ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1745/2021

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 18.05.2018, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H. și I. au solicitat revocarea Hotărârii nr. 3 din 28.03.2018 emisă de Colegiul de Conducere a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva Deciziei nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău și emiterea unor noi decizii de salarizare, în sensul recalculării drepturilor salariale pentru perioada 1.01.2018-31.03.2018 cu aplicarea la valoarea maximă a sporului de 25%.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 3544 din 07 septembrie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Respinge cererea reclamanților formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, constatând lipsa calității procesuale pasive. Respinge în rest cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, ca neîntemeiată."

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs reclamanții, solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea acțiunii, revocarea Hotărârii nr. 3/28.03.2018 și obligarea intimatului la emiterea unei noi decizii de salarizare cu respectarea prevederilor Legii nr. 153/2017, în sensul aplicării sporurilor în cuantumul maxim solicitat. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a apreciat, în mod nelegal, că majorarea salariilor de bază și a sporurilor acordate pentru luna decembrie 2017 este dublu limitată, pe de o parte de salariul stabilit conform Legii nr. 153/2017 pentru anul 2022, iar pe de altă este necesar ca suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite să nu depășească 30% din suma salariilor de bază și a indemnizațiilor de încadrare. Astfel cum s-a arătat și prin cererea de chemare în judecată, pentru salariile de bază pentru personalul auxiliar de specialitate care depășesc plafonul stabilit pentru anul 2022, prevederile art. 38 alin. (3) lit. a) nu se aplică, întrucât art. 38 alin. (6) prevede o normă derogatorie sub aspectul aplicării majorării de 25% la salariul de bază, în sensul că, dacă în urma majorării se depășește salariul de bază prevăzut în Anexa V pentru anul 2022, se va aplica din 01.01.2018 acest salariu de bază. Ori, câtă vreme salariul de bază acordat cu 01.01.2018 este cel prevăzut a fi avut în plată în anul 2022, rezultă faptul că, inclusiv cuantumul total al sporurilor trebuie determinat prin aplicarea integrală a Legii nr. 153/2017 pentru această categorie de personal, respectiv: - aplicarea art. 4 alin. (1) prin raportare la art. 1 lit. c) din Capitolul VIII Reglementări specifice personalului din sistemul justiției al Anexei V la legea-cadru; - aplicarea art. 5 din același capitol. Rezultă, astfel, că în cazul în care salariile de bază pentu personalul auxiliar de specialitate care depășesc plafonul stabilit pentru anul 2022, sporurile trebuie stabilite și aplicate potrivit dispozițiilor legii-cadru și individual pentu fiecare angajat, indiferent de procentul acestora (mergând până la maximul prevăzut de lege), singura limitare impusă de lege rămânând cea prevăzută la art. 25, respectiv, ca suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite să nu depășească 30% din suma salariilor de bază stabilită pe ordonator de credite, iar nu pe fiecare angąjat în parte. Recurenții au invocat și situațiile similare în care se află personalul auxiliar de specialitate din cadrul Curții de Apel Bacău, respectiv Curții de Apel București, cărora, prin decizii de președinții instanțelor, calculul sporurilor s-a realizat la nivelul maxim (15% spor pentru condișii de muncă grele, vătămătoare, periculoase, 25% spor pentru suprasolicitare neuropsihică și 5% spor de confidențialitate), rezultând un cuantum total de 45% sporuri și nu 30% . Astfel, s-a ajuns ca în cadrul aceleiași familii ocupaționale să existe discrepanțe, în sensul că în cazul grefierilor din cadrul instanțelor sporurile s-au acordat în mod corect și în cuantumul prevăzut de lege, însă, în cazul grefierilor din cadrul parchetelor, sporurile au fost acordate în valori mai mici, deși condițiile de, muncă sunt cel puțin similare, dacă nu și mai grele având în vedere factorii de risc mult mai ridicați . De asemenea, un alt argument fundamental în susținerea recursului îl reprezintă și faptul că, deși Legea nr. 153/2017 prevede un cuantum variabil al sporurilor, nu sunt indicate criteriile de stabilire a valorii lor exacte. Mai mult decât atât, reprezentanții Ministerului Muncii și Justiției Sociale, în calitate de inițiatori ai Leqii nr. 153/2017, au precizat modul corect de stabilire a salariilor personalului auxiliar de specialitate, indicând drept reper decizia Președintelul Curții de Apel Bacău, precizând și faptul că modalitatea de stabilire a salariilor indicată mai sus a fost agreată și de reprezentanții Curții de Conturi a României. Nu în ultimul rand, instanța de fond nu a observat faptul că sporurile au fost transformate și cumulate, sporul de risc fiind cumulat cu sporul de confidențialitate, aspect care nu este prevăzut de lege, sporurile fiind distinct reglementate în cuprinsul acesteia. Chiar dacă instanța de fond a făcut trimitere la dispozițiile legale, conform susținerilor intimatului, în motivarea hotărârii nu se face referire la situațiile similare de salarizare, la faptul că intimatul nu a depus dovezi financiar-contabile legate de susținerile făcute în întâmpinare și nici nu a precizat modul în care au fost apreciate cuantumurile sporurilor și pe ce criterii.

Apărările formulate de intimați Intimații-pârâți Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanții din prezenta cauză, personal auxiliar de specialitate în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piatra Neamț au învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de revocare a Hotărârii nr. 3 din 28.03.2018 emisă de Colegiul de Conducere a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, de respingere a contestației formulate împotriva Deciziei nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, urmată de emiterea unor noi decizii de salarizare, în sensul recalculării drepturilor cu aplicarea la valoarea maximă a sporului de 25%. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamanți împotriva soluției de respingere a acțiunii, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe nu este rezultatul unei interpretări și aplicări eronate a dispozițiilor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. căruia îi pot fi subsumate criticile formulate. Astfel, prin Decizia nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a procedat la stabilirea drepturilor salariale ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul unităților de parchet din circumscripție, începând cu data de 1.01.2018, în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (3) lit. a) coroborat cu art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017, în sensul rectificării drepturilor pentru personalul ce intră sub incidența art. 38 alin. (6) din legea de salarizare. Finalitatea demersului judiciar inițiat de reclamanți este reprezentată de acordarea sporurilor la un nivel de 45% din cuantumul salariului de bază, aceștia contestând modul de calcul al sporurilor pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și pentru păstrarea confidențialității, de care beneficiază începând cu data de 01 ianuarie 2018. Potrivit art. 25 alin. (1) din dispozițiile proprii Legii - cadru nr. 153/2017, "Suma sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor, inclusiv cele pentru hrană și vacanță, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcție/salariilor de funcție, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deținut, gradațiilor și a soldelor de comandă/salariilor de comandă, a indemnizațiilor de încadrare și a indemnizațiilor lunare, după caz". Așadar, la intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 era prevăzut în mod expres faptul că suma sporurilor care se cuvin personalului căruia i se adresează actul normativ nu poate depăși plafonul de 30% raportat la suma indemnizațiilor de încadrare aferentă ordonatorului de credite. Cu toate acestea, chiar dacă prin legea de salarizare, s-a stabilit acordarea mai multor categorii de sporuri, respectiv 15% pentru condiții de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, 25% pentru sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică și 5% pentru păstrarea confidențialității, sensul textului legal menționat nu este acela de a conferi salariatului un drept la acordarea sporurilor la nivelul de 45%, ci doar o obligație a ordonatorului de credite de a nu depăși respectivul nivel instituit legal. Altfel spus, art. 25 alin. (1) din dispozițiile proprii Legii - cadru nr. 153/2017 nu reprezintă un temei valid pentru vreun pretins drept al salariatului la acordarea de sporuri în cuantum de 30% din salariul de bază/indemnizația de încadrare. Totodată, pentru situația reclamanților sunt aplicabile prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, care trebuie coroborate cu dispozițiile art. 24 din actul normativ, potrivit cărora "Limita maximă a sporurilor, compensațiilor, indemnizațiilor, adaosurilor, majorărilor, primelor, premiilor și a altor elemente ale venitului salarial specific fiecărui domeniu de activitate este prevăzută în prezenta lege și în anexele nr. 1 - VIII", dar și cu prevederile art. 4, art. 5 și art. 26 din Anexa V, Capitolul VIII (forma în vigoare la data actului litigios). Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) "Pentru condiții de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, personalul prevăzut la art. 1 beneficiază de un spor de până la 15% din salariul de bază sau, după caz, din indemnizația de încadrare, corespunzător timpului lucrat."; articolul menționat arată că "Judecătorii de la Înalta Curte de Casație și Justiție, de la curțile de apel, tribunale, tribunalele specializate și judecătorii, procurorii de la parchetele de pe lângă aceste instanțe, membrii Consiliului Superior al Magistraturii, personal de specialitate juridică asimilat magistraților, magistrații-asistenți de la Înalta Curte de Casație și Justiție, asistenții judiciari, inspectorii judiciari, personalul auxiliar de specialitate, personalul de specialitate criminalistică și personalul auxiliar de specialitate criminalistică din cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice și al laboratoarelor de expertize criminalistice, ofițerii și agenții de poliție judiciară, precum și specialiștii din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, personalul de probațiune beneficiază și de un spor pentru risc și suprasolicitare neuropsihică de până la 25%, respectiv de un spor pentru păstrarea confidențialității de până la 5%, aplicate la salariul de bază lunar, respectiv la indemnizația lunară de încadrare"; în sfârșit, art. 26 invocat arată că "Personalul din Ministerul Justiției cu atribuții de coordonare și control și cel care efectuează lucrări în legătură cu activitatea penitenciarelor, cu excepția funcționarilor publici cu statut special, beneficiază de un spor la salariul de bază, respectiv indemnizația de încadrare, de până la 5%." Contrar susținerilor recurenților, din interpretarea coroborată a textelor de lege nu rezultă că suma sporurilor cuvenite ar fi de 45%, în condițiile în care legiuitorul nu a prevăzut acordarea de sporuri în procent fix din indemnizație, ci o limită maximă în care trebuie să se încadreze fiecare spor în parte. Înalta Curte apreciază că recurenților-reclamanți nu le este recunoscut necondiționat dreptul la acordarea cumulată a sporurilor în cuantumul lor maxim, ci doar dreptul la acordarea sporurilor, cuantumul acestora urmând a fi determinat prin aplicarea unei duble condiționări: încadrarea fiecărui spor în limitele maxime prevăzute în Anexa V și, totodată, interdicția depășirii cumulate a pragului prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, de 30% din suma indemnizațiilor de încadrare/salariilor de bază aferentă ordonatorului de credite. De asemenea, Înalta Curte constată că, în cazul recurenților-reclamanți sunt aplicabile și dispozițiile art. 38 alin. (6) din Legea - cadru nr. 153/2017, respectiv "În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022." În acest context, devin aplicabile dispozițiile din Capitolul VIII al Anexei V la Legea - cadru nr. 153/2017, revenind ordonatorului de credite să stabilească nivelul sporurilor în discuție. În plus, în lipsa unei reglementări detaliate cu privire la modul de acordare a sporurilor în discuție și câtă vreme nu se acordă în acest sens o sumă derizorie, intră în marja de apreciere a ordonatorului de credite determinarea nivelului concret al acelor sporuri, aspectul acesta privind oportunitatea alegerii de către ordonatorul de credite a respectivului nivel dintre mai multe posibile. Or, oportunitatea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a administrației publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluții posibile, aplicabile la cazul concret. Există deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune, în limitele competenței sale. Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, se va regăsi în scopul legii, revenind instanței de contencios administrativ să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și respectarea în conduita autorității emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritatea publică este chemată să îl ocrotească. Dintr-o asemenea perspectivă, oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condițiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde administrația publică a acționat abuziv, contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. În plus, legiuitorul însuși definește la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/204 excesul de putere ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". În cauza de față însă, nu reiese că pârâtul și-ar fi exercitat cu exces de putere marja de apreciere în stabilirea cuantumului sporurilor litigioase, câtă vreme, ca efect al aplicării Legii nr. 153/2017, nu rezultă că reclamanții ar fi înregistrat vreo scădere a drepturilor salariale din precedent (salariul de bază + sporuri) sau vreo pierdere de drepturi salariale avute anterior, ci angajatorul arată că per ansamblu acestea au crescut. În plus, fiind formulate critici inclusiv cu privire la efectul textelor legale incidente, eventualul control de "legalitate" implică, în principiu și în principal, un control de constituționalitate, operațiune ce nu intră însă în competența instanței de judecată, ci a Curții Constituționale a României, în condițiile art. 146 lit. d) din Constituția României revizuită. Totodată, art. 124 din Constituție prevede că "Justiția se înfăptuiește în numele legii", ceea ce implică o acțiune de aplicare a acesteia, fără a se recunoaște judecătorului dreptul de a legifera. Și critica referitoare la existența unei stări de discriminare se încadrează în aceeași categorie. Astfel, se are în vedere faptul că interzicerea discriminării este un principiu de nivel constituțional, iar în acest caz discriminarea reclamată izvorăște din lege. Prin urmare, o astfel de critică constituie de fapt o critică de neconstituționalitate a textului de lege, care intră în atribuțiile instanței de control constituțional. Se impune a reaminti și Decizia nr. 1325/2008 a Curții Constituționale, care, în legătură cu O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că dispozițiile acelui act normativ "sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative". A reținut Curtea Constituțională în considerentele deciziei amintite că "Un asemenea înțeles al dispozițiilor ordonanței, prin care se conferă instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. În virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective". Prin acțiunea de față tocmai o astfel de finalitate este urmărită de partea reclamantă, respectiv înlăturarea de la aplicare a unui text de lege în vigoare și nedeclarat ca fiind neconstituțional, sub motivul unei pretinse discriminări prin efectul legii, urmată de aplicarea unei norme dintr-un act normativ ce nu mai este în vigoare sau crearea unei norme pe cale jurisprudențială. Or, în contextul a ceea ce s-a arătat deja în precedent, lipsește temeiul legal care să atribuie instanței competența de a proceda de o asemenea manieră. Pentru considerentele expuse, constatând caracterul nefondat al susținerilor și criticilor recurenților, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge calea de atac promovată în cauză.