ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2940/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 noiembrie 2022, pe rolul Curții de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, prin Direcția Generală Creștere Inteligență Digitalizare, a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 50 alin. (7) - (9) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 20 octombrie 2022 emise de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 163 din data de 16 noiembrie 2022, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2022, formulată de către reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, prin Direcția Generală Creștere Inteligență Digitalizare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 163 din data de 16 noiembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de suspendare a executării Notei de constatare, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea acesteia. A. În motivarea recursului, arată că prima instanță în mod nelegal a reținut inexistența cazului bine justificat. 1. În primul rând, aplicarea două corecții financiare pentru aceleași pretinse fapte imputate reclamantei reprezintă o încălcare a principiului non bis in idem. Subsumat acestei chestiuni, arată că sentința recurată este pronunțată cu depășirea limitelor analizei prima facie a încălcării principiului menționat- motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, determinarea existenței cazului bine justificat are loc numai printr-o analiză sumară a actului administrativ atacat, la nivelul aparenței de nelegalitate, fiind exclusă o analiză în fond. Ca atare, examenul legal al aparentei încălcări a principiului non bis in idem presupune efectuarea numai a două verificări sumare, respectiv: cea referitoare la existența a cel puțin două sancțiuni diferite aplicate împotriva aceluiași operator economic și cea privitoare la identitatea pretinselor fapte, pentru care au fost aplicate respectivele sancțiuni. Or, instanța a depășit acest nivel de verificare, așa cum rezultă din sentință. Astfel, deși recunoaște că nota de constatare a fost emisă cu aparenta încălcare a principiului menționat, instanța procedează la prejudecarea fondului pentru a justifica concluzia contrară, în sensul că nu există dubla sancționare. În acest sens reține două veritabile motive de fond, greșite de altfel, și anume: corecția financiară anterioară de 25% și corecția finală de 100% din valoarea eligibilă a contractului de furnizare ar fi fost aplicate gradual de MIPE și, de asemenea, cadrul legal în temeiul căruia a fost aplicată prima corecție ar fi diferit de cel în temeiul căruia a fost aplicată cea de-a doua corecție. Aceste două verificări suplimentare depășesc limitele analizei prima facie a încălcării principiului non bis in idem. 2. Sentința a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a noțiunii de caz bine justificat și a principiului non bis in idem -motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Având în vedere că se verifică în cauză existența celor două sancțiuni diferite aplicate reclamantei pentru aceleași fapte, testul încălcării principiului non bis in idem este îndeplinit. Acuzațiile pentru nu mai puțin de cinci pretinse fapte imputate reclamantei sunt literalmente identice în nota de constatare și în notificarea nr. 2 anterioară. Aparenta încălcare a principiului non bis in idem generează în mod evident o îndoială serioasă în privința legalității notei de constatare atacate, existând caz bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă citează din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care recunoaște în situații similare incidența principiului non bis in idem (decizia nr. 5401/2012, decizia nr. 2269/2017) și arată că prima instanță a ignorat practica de casație a instanței supreme, fără a motiva în vreun fel soluția diferită aleasă. În plus, cele două sancțiuni coexistă, nefiind aplicate gradual, așa cum susține prima instanță. 3. O altă critică privește neobservarea de către prima instanță a dezacordului flagrant dintre nota de constatare și documentația achiziției, în ceea ce privește obiectul contractului de furnizare. Instanța a reținut că pretinsul dezacord dintre nota de constatare și documentația achiziției în privința obiectului contractului de furnizare încheiat de reclamantă cu societatea B. nu este de natură a naște o îndoială cu privire la legalitatea notei de constatare emisă la 20.10.2022. Soluția instanței este contrară definiției legale a cazului bine justificat întrucât un astfel de dezacord flagrant se încadrează în noțiunea legală anterior menționată. Acest dezacord dovedește, la o simplă verificare prima facie, că întreaga analiză pe care se întemeiază sancționarea reclamantei pornește de la premise complet greșite, respectiv de la neînțelegerea obiectului contractului de furnizare. Această confuzie subminează orice urmă de legalitate a actului atacat și nu poate fi considerată o chestiune lipsită de relevanță. Obiectul contractului îl constituie acordarea de către societatea canadiană în favoarea reclamantei a dreptului exclusiv și a licenței de a produce, de a vinde, de a utiliza, de a aplica și de a sublicenția materiale anorganice avansate. Astfel, reclamanta a achiziționat o licență de know-how având ca obiect producerea și comercializarea de materiale anorganice avansate, nicidecum software, așa cum se reține prin nota de constatare. Rezultă că reclamanta a fost sancționată pe baza unor premise total eronate.

Sentința este criticată și pentru că ar cuprinde motive străine de natura cauzei – caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, pentru a respinge cazul bine justificat constând în dezacordul flagrant dintre nota de constatare și documentația achiziției asupra obiectului contractului de furnizare, prima instanță a trimis la o multitudine de motive străine de cauză, făcând trimitere la protecția juridică națională sau internațională acordată licenței de know-how achiziționate de reclamantă și la solicitarea unor explicații cu privire la activitatea de cercetare privind materiale de tip AIM (Advanced Inorganic Materials). Or, activitatea de cercetare nu este contestată de către MIPE, iar considerentele instanței exced unei verificări în aparență a legalității actului.

Nota de constatare este emisă pe baza unor simple ipoteze, recunoscute chiar de către MIPE ca nefiind dovedite și necorelate cu temeiurile de drept invocate. Prima instanță a respins în mod nelegal aceste susțineri ale reclamantei și a menținut simplele bănuieli ale autorității, care vatămă interesele reclamantei. Cu alte cuvinte, a dat eficacitate unor considerente expuse de MIPE în mod pur potestativ și imprevizibil, ca și cum un subiect de drept ar putea fi sancționat exclusiv în virtutea opiniei autorități publice. Este ușor observabil că pretinsele motive de fapt reținute prin nota de constatare sunt, de plano, străine de conținutul normativ al dispozițiilor legale invocate de MIPE. Ele constau în realitate într-o serie de speculații lipsite de standard probatoriu și de cuvenita legătură cu textele normative invocate. Nota de constatare nu arată care este temeiul de drept aplicabil fiecărui motiv de fapt reținut. Cu toate acestea, prima instanță a legitimat expres argumentul MIPE potrivit căruia selectarea unei legi străine ca lege a contractului părților ar fi nelegală. În realitate nicio dispoziție legală nu constrânge subiectele de drept să utilizeze o anumită lege națională pentru a reglementa obligațiile lor contractuale. Dimpotrivă, chiar legiuitorul unional acordă prevalență voinței părților, prevederile art. 3 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 593/2008 stabilind că legea aplicabilă este cea aleasă de părți. Este imposibil de determinat care este prevederea legală încălcată de reclamantă, care sunt consecințele pretinsei încălcări și cum afectează această pretinsă încălcare principiile invocate de MIPE. Toate considerentele factuale expuse de MIPE nu reprezintă decât presupuneri și scenarii ipotetice. B. Prima instanță a reținut în mod nelegal și neîndeplinirea celei de-a doua condiții pentru suspendare – necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Trimițând la definiția noțiunii de pagubă iminentă, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă arată că aplicarea corecției de 100% din valoarea eligibilă a contractului de furnizare echivalează cu retragerea ex tunc a întregii finanțări publice, reclamanta fiind obligată să restituie sumele primite până la momentul emiterii notei de constatare și nemaiprimind pe viitor nicio altă sumă de bani. În aceste condiții, se produc două efecte patrimoniale păgubitoare pentru reclamantă: afectarea gravă a situației sale patrimoniale și blocarea totală a proiectului gestionat. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, anularea ca nemotivat a recursului declarat de reclamanta A. S.R.L., iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat. În ceea ce privește excepția nulității recursului, intimatul-pârât consideră că recurenta-reclamantă nu a motivat în drept recursul declarat și nu aduce efective critici de nelegalitate sentinței, ci reia argumentele susținute în fața primei instanțe, motiv pentru care recursul nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Pe fondul recursului, cât privește motivele de casare referitoare la încălcarea principiului non bis in idem, arată că sunt nefondate susținerile recurentei potrivit cărora ar fi fost penalizată de două ori pentru aceleași fapte. Prima corecție (de 25% din valoarea contractului nr. x/16.02.2022) a fost aplicată pentru neregulile constatate la verificarea documentelor aferente cererilor de plată nr. x și nr. 2, în vreme ce corecția de 100% s-a datorat aspectelor sesizate de către structura de control a MIPE prin suspiciunea de fraudă nr. x/16.08.2022. Suspiciunea de fraudă s-a confirmat, iar instanța de fond a reținut corect că beneficiara fondurilor a fost sancționată o singură dată prin aplicarea corecției celei mai mari, de 100% din valoarea contractului. Recurenta nu vine cu argumente noi care să pună la îndoială legalitatea sentinței. În ceea ce privește nemotivarea sentinței, criticile recurentei nu conțin aspecte concrete de nelegalitate, care să permită încadrarea lor în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. În realitate, recurenta exprimă o nemulțumire față de raționamentul instanței care a respins argumentele privind existența cazului bine justificat. Motivarea sentinței este pertinentă, completă, omogenă, concretă și convingătoare, reprezentând o garanție că cererea reclamantei a fost analizată cu atenție. Cât privește celelalte motive de recurs subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul-pârât arată că instanța a apreciat cu aplicarea corectă a legii asupra neîndeplinirii condițiilor legale pentru suspendarea executării actului administrativ. Recurenta nu face decât să reia argumentele de aparentă nelegalitate a actului administrativ, însă acestea nu pot fi încadrate în cazul de casare invocat. 5. Aspect procedurale Excepția nulității recursului a fost respinsă, ca neîntemeiată, prin încheierea din 03.05.2023, pentru motivele arătate în cuprinsul actului de procedură menționat. II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente: A.1. O primă critică subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se grefează pe argumentul de aparentă nelegalitate a actului administrativ invocat de reclamantă în fața primei instanțe referitor la încălcarea principiului non bis in idem prin aplicarea a două corecții financiare diferite pentru aceleași fapte imputate reclamantei. Recurenta-reclamantă consideră că prima instanță, în soluționarea acestui motiv, a depășit limitele analizei de legalitate prima facie a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2022, a cărei suspendare s-a solicitat. Înalta Curte reține că motivul de casare invocat este nefondat. Nu se poate reproșa primei instanțe că, în analiza pretinsului caz bine justificat, ar fi încălcat limitele cercetării în aparență pe care o prevede art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă arată că judecătorul cererii de suspendare a depășit elementele de verificare constând în: existența a două sancțiuni diferite aplicate aceluiași beneficiar al finanțării și identitatea faptelor pentru care au fost aplicate respectivele sancțiuni, procedând la o prejudecare a fondului prin considerentele statuate, potrivit cărora s-ar fi aplicat sancțiuni graduale și ar exista temeiuri diferite pentru aplicarea celor două corecții. Pretenția recurentei-reclamante ca prima instanță să fi oprit raționamentul său la verificările în privința cărora concluzia i-ar fi fost favorabilă este nejustificată. Considerentele sentinței referitoare la motivul de nelegalitate constând în încălcarea principiului non bis in idem formează un tot unitar, fiind rezultatul cercetării în aparență a susținerilor reclamantei, în raport de care instanța a concluzionat că nu se relevă o încălcare a principiului. Față de invocarea practicii judiciare a ÎCCJ-SCAF cu privire la criteriile de aplicare a principiului evocat, Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante nu sunt pertinente, limitarea cercetării în aparență în sensul pretins neputând fi extrasă cu titlu de regulă din practica de casație a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Mai mult, pentru motivele care vor fi arătate în continuare, Înalta Curte constată că în cauză nu este aplicabil principiul non bis in idem, așa încât nici critica referitoare la depășirea limitelor specifice cercetării în aparență în cadrul cererii de suspendare nu ar putea fi primită. 2. Un al doilea motiv de recurs, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la interpretarea și aplicarea greșită a noțiunii de caz bine justificat, în contextul invocării principiului non bis in idem. Recurenta-reclamantă susține că prima instanță a reținut aplicarea a două sancțiuni diferite împotriva sa, pentru aceleași fapte, situație în care trebuia să constate îndeplinite condițiile de aplicare a principiului evocat, cu consecința reținerii cazului bine justificat pentru suspendarea notei de constatare. Înalta Curte consideră nefondat acest motiv de recurs pentru un argument prealabil celor reținute de instanța de fond, dar a cărui menționare se impune în raport de condițiile de aplicare a principiului non bis in idem. Corecțiile financiare în materia fondurilor nerambursabile nu reprezintă sancțiuni/pedepse, ci sunt măsuri administrative. Această calificare rezultă atât din cadrul normativ național - art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011, cât și din jurisprudența CJUE. Astfel, în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, instanța europeană a statuat că astfel de corecții financiare la care procedează statele membre atunci când constată neregularități, în raport cu operațiunile sau cu programele operaționale, au ca scop retragerea unui avantaj dobândit în mod nejustificat de operatorii economici în cauză, în special prin obligația de rambursare a sumelor plătite în mod nejustificat. Obligația de a restitui un astfel de avantaj primit în mod nejustificat printr-o neregularitate nu constituie sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii. În același sens sunt și hotărârile CJUE din cauzele C-158/08, C-341/13, C-599/13). Corecțiile financiare nefiind sancțiuni, nu este incident principiul non bis in idem specific acuzațiilor care pot atrage aplicarea unor pedepse/sancțiuni ce pot fi considerate de natură penală, în sensul autonom dat acestei noțiuni în dreptul european. De altfel, instanța de fond a reținut cu aplicarea corectă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 că nu se identifică o dublă aplicare de corecții reclamantei întrucât măsura administrativă a corecției finale o include pe cea inițială din cererile de plată nr. x și 2. 3. Al treilea motiv de recurs privește nevalorificarea de către instanța de fond a motivului de nelegalitate evidentă a notei de constatare constând în identificarea incorectă a obiectului contractului de furnizare finanțat. Recurenta arată că prin nota de constatare s-a considerat că obiectul contractului a fost achiziționarea unui software, în timp ce documentația achiziției atestă cumpărarea unei licențe de know-how, având ca obiect producerea și comercializarea de materiale anorganice avansate. Practic, recurenta-reclamantă reiterează susținerile sale din cererea introductivă, potrivit cărora menționarea eronată a obiectului contractului de achiziție în cuprinsul notei de constatare ar reliefa o eroare de fond în analiza întreprinsă de autoritatea administrativă, finalizată prin aplicarea corecției de 100% din valoarea contractului. Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod rezonabil că pretinsul dezacord cu privire la obiectul contractului nu reprezintă o chestiune esențială aptă să genereze un caz bine justificat. Raționamentul instanței s-a bazat pe: scopul acordării finanțării; situația de fapt identificată și care a stat la baza retragerii finanțării; verificarea, în exercitarea rolului activ, a anumitor chestiuni de fapt punctuale. Înalta Curte apreciază că aceste considerente confirmă că menționarea inexactă a obiectului contractului de furnizare încheiat de reclamantă cu societatea canadiană B. nu a avut un caracter relevant și decisiv în aplicarea corecției. 4. Un alt motiv reiterat de recurenta-reclamantă se referă la emiterea notei de constatare pe baza unor simple ipoteze, necorelate cu temeiurile de drept invocate. Și în această privință, Înalta Curte de Casație și Justiție constată corectitudinea raționamentului primei instanțe. Astfel, retragerea finanțării contractului de achiziție licență pentru proiectul reclamantei, proiect ce urmărește cercetarea/dezvoltarea unui grup de materiale de tip AIM (Advanced Inorganic Materials), a avut la bază identificarea unor elemente de fraudă care pun la îndoială realitatea achiziției (precum inexistența activității anterioare/experienței în domeniul de care se leagă obiectul contractului a celor două societăți canadiene participante la procedura de achiziție; crearea site-ului ofertantei câștigătoare abia după data realizării studiului de piață și transmiterii ofertei; caracterul sumar al criteriilor de atribuire stabilite în procedura de achiziție; lipsa unor clauze contractuale impuse de specificul contractului, care de asemenea, creează un dubiu asupra caracterului serios și real al contractului). La cercetarea sumară specifică cererii de suspendare, rezultă lipsa de fundament a susținerilor recurentei-reclamante conform cărora retragerea finanțării ar fi avut loc în baza unor simple supoziții/opinii ale autorității pârâte. De asemenea, există cuvenita legătură între temeiurile de fapt ale notei de constatare și temeiurile de drept, autoritatea invocând nerespectarea bunei gestiuni financiare, încălcarea principiilor economicității, eficacității și eficienței, conform pct. 3 din partea a 3-a la Anexa 1 din H.G. nr. x, art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 și Ordinului MFE nr. 1284/2016. 5. Nu poate fi reținut nici motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - existența în cuprinsul considerentelor sentinței a unor motive străine de natura cauzei. Practic, recurenta-reclamantă critică asumarea de către instanță a unui rol activ în cercetarea pretinsului caz bine justificat. Or, execrcitarea acestui rol activ conform art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. nu este împiedicată de caracterul sumar al procedurii. Instanța a căutat să se lămurească dacă există vreo formă de protecție a drepturilor de proprietate industrială despre care reclamanta arată că au făcut obiectul contractului (licență de know-how) și dacă există o veritabilă activitate de cercetare a reclamantei în cadrul proiectului, bazată pe licența respectivă. Concluziile din sentință privitoare la aceste aspecte nu sunt străine de cauză, așa cum susține recurenta-reclamantă, ci se înscriu în rândul argumentelor care susțin inexistența cazului bine justificat. B. O analiză asupra criticilor privitoare la condiția pagubei iminente, de asemenea considerată neîndeplinită de către prima instanță, nu mai este necesară în recursul de față, date fiind argumentele anterioare prin care se confirmă inexistența cazului bine justificat. Cele două condiții - cazul bine justificat și paguba iminentă - fiind cerute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea suspendării efectelor actului administrativ, rezultatul cercetării îndeplinirii celei de-a doua condiții nu mai este relevant în cauză. Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.