ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3948/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 13.08.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Baroruilor din România, Consiliul UNBR, Baroul Bacău și Consiliul Baroului Bacău, anularea Deciziei nr. 383/22.06.2018 emise de Consiliul UNBR și trimiterea cauzei spre reanalizarea contestației, anularea Deciziei nr. 12/26.02.2018 a Consiliului Baroului Bacău și anularea prevederilor art. 26 alin. (3), (4) și (7) din Statutul profesiei de avocat și suspendarea efectelor deciziei Consiliului Baroului Bacău nr. 12/26.02.2018. Prin precizarea formulată la termenul din 18.09.2018, reclamantul a arătat că înțelege să se judece doar cu Baroul Bacău și Uniunea Națională a Barourilor din România.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 109 din 20 noiembrie 2018, Curtea a respins acțiunea reclamantului, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 Cod procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, rejudecarea litigiului pe fond și anularea Deciziei nr. 383/22.06.2018 a Consiliului Uniunii Barourilor din România, anularea Deciziei nr. 12/26.02.2018 a Consiliului Baroului Bacău și anularea prevederilor art. 26 alin. (3), (4) și (7) din Statutul profesiei de avocat. Recurentul susține că că instanța de fond s-a substituit legiuitorului și a procedat la stabilirea unui cadru legislativ în care operează nedemnitatea profesională enumerând, chiar dacă cu titlu exemplificativ, o seria de infracțiuni, în acest mod fiind depășite atribuțiile puterii judecătorești și încălcându-se Decizia CCR nr. 225/4.04.2017, Directiva 2005/36/UE, practica CEDO (cauza Mateescu contra României) dar și efectul pozitiv al lucrului judecat. De asemenea, se arată că au fost încălcate regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității prin faptul că nu au fost analizate toate argumentele prezentate în cererea inițială și în răspunsul la întâmpinare, sens în care face referire la incidența aplicării art. 28 din Legea nr. 47/1992 și a art. 147 din Constituție. Nu au fost analizate susținerile referitoare la faptul că starea de nedemnitate nu survine automat, în urma existenței unei hotărâri de condamnare și nici faptul că prin Decizia Curții Constituționale nr. 225/2017 nu s-a instituit o nouă procedură de constatare a nedemnității, ci doar a fost sancționată lipsa de claritate a situațiilor ce atrag nedemnitatea. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. arată că în mod greșit instanța de fond a considerat că o procedură prealabilă nu este supusă principiilor contradictorialității și asigurării dreptului la apărare și că textul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 ar lăsa de înțeles că toate infracțiunile intenționate care au determinat condamnarea definitivă ar fi susceptibile de a determina încetarea calității de avocat, situație care ar reprezenta o interdicție absolută și perpetuă, ceea ce ar încălca dispozițiile cu caracter obligatoriu din deciziile Curții Constituționale (Decizia nr. 304/4.05.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 520/5.07.2017 par. 42). Deși instanța de fond admite posibilitatea ca în prezent să îi fie creată o situație mai grea decât cea anterioară pronunțării Deciziei CCR nr. 225/2017, consideră că nu se poate reține inaplicabilitatea art. 14 lit. a) fără a se avea în vedere principiul aplicării legii în timp, care se aplică inclusiv respectivei decizii. Constatarea neconstituționalității unei dispoziții legale, ca urmare a invocării unei excepții de neconstituționalitate, trebuie să producă efecte concrete și nu poate constitui doar un instrument juridic abstract.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul Bacău au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cererea de sesizare a Curții Constituționale. Suspendarea judecății. Cererea de repunere pe rol a cauzei 5.1. Pentru termenul din 11 martie 2019, recurentul a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 14 lit. a) și art. 26 lit. d) din Legea nr. 51/1995 republicată și a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 488 C. proc. civ. 5.2. Prin încheierea de ședință din 25 martie 2021, pronunțată în dosarul asociat nr. x/2018, Înalta Curte a admis cererea formulată de recurent privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 lit. a) și art. 26 lit. d) din Legea nr. 51/1995 republicată, și cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 488 C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din 25 martie 2021, Înalta Curte a suspendat judecata recursului până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepțiilor invocate de recurent, pentru considerentele precizate în cuprinsul încheierii. 5.3. La data de 31.05.2022, recurentul-reclamant A. a formulat cererea de repunere pe rol a cauzei și soluționarea recursului. A susținut recurentul că nu se mai impune menținerea suspendării cauzei deoarece prin Decizia Curții Constituționale nr. 230 din 28 aprilie 2022 a fost soluționată aceeași excepție ca și cea ridicată în cadrul prezentei cauze, cu referire la art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995. A apreciat că recursul poate fi soluționat și fără soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 488 C. proc. civ., deoarece acestea se referă la procedura de judecare a recursului în materia contenciosului administrativ.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 6.1. Un prim motiv de nelegalitate invocat de către recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. Se susține că instanța de fond s-a substituit legiuitorului și a procedat la stabilirea unui cadru legislativ în care operează nedemnitatea profesională enumerând, chiar dacă cu titlu exemplificativ, o seria de infracțiuni, în acest mod fiind depășite atribuțiile puterii judecătorești. Înalta Curte reține că acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive. Aceasta s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când aplică o lege adoptată înaintea intrării ei în vigoare sau când se pronunță pe cale de dispoziții generale. Altfel spus, instanța săvârșește un "exces de putere" atunci când pronunță o hotărâre judecătorească fără nicio competență în acea problemă ori săvârșește orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanțelor prin lege. Înalta Curte constată că, în cauza de față, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus. Rolul unei instanțe judecătorești este de a spune dreptul, de a interpreta legea, judecătorul având atribuția de a tranșa litigii prin interpretarea legii, iar prin actul jurisdicțional, în finalitatea sa, se tinde la salvgardarea ordinii juridice. Necesitatea interpretării normei juridice rezidă în împrejurarea că, în procesul aplicării legii, judecătorul trebuie să stabilească conținutul exact al normei puse în fața sa, prin clarificarea și lămurirea sensului normei legale, pentru a fi mulată pe situația de fapt prezentată, întrucât normele legale au întotdeauna un caracter general și impersonal, din care trebuie să se extragă esența aplicabilă la cazul concret, care nu își găsește de fiecare dată reflecția în cadrul normei legale generale edictate de legiuitor, context în care judecătorul este chemat să observe sensul normei de drept, prin analiza textului acesteia. Instanțele, în activitatea lor, realizează o interpretare cazuală sau judiciară, care presupune ca, anterior soluționării cauzei, să se studieze circumstanțele speței deduse judecății, calificarea juridică a cauzei și, ulterior, interpretarea normei de drept pentru emiterea actului jurisdicțional final, care încheie activitatea acesteia. În esență, toată activitatea jurisdicțională se rezumă la a interpreta atât norma de drept, cât și conduita părților și a dovezilor administrate în fața judecătorului, prin verificarea situației de fapt prezentate cu ipoteza abstractă a normei de drept, iar, în final, la restabilirea ordinii de drept încălcate. În speță, contrar susținerilor recurentului, activitatea săvârșită de instanță, de a interpreta legea (asupra modului concret de interpretare Înalta Curte urmând a face propriile evaluări odată cu examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate), în vederea stabilirii, în interesul soluționării cauzei pendinte, a sensului exact al normei de drept, a sferei sale de aplicare, a efectului acesteia, precum și a scopului edictării legii, nu poate fi asimilată excesului de putere care să atragă incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. 6.2. Cel de al doilea motiv de casare invocat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., dată fiind, în accepțiunea titularului căii de atac, pretinsa încălcare a prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. Înalta Curte reține că motivele invocate se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă. În acest cadru, se impune precizarea că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești, conform prevederilor art. 425 din C. proc. civ., se referă la prezentarea argumentelor părților, stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, expunerea unui raționament propriu pentru care s-a ajuns la adoptarea soluției date în cauză, elemente ce se regăsesc în cuprinsul hotărârii supuse recursului în prezenta cauză. În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că "motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Înalta Curte a mai statuat că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului." În acest cadru, Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise acestui motiv de casare întrucât hotărârea primei instanțe cuprinde argumentele pe care și-a fundamentat judecătorul fondului soluția pronunțată, fiind arătate în mod expres atât motivele, cât și silogismul logico-juridic ce a stat la baza acesteia. Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. 6.3. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se invocă nelegalitatea sentinței atacate pentru greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995. În concret, recurentul reclamant invocă nelegalitatea respingerii aspectelor de nulitate invocate cu privire la cele două hotărâri emise de Consiliului Baroului Bacău și Consiliul UNBR, precum și greșita aplicare a textul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 prin prisma efectelor Deciziei CCR nr. 225/2017, susținându-se că interpretarea dată de prima instanță ar lăsa de înțeles că toate infracțiunile intenționate care au determinat condamnarea definitivă ar fi susceptibile de a determina încetarea calității de avocat, situație care ar reprezenta o interdicție absolută și perpetuă, ceea ce ar încălca dispozițiile cu caracter obligatoriu din deciziile Curții Constituționale. Sintetizând circumstanțele cauzei, Înalta Curte reține că prin sentința penală nr. 126 din 28 octombrie 2016 a Curții de Apel Bacău, modificată prin decizia nr. 386 din 7 noiembrie 2017 a Î.C.C.J., pronunțată în apelul declarat în dosarul x/2015, reclamantul a fost condamnat la pedeapsa de 3 ani închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu prevăzută de art. 132 legea 78/2000 cu referire la art. 297 C. pen., cu aplicarea art. 5 alin. (1) C. pen., dispunându-se, totodată, suspendarea sub supraveghere a executării pedepsei aplicate, iar ca urmare a acestei condamnări, prin Decizia nr. 12/2018 a Consiliului Baroului Bacău, menținută prin Decizia nr. 383/22.06.2018 a Consiliului UNBR, s-a constatat nedemnitatea sa profesională. Respingând acțiunea, instanța de fond a constatat că în urma Deciziei Curții Constituționale nr. 225/2017 prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 14 alin. a) din Legea nr. 51/1995 și s-a constatat că este neconstituțională sintagma "de natură să aducă atingere prestigiului profesiei de avocat" din cuprinsul acestui articol, dreptul de apreciere al barourilor asupra excluderii din profesie a unui avocat ca urmare a săvârșirii unei infracțiuni intenționate a fost suprimat, așa încât acestea sunt chemate doar a constata cazul de nedemnitate pe baza hotărârii judecătorești definitive de condamnare. De asemenea, judecătorul fondului a respins alegațiile reclamantului în sensul inexistenței normei de la art. 14 lit. a) legea 51/1995 și implicit a unor dispoziții legale care să fundamenteze în drept constatarea nedemnității profesionale, chiar dacă ulterior publicării deciziei 225/2017 a Curții Constituționale se poate interpreta că art. 14 lit. a) din Legea 51/1995 în forma rămasă în vigoare a creat o situație mai grea decât cea anterioară analizei instanței de contencios constituțional. Recurentul-reclamant invocă incidența în cauză și a Deciziei Curții Constituționale nr. 230/2022 prin care s-a constatat că dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat sunt neconstituționale. Analizând recursul declarat, Înalta Curtea apreciază că în cauză, în raport de obiectul acțiunii, sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 230/2022 și, plecând de la această premisă, recursul este apreciat ca fondat și, în consecință, urmează a fi constatată nelegalitatea hotărârilor contestate în raport de dispozițiile deciziei Curții Constituționale. Astfel, în forma sa inițială, dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 prevedeau că este nedemn de a fi avocat "cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate, de natură să aducă atingere prestigiului profesiei". Prin Decizia nr. 225 din 4 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 468 din 22 iunie 2017, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995, și s-a constatat că sintagma "de natură să aducă atingere prestigiului profesiei" este contrară dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție. Ulterior, prin Decizia Curții Constituționale nr. 230/28.04.2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 519 din 26.05.2022, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995, și s-a constatat că acestea sunt neconstituționale în integralitatea lor. În motivarea acestei din urmă decizii s-a arătat că ulterior publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Deciziei nr. 225 din 4 aprilie 2017, sintagma a cărei neconstituționalitate a fost constatată prin aceasta și-a încetat efectele juridice, ca urmare a prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituție, iar în condițiile în care legiuitorul nu a intervenit pentru a compatibiliza respectivele dispoziții cu prevederile constituționale, în sensul celor statuate prin această decizie, în prezent, pierderea calității de avocat intervine pentru săvârșirea oricărei infracțiuni intenționate prin care s-a constatat, prin hotărâre judecătorească definitivă, vinovăția inculpatului și pentru care s-a dispus pedeapsa cu închisoarea, indiferent dacă instanța a apreciat că se impune suspendarea executării acesteia (par. 16). Ca urmare, s-a reținut că "în absența intervenției active a legiuitorului, care să clarifice norma prin prisma celor statuate de Curtea Constituțională, s-a ajuns la o situație excesivă, contrară rațiunii avute în vedere de instanța de contencios constituțional prin pronunțarea deciziei menționate" și că "excluderea din profesie pentru săvârșirea oricărei infracțiuni intenționate pentru care s-a aplicat prin hotărâre judecătorească definitivă pedeapsa cu închisoarea poate deveni o sancțiune disproporționată față de gravitatea faptei, mai ales în condițiile în care prevederile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 nu fac niciun fel de distincție după cum instanța a dispus executarea pedepsei închisorii sau a apreciat că aceasta își poate atinge scopul sancționator, educativ, disuasiv și preventiv chiar și prin suspendarea executării" (par. 18). În consecință, Curtea Constituțională a concluzionat că "deși competența de reglementare revine exclusiv puterii legislative, originare sau delegate, în condițiile în care legiuitorul a ignorat statuările Curții Constituționale cuprinse în Decizia nr. 225 din 4 aprilie 2017, se impune admiterea, prin prezenta decizie, a excepției de neconstituționalitate și constatarea neconstituționalității art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 în integralitatea sa" (par. 26). Această decizie este aplicabilă și în speța, în conformitate cu cele statuate prin Decizia Curții Constituționale nr. 126/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 185 din 11 martie 2016, care stabilește modul în care se produc efectele unei decizii de admitere a excepției de neconstituționalitate: "24. În ceea ce privește efectele unei decizii de admitere a excepției de neconstituționalitate, Curtea a reținut că "decizia de constatare a neconstituționalității face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul acesteia prevederea neconstituțională încetându-și aplicarea pentru viitor" (Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2008). În aceste condiții, decizia de constatare a neconstituționalității se va aplica în privința raporturilor juridice ce urmează a se naște după publicarea sa în Monitorul Oficial - facta futura, însă, având în vedere faptul că excepția de neconstituționalitate este, de principiu, o chestiune prejudicială, o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluționarea litigiului cu care este conexă (potrivit Deciziei nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007) și un mijloc de apărare care nu pune în discuție fondul pretenției deduse judecății (în acest sens, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007), Curtea reține că aceasta nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, prin aplicarea deciziilor de constatare a neconstituționalității numai raporturilor juridice care urmează a se naște, deci unor situații viitoare ipotetice, întrucât și-ar pierde esențialmente caracterul concret. Așadar, Curtea reține că aplicarea pentru viitor a deciziilor sale vizează atât situațiile juridice ce urmează a se naște - facta futura, cât și situațiile juridice pendinte (...). 25. În aceste condiții, Curtea reține că o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate se aplică în cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești la momentul publicării acesteia - cauze pendinte, în care respectivele dispoziții sunt aplicabile - indiferent de invocarea excepției până la publicarea deciziei de admitere, întrucât ceea ce are relevanță în privința aplicării deciziei Curții este ca raportul juridic guvernat de dispozițiile legii declarate neconstituționale să nu fie definitiv consolidat. În acest mod, efectele deciziei de admitere a instanței de contencios constituțional se produc erga omnes". Ca urmare, cum temeiul de drept al excluderii recurentului-reclamant din profesia de avocat l-a constituit art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995, care în prezent este declarat neconstituțional în integralitatea sa, iar în conformitate cu prevederile art. 147 alin. (1) din Constituția României "Dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare precum și cele din regulamente, constatate ca nefiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției", Înalta Curte, în respectarea principiului legalității, constată că în prezent nu mai există niciun temei juridic pentru excluderea reclamantului din profesie ca urmării a condamnării sale pentru o infracțiune săvârșită cu intenție, motiv pentru care va admite recursul și, rejudecând, va admite acțiunea așa cum a fost precizată. Reținând aceste motive pentru admiterea recursului, Înalta Curte nu socotește util a mai cerceta și celelalte motive invocate de către recurentul-reclamant în memoriul de recurs.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru argumentele expuse la pct. 6 din prezenta decizie, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și, casând sentința recurată, va admite acțiunea așa cum a fost precizată, va lua acte de renunțarea reclamantului la judecata capătului de cerere având ca obiect anularea dispozițiilor art. 26 alin. (3), (4) și (7) din Statutul profesiei de avocat aprobat prin Hotărârea nr. 64/2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România și va respinge, ca rămasă fără obiect, cererea de suspendare a efectelor Deciziei nr. 12/26.02.2018 a Consiliului Baroului Bacău.