate pentru susținerea unor activități sau pentru subvenționarea unor produse, ci reprezintă simple venituri încasate pentru prestarea unor servicii de transport. Nelegalitatea soluției pronunțate derivă, în primul rând, din faptul că pentru a justifica aplicabilitatea dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, instanța a apelat la o ficțiune juridică constând în crearea unei categorii inexistente de beneficiari de subvenții, respectiv categoria "beneficiarilor indirecți" definiți ca fiind "cei care se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat". Caracterul greșit al interpretării de către prima instanță a dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 este evident. Deși transferurile de la bugetul de stat care atrag competența de verificare a inspecției economico financiare au o prezentare exemplificativă în art. 3 pct. 6, teza finală a aceluiași text de lege impune condiția suplimentară ca sumele în cauză să fie acordate de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități. Așadar, deși enumerarea tipurilor de transferuri are caracter exemplificativ, categoria sumelor în cauză este limitată de lege în sensul că, indiferent de tipul lor, sumele respective trebuie să fie acordate beneficiarului în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități. În cuprinsul încheierii contestate, prima instanță a motivat faptul că nici cerința pagubei iminente nu este îndeplinită, deoarece "argumentele cu caracter general prezentate de reclamantă, vizând imposibilitatea desfășurării activității de transport persoane în contextul executării silite a titlului de creanță, nu sunt suficiente în a reliefa o pagubă concretă și iminentă". Recurenta consideră că argumentul primei instanțe este vădit nefondat, în condițiile în care a expus în mod concis consecințele imediate ale punerii în executare a actului administrativ financiar contestat. Astfel, executarea sumei cu privire la care s-a dispus restituirea, din cauza cuantumului ridicat al acesteia, ar echivala cu intrarea în incapacitate de plată și cu încetarea existenței, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar și în ipoteza admiterii ulterioare a acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ. Executarea silită a sumelor cu privire la care s-a impus obligația de restituire presupune, pe de o parte, indisponibilizarea sumelor din conturile bancare, iar pe de altă parte, valorificarea mijloacelor de transport folosite pentru desfășurarea obiectului de activitate (transport public de pasageri prin curse regulate). Vânzarea în cadrul procedurii executării silite a mijloacelor de transport deținute va conduce la imposibilitatea de a mai efectua cursele regulate de transport persoane. De asemenea, blocarea conturilor bancare echivalează cu imposibilitatea de a suporta costurile curente pe care activitatea de transport le presupune (carburant, revizii, taxe speciale de drumuri, etc). Or, din cauza reglementărilor normative stricte existente în materia transportului public de persoane, imposibilitatea de a efectua câteva curse echivalează cu retragerea definitivă a dreptului de a mai efectua activități de transport rutier de persoane si implicit cu încetarea activității. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimații Direcția Generala Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității deciziei contestate, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.