Decizia nr. 5437/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 571/2020 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 iulie 2019, pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului ("CNA", "Consiliul"), a solicitat anularea Deciziei nr. 604/06.06.2019 și exonerarea de la plata amenzii în sumă de 20.000 RON. 1.

La data de 28 octombrie 2019, B. a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Consiliul Național al Audiovizualului, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 571 din 7 iulie 2020, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului; (ii) a anulat în parte Decizia nr. 604/06.06.2019 emisă de pârât, numai cu privire la cuantumul amenzii aplicate; (iii) a obligat pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului să efectueze individualizarea fiecărei fapte reținute în sarcina reclamantei A. S.A. și evaluarea cuantumului amenzii aferent pentru fiecare faptă în parte, aplicând amenda rezultată în urma individualizării realizate pe baza criteriilor de individualizare prevăzute de art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504 din 11 iulie 2002 a audiovizualului; (iv) a admis cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului, formulată de intervenienta B., în măsura menținerii în parte a Deciziei nr. 604/06.06.2019 emisă de pârât, potrivit dispozițiilor de la alin. (1)-(3) din dispozitivul prezentei hotărâri, respingând-o cu privire la cuantumul amenzii stabilite de pârâtul CNA prin Decizia nr. 604/06.06.2019 atacată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 571 din 7 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată. În motivarea recursului, pârâtul susține că este greșită soluția instanței de fond prin care, deși a constatat că decizia CNA este legală din perspectiva stării de fapt reținute și a temeiurilor de drept, a considerat că autoritatea pârâtă nu a procedat la individualizarea sancțiunii amenzii în raport de fiecare faptă reținută în sarcina reclamantei. Or, reclamanta a fost sancționată pentru o singură faptă, prevăzută de Titlul III al Legii nr. 504/2002, iar instanța de fond a reținut în mod greșit că CNA nu ar fi făcut aplicarea art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002. Consideră recurentul-pârâtă că este greșită interpretarea pe care instanța de fond o dă dispozițiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, în sensul că individualizarea trebuie să cuprindă analiza fiecărei fapte, întrucât, potrivit textului de lege amintit, actul sancționator nu trebuie să individualizeze fiecare faptă sau încălcare în parte, ci să individualizeze sancțiunea aplicată, în funcție de efectele și gravitatea faptei constatate, iar decizia contestată conținea suficiente informații în acest sens. Consiliul a stabilit cuantumul amenzii în funcție de efectele și gravitatea faptei privind nerespectarea demnității umane și a dreptului la imagine a persoanei în cele două emisiuni analizate, ținând cont și de împrejurarea că, anterior, intimata-reclamantă fusese sancționată cu trei somații pentru intrarea în legalitate pentru încălcarea acelorași prevederi legale. Susține recurentul-pârât că instanța de fond nu a ținut cont de principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, câtă vreme art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 nu reglementează individualizarea fiecărei fapte sau fiecărei încălcări în parte. Se mai arată că Legea audiovizualului nr. 504/2002 este derogatorie de la dispozițiile O.G. nr. 2/2001 în ceea ce privește individualizarea sancțiunilor, astfel că instanța de fond a făcut o greșită aplicare în cauză a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001. În acest sens, al inaplicabilității art. 10 din O.G. nr. 2/2001, Înalta Curte s-a pronunțat prin deciziile nr. 2594/2016, 272/2016, 645/2015, 3461/2015, 3844/2014, 4034/2014, 1989/2014, 1602/2014, 649/2014, 6788/2013, 7508/2013, 3615/2006, 2191/2006, 1287/2006, 8326/2004. Recurentul-pârât apreciază, contrar celor reținute de instanța de fond, care a făcut trimitere și la posibila incidență a dispozițiilor art. 90 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, că fapta reținută în sarcina reclamantei nu este de natura celor pentru care poate fi aplicată somația publică, câtă vreme sancțiunea amenzii a fost aplicată intimatei-reclamante în temeiul art. 91 alin. (1) și (3) din actul normativ, care prevede că se aplică amenda contravențională în situația în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi. În cauză, membrii Consiliului nu puteau decide, raportat la sancțiunile anterioare (trei somații de intrare în legalitate), la emisiunile realizate și la conținutul acestora, că efectele încălcării repetate a dispozițiilor legale ar fi minore și că aplicarea unei somații ar fi o măsură suficientă și eficientă. Consideră recurentul-pârât că sentința cuprinde și motive contradictorii, întrucât nu specifică, cu claritate, dacă se referă la individualizarea sancțiunii sau a faptei. Consiliul nu a susținut, în întâmpinarea depusă în fond, că nu ar fi necesară individualizarea sancțiunii, din contră, a susținut că art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 prevede individualizarea sancțiunii, iar nu a faptei și că efectele și gravitatea faptei rezultă din motivarea în fapt și în drept a actului contestat. Nici considerentul din sentința recurată întemeiat pe conținutul hotărârii CEDO dată în cauza Anghel c. României nu este întemeiat, în opinia recurentului-pârât, întrucât instanța a reținut că CNA ar fi ignorat criteriile de individualizare a sancțiunii, fără să arate concret în ce constă pretinsul abuz al CNA, în ceea ce privește nerespectarea garanțiilor fundamentale care protejează indivizii, în condițiile în care Consiliul are obligația legală de a asigura protejarea demnității umane și a dreptului la imagine, normă pe care a respectat-o prin emiterea deciziei contestate.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă A. S.A. a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul CNA, ca nefondat. Intimata-reclamantă consideră a fi just raționamentul primei instanțe, prin care s-a reținut că prevederile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 nu au fost aplicate de CNA la momentul emiterii deciziei contestate. Din analiza actului administrativ, rezultă că nu au fost analizate niciunul dintre criteriile de individualizare menționate la art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 și art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011. Or, obligația analizării concrete a elementelor de individualizare a sancțiunii este imperativă și trebuie să facă parte din conținutul deciziei, sub sancțiunea nulității actului administrativ, astfel cum s-a reținut și de ÎCCJ-SCAF în decizia nr. 2358/2015. Mai susține intimata-reclamantă că, întrucât sancțiunile aplicate de CNA au natură contravențională, le este aplicabil regimul juridic al raporturilor de drept penal, potrivit hotărârii CEDO dată în cauza Anghel c. României, astfel că actul administrativ trebuie să conțină argumentele sau să indice probele din care să rezulte respectarea obligației de analiză a criteriilor de individualizare, în caz contrar nefiind respectate garanțiile fundamentale care protejează indivizii de abuzul autorităților, în special prezumția de nevinovăție. 4.2. Intimata-intervenientă a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de pârât, reiterând argumentele expuse în fond, în cuprinsul cererii de intervenție accesorie. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește încadrarea criticilor de nelegalitate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, deși pârâtul a invocat pct. 6 și 8 ale textului de lege amintit, motivele expuse în susținerea căii de atac se subsumează doar cazului de casare prevăzut de pct.

Astfel, deși a susținut pasager existența unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinței atacate, nemulțumirile recurentului-pârât vizează modul de aplicare și interpretare de către prima instanță a dispozițiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, critici care se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. S.A. SA a solicitat anularea Deciziei CNA nr. 604/06.06.2019, prin care a fost aplicată societății reclamante amenda de 20.000 RON pentru încălcarea art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) si (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, potrivit cărora: "Art. 32 (1) Niciun drept conferit prin lege nu poate fi exercitat într-un mod excesiv și nerezonabil, contrar bunei-credințe, în scopul de a vătăma sau de a păgubi pe altul ori profitând de ignoranța sau de buna-credință a persoanelor. Art. 33 (1) Orice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a corespondenței. (...) (3) Este interzisă difuzarea de știri, dezbateri, anchete sau de reportaje audiovizuale care constituie imixtiuni în viața privată și de familie a persoanei, fără acordul acesteia." Prima instanță a constatat caracterul parțial întemeiat al cererii și a dispus anularea Deciziei nr. 604/06.06.2019, emisă de pârât, reținând, în esență, că deși se confirmă existența faptelor reținute în sarcina reclamantei, sancțiunea a fost aplicată cu încălcarea prevederilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 și art. 10 din O.G. nr. 2/2001, întrucât Consiliul nu a aplicat criteriile de individualizare a sancțiunii în funcție de fiecare faptă în parte. Într-o primă linie argumentativă, Înalta Curte constată că în mod greșit instanța de fond a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, care instituie obligația autorității de a individualiza sancțiunea aplicată pentru fiecare dintre contravențiile săvârșite. Față de dispozițiile cuprinse în Legea nr. 504/2002 și luând în considerare natura juridică a deciziei de sancționare emise de Consiliul Național al Audiovizualului și anume, act administrativ de autoritate, ale cărui condiții de formă și fond sunt prevăzute de legea specială, instanța de control judiciar constată că deciziei contestate nu îi sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001. Astfel cum rezultă din jurisprudența constantă, consolidată a ÎCCJ-SCAF (e.g. deciziile nr. 4034/2014, 1989/2014, 3461/2015, 272/2016, 2594/2016), Legea nr. 504/2002 instituie un regim derogatoriu de la reglementarea cu caracter general prevăzută de O.G. nr. 2/2001 și se aplică prioritar, în conformitate cu principiul care generează concursul dintre legea specială și legea generală – specialia generalibus derogant. Natura specială, derogatorie, a prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, rezultă din modul de reglementare, sub aspectul competenței emiterii deciziilor, a domeniului în care acestea sunt emise, a conținutului și a posibilității de contestare la instanța de contencios administrativ. Astfel, în materie de sancțiuni contravenționale, CNA emite decizii adoptate în cvorum, urmând criteriile de individualizare a sancțiunii prevăzute în art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, potrivit cărora "individualizarea sancțiunii în cazul săvârșirii uneia dintre contravențiile prevăzute de lege se face ținându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum și de sancțiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an." Prin urmare, decizia de sancționare emisă de CNA, în considerarea caracterului de act administrativ de autoritate, trebuie să respecte condițiile de formă și de fond prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, și nu cerințele art. 10 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. În aceste condiții, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât cu privire la greșita argumentare a primei instanțe în sensul aplicabilității în cauză a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001. Dintr-o a doua perspectivă, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat greșit că în cauză este necesară individualizarea sancțiunii în raport de fiecare faptă reținută în sarcina reclamantei, raționamentul instanței fiind afectat de confuzia între acțiunile reclamantei, care au conturat conținutul faptei contravenționale și fapta contravențională în sine, pentru care aceasta a fost sancționată. Astfel, prin Decizia CNA nr. 604/2019, s-a reținut că reclamanta a încălcat dispozițiile art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) și (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, prin conținutul și modul de expunere a subiectelor abordate în cadrul emisiunilor "C." din 20.05.2019 și "D." din 14.05.2019. În speță, recurentul-pârât CNA nu a reținut în sarcina intimatei-reclamante săvârșirea mai multor contravenții distincte, ci a constatat existența unei singure fapte contravenționale, constând în încălcarea prevederilor legale anterior prezentate, referitoare la dreptul la respectarea vieții private și de familie. Or, Înalta Curte constată că fapta contravențională își menține unicitatea, chiar dacă conținutul său constitutiv obiectiv este format din mai multe acțiuni distincte. Instanța de fond a aplicat eronat prevederile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, care prevăd în mod expres că sancțiunea este supusă procesului de individualizare, iar nu acțiunile care compun fapta contravențională. Numărul și gravitatea acțiunilor/faptelor persoanei sancționate reprezintă un criteriu de individualizare, fără a exista obligația legală a CNA de a stabili o sancțiune distinctă pentru fiecare din acestea. De altfel, dacă s-ar proceda în acest fel, intimata-reclamantă ar fi defavorizată, întrucât s-ar ajunge la un cumul de sancțiuni contravenționale aplicate pentru fiecare acțiune de încălcare a prevederilor legale în parte, în locul aplicării unei sancțiuni pentru o singură faptă contravențională, săvârșită prin mai multe acțiuni. Prin urmare, câtă vreme recurentul-pârât a dispus sancționarea intimatei-reclamante pentru o singură faptă contravențională, individualizarea sancțiunii aplicate trebuia făcută în raport de criteriile prevăzute de art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, respectiv de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum și de sancțiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an. Or, în speță, criteriile legale au fost în mod efectiv analizate și aplicate de Consiliul Național al Audiovizualului, astfel cum rezultă din conținutul actului administrativ, fiind greșit considerentul primei instanțe prin care s-a susținut că acestea ar fi fost ignorate cu ocazia stabilirii sancțiunii. Instanța de fond a pornit de la premisa eronată că individualizarea trebuia făcută în raport de fiecare acțiune a reclamantei de încălcare a prevederilor art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) și (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, ceea ce a condus la concluzia nefondată a inexistenței individualizării sancțiunii. Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, impunându-se reformarea sentinței pronunțate de instanța de fond, consecutiv admiterii recursului și rejudecarea cauzei, cu consecința respingerii în totalitate a cererii de chemare în judecată. Înalta Curte nu va reanaliza considerentele instanței de fond de menținere în parte a deciziei CNA, în ceea ce privește constatarea existenței faptei contravenționale, întrucât acestea nu a făcut obiectul recursului și au caracter definitiv. Totodată, dată fiind soluția de respingere în tot a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte va admite cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Consiliul Național al Audiovizualului, formulată de intervenienta B., constatând că apărările formulate au fost utile pârâtului. În consecință, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată și va admite cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Consiliul Național al Audiovizualului, formulată de intervenienta B..