ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1549/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 6 noiembrie 2015 sub numărul x/2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția de Plăți și Intervenții pentru Agricultură - Centrul Județean Ilfov, pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea art. II din H.G. nr. 4/2011 și a art. II din H.G. nr. 237/2011, prin care s-a modificat H.G. nr. 839/2010 privind aprobarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat pentru realizarea angajamentelor asumate voluntar în favoarea bunăstării și protecției porcinelor și obligarea pârâtei APIA - CJ Ilfov la plata sumei 1.020.734,98 RON, reprezentând diferența de ajutor de stat cuvenit societății pentru anul 2012, în conformitate cu schema de ajutor de stat reglementată prin H.G. nr. 839/2010, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin decizia civilă nr. 4997 din 18 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active, excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, excepția tardivității introducerii plângerii prealabile, excepția tardivității formulării acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei APIA - Centrul Județean Ilfov, ca neîntemeiate. Totodată, instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în interesul pârâtului Guvernul României.

Cererea de recurs exercitată împotriva deciziei civile nr. 4997 din 18 decembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei civile pronunțate de Curtea de Apel București, iar pe fondul cauzei a solicitat admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, susținând, în esență, că instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare greșită a normelor de drept material și procedural, inclusiv a prevederilor art. 107-109 din TFUE, art. 40 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 1698/2005, Capitolul IV.C.2.b paragraful 51 din Liniile directoare comunitare pentru sectorul agricol și forestier publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C319 din data de 27.12.2015 și art. 27 alin. (9) din Regulamentul nr. 1974/2006.

Hotărârea instanței de recurs Prin decizia civilă nr. 3787 din data de 18 iunie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 4997 din 18 decembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Cererea de revizuire exercitată împotriva deciziei nr. 3787 din data de 18 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal Prin cererea înregistrată la data de 9 decembrie 2021 pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a promovat revizuire împotriva deciziei nr. 3787 din data de 18 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, solicitând admiterea cererii, retractarea deciziei civile atacate și, în rejudecarea recursului, admiterea acestuia astfel cum a fost formulat. Invocând motivul de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, revizuenta a susținut că sunt întrunite condițiile de admisibilitate a căii de atac formulate, hotărârea atacată fiind pronunțată cu încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituție. În speță, revizuenta a apreciat că decizia Înaltei Curți, atacată prin cererea de revizuire, contravine atât art. 107-109 TFUE, Regulamentului nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a art. 108 TFUE și Regulamentului nr. 794/2004 de punere în aplicare a Regulamentului 659/1999 (în vigoare la data adoptării schemei de ajutor din speță), cât și unei serii de decizii pronunțate de CJUE în interpretarea și aplicarea sus indicatelor prevederi ale dreptului unional. În esență, revizuenta a arătat că niciuna dintre prevederile legislației comunitare aplicabile nu face vreo referire la scutirea de obligația notificării a modificărilor "de procedură", cu atât mai mult cu cât modificarea procedurii de acordare a schemei de ajutor de stat pentru bunăstarea animalelor, operată prin H.G. nr. 4/2011 și H.G. nr. 237/2011, a avut ca efect concret extinderea sferei beneficiarilor schemei de ajutor. Or, în opinia revizuentei, o astfel de modificare reprezintă o situație analizată de CJUE în mai multe cauze, aceasta statuând că reprezintă o modificare substanțială a ajutorului de stat și că este necesară notificarea Comisiei Europene. Totodată, revizuenta a subliniat că ansamblul modificărilor prin care s-a redus cuantumul ajutorului de stat (de la acoperirea integrală a pierderilor de venituri și a cheltuielilor suplimentare, la acoperirea unei cote din acestea, calculată anual în funcție de numărul total de solicitanți) se încadra în noțiunea de reducere a intensității ajutorului de stat, modificare care nu putea fi apreciată ca fiind scutită de obligația de notificare, întrucât art. 4 alin. (2) din Regulamentul 794/2004 menționează expres o astfel de modificare printre cele care se notifică Comisiei Europene prin intermediul formularului de notificare simplificat prevăzut la anexa II. De asemenea, în opinia revizuentei, cerința asumării de către beneficiari a angajamentului voluntar privind aplicarea măsurilor superioare pentru o perioadă de cel puțin 5 ani era o condiție obligatorie în materia ajutorului de stat pentru bunăstarea animalelor, impusă prin art. 40 alin. (3) din Regulamentul 1698/2005 și menționată ca atare în cuprinsul deciziei de aprobare a ajutorului de stat N 341/2010 - punctele 20 și 22, fiind, prin urmare, un element esențial pe care Comisia s-a întemeiat în evaluarea conformității schemei de ajutor cu dreptul comunitar. În conformitate cu Liniile directoare comunitare pentru sectorul agricol și forestier 2007-2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C 319 din data de 27.12.2006, capitolul IV.C.2.b., asumarea angajamentului menționat reprezenta o condiție obligatorie impusă de legislația europeană, iar eliminarea sa nu putea fi apreciată în niciun caz ca o modificare pur formală sau administrativă, scutită de obligația de notificare. În lumina celor de mai sus, revizuenta a apreciat că, întrucât ansamblul modificărilor aduse schemei de ajutor de stat nu putea fi calificat drept minor sau anodin, pentru a se încadra în excepția reglementată de art. 4 alin. (1) din Regulamentul 794/2004, instanța de recurs a interpretat și aplicat găsit dreptul comunitar în materia ajutorului de stat, cu încălcarea art. 108 alin. (3) TFUE, ale art. 1 și 2 din Regulamentul nr. 659/1999 și ale art. 2 și 4 din Regulamentul nr. 794/2004 cât și a regulilor stabilite prin jurisprudența CJUE, constând în hotărârile pronunțate în cauza C-585/17, în cauza T-394/08, în cauza T-297/02, în cauzele conexate T-254/00, T-270/00 și T-277/00, în cauza T-151/11, cauza C-590/14 P 4650), cauza C 111/10, cauza C-121/10, cauza T-527/13, cauza C-138/09, cauza C-630/11 și C-633/11, cauzele C- 91/83 și C- 127/83.

Apărările formulate în cauză 6.1. Intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivitării formulării cererii de revizuire, iar în subsidiar, a solicitat respingerea, ca inadmisibilă a acesteia, formulând și apărări pe fondul cauzei, prin care a susținut caracterul modificărilor aduse prin actele administrative atacate, drept modificări de procedură ale schemei de ajutor ce nu erau supuse obligației de notificare către Comisia Europenă. 6.2. În cauză a depus întâmpinare și intimata Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Ilfov, prin care a invocat, la rându-i, excepția tardivității revizuirii, precum și inadmisibilitatea acesteia, dar și considerente pe fondul cauzei, prin care a învederat că implementarea ajutorului de stat pentru angajamentele asumate în favoarea bunăstării animalelor s-a realizat cu respectarea prevederilor Liniilor directoare comunitare pentru sectorul agricol și forestier 2007-2013, ale Regulamentului CE nr. 1698/2005 și Regulamentului nr. 1974/2006.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare formulat, revizuenta A. S.R.L. a solicitat respingerea excepției tardivității revizuirii, precum și a apărărilor privind inadmisibilitatea cererii de revizuire, iar din perspectiva fondului cauzei, prin invocarea unor aspecte similare celor din cererea de revizuire, a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimați, apreciind susținerile acestora neîntemeiate. II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal cu privire la cererea de revizuire Înalta Curte constată că prezenta cale de atac extraordinară este întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, care reglementează un caz de revizuire specific materiei contenciosului administrativ, constând în încălcarea, prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, a priorității dreptului comunitar, principiu prevăzut de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituție. Totodată, Înalta Curte reține că, deși acest caz de revizuire este reglementat de legea specială, procedura de soluționare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) C. proc. civ., a condițiilor de admisibilitate a revizuirii, prin prisma cerințelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004. Din această perspectivă, se constată a fi incidente prevederile paragrafelor 72, 73 și 84 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-au stabilit o serie de linii directoare pe care le va urma instanța învestită cu soluționarea cererii de revizuire, în analiza admisibilității căii de atac: 72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat. 73. Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competența instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea. 84. Revine însă instanței de judecată obligația să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecății, orientându-se după reperele menționate mai sus și, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind dacă dispozițiile de drept european erau sau nu în vigoare la data faptelor relevante în cauză, dacă ele au făcut sau nu obiectul analizei instanței de judecată ori dacă prin cererea de revizuire se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate. Aceste considerente sunt similare celor reținute de CJUE în hotărârea pronunțată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că: "dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să reia în discuție fondul litigiului și să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri". În consecință, Înalta Curte constată că, în analiza admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunțate de CJUE sau dispozițiile de drept unional pe care revizuenta apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii a fost analizat de instanța de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară. În raport de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că cererea de revizuire este inadmisibilă, din motivele prezentate în susținerea căii de atac, ce privesc doar chestiunea necesității sau lipsei de necesitate a parcurgerii unei proceduri de notificare a Comisiei Europene în privința modificărilor aduse H.G. nr. 839/2010 prin H.G. nr. 4/2011 și H.G. nr. 237/2011, rezultând, cu claritate, că revizuenta urmărește să repună în discuție analiza pe care instanța de recurs a făcut-o, din perspectiva dreptului unional, cu privire la natura unor astfel de modificări. Observând inclusiv limitele cadrului procesual stabilit din această perspectivă (a neparcurgerii procedurii notificării ajutorului de stat) prin memoriul de recurs, Înalta Curte apreciază că, deși prin cererea de revizuire a fost criticată hotărârea atacată pentru o pretinsă ignorare a prevederilor Regulamentului nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a art. 108 TFUE și Regulamentului nr. 794/2004 de punere în aplicare a Regulamentului 659/1999, precum și a hotărârilor interpretative date de CJUE în cauzele evocate prin cererea de revizuire, în fapt critica revizuentei privește concluzia la care a ajuns instanța de recurs în privința calificării modificărilor aduse prin cele două acte administrative ca fiind, din perspectiva dreptului unional, modificări de natură pur formală sau administrativă, ce nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună. Din motivele prezentate în susținerea căii de atac rezultă, cu claritate, că revizuenta urmărește să repună în discuție analiza pe care instanța de recurs a făcut-o cu privire la un astfel de aspect, apreciind că modalitatea de interpretare și aplicare a prevederilor dreptului unional s-a realizat într-o manieră necorespunzătoare. Or, aceste motive de revizuire corespund unor critici de nelegalitate care pot fi formulate doar în calea de atac a recursului, revizuenta urmărind să obțină, pe calea revizuirii, exercitarea unui control de legalitate asupra hotărârii judecătorești definitive. Din considerentele deciziei atacate cu revizuire rezultă că instanța de recurs a făcut o analiză coroborată a dispozițiilor H.G. nr. 4/2011 și H.G. nr. 237/2011 cu cele ale art. 108 alin. (3) din TFUE, reținând că, în raport și de prevederile normelor substanțiale trasate prin Regulamentul CE nr. 1698/2005 și Regulamentul nr. 1974/2006, dar și conform Liniilor directoare comunitare pentru sectorul agricol și forestier 2007-2013, modificările aduse H.G. nr. 839/2010 prin cele două acte administrative cu caracter normativ atacate nu intră în categoria celor supuse obligației de notificare a Comisiei Europene, instanța plasându-le expres în categoria celor de natură pur formală sau administrativă (aspecte ce vizează, în mod implicit, prevederile art. 4 alin. (1) din Regulamentul nr. 794/2004). Utilizarea termenului de "modificări de procedură", sau faptul că, în cuprinsul deciziei atacate cu revizuire, instanța nu a făcut o trimitere expresă la prevederile Regulamentului nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a art. 108 TFUE sau la cele ale Regulamentului nr. 794/2004 de punere în aplicare a Regulamentului 659/1999, ori la hotărârile interpretative ale CJUE evocate de revizuentă, nu echivalează cu o netratare, din perspectiva dreptului unional, a chestiunilor de drept reglementate sau dezlegate prin acestea, câtă vreme, din conținutul concret al deciziei atacate cu revizuire rezultă că sus indicatele prevederi ale dreptului unional au fost avute în vedere de instanța de recurs. În acest context, faptul că revizuenta apreciază ca nefiind incidentă situația de excepție sus indicată, ci procedura generală de notificare reglementată art. 1 și 2 din Regulamentul nr. 659/1999, precum și prevederile art. 2, art. 4 alin. (2) și anexa I din Regulamentul nr. 794/2004, raportat la art. 108 alin. (3) TFUE, reprezintă o evidentă critică de nelegalitate a hotărârii atacate. De asemenea, parte din hotărârile interpretative evocate de revizuentă (pronunțate în cauzele C-585/17, T-394/08, T-297/02, T-254/00, T-270/00, T-277/00, C-585/17 etc.) dezleagă chestiunea necesității notificării Comisiei Europene, plecând de la o premisă prestabilită (reținută a priori), respectiv cea a unor modificări a criteriilor de aplicare a schemei de ajutor, în sensul extinderii schemei de ajutor la beneficiari noi sau în temeiul unei baze juridice substanțial noi. Or, în cauza de față chestiunea dezlegată de instanța de recurs a vizat elementul prealabil, instanța apreciind că nu s-a produs o modificare a condițiilor de acordare a ajutorului de stat din perspectiva criteriilor minime de eligibilitate a beneficiarilor, ci doar o modificare a procedurii pe care solicitanții aveau obligația să o urmeze. Totodată, instanța învestită cu soluționarea revizuirii observă că limitele trasate prin memoriul de recurs depus în dosarul nr. x/2015 au vizat, din perspectiva chestiunii neîndeplinirii procedurii de notificare, doar modificările prin care revizuenta a apreciat că ar fi operat o eliminare a cerinței angajamentului multianual pentru perioada 2010-2015 și o eliminare a cerinței de verificare a încadrării în buget, înainte de aprobarea cererilor. Or astfel de elemente sunt diferite de cele ce intră în sfera interpretativă a hotărârilor CJUE pronunțate în cauzele invocate de revizuentă (inclusiv cele din cauzele T-151/11, C-590/14, C 111/10, C-121/10, T-527/13, C-138/09, C-630/11 și C-633/11). Pe cale de consecință, hotărârile CJUE evocate de revizuentă nu vizează chestiuni interpretative care să fie incidente în raport de situația de fapt dedusă judecății în cauza soluționată prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, privite inclusiv prin prisma cadrului procesual trasat prin memoriu de recurs. Așadar, prin hotărârea atacată, Înalta Curte a dezlegat problematica referitoare la aplicarea principiului priorității dreptului unional, iar prin cererea de revizuire nu se invocă niciun element de noutate din perspectiva relevantă cauzei. Împrejurarea că instanța de recurs a ajuns la o concluzie diferită de cea pe care o susține revizuenta, nu poate constitui temei al unui motiv de revizuire, ci al unui motiv de recurs, subsumat cazului de casare referitor la greșita aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). În concluzie, în acord cu cele reținute în cuprinsul paragrafelor nr. 72 și 73 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, anterior citate, Înalta Curte apreciază că este inadmisibilă cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L., în raport de motivele invocate în susținerea acesteia, care tind la reformarea hotărârii atacate, constituind un veritabil "recurs la recurs", aspect ce contravine naturii juridice a revizuirii, care reprezintă o cale de atac de retractare, iar nu de reformare. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire formulată de societatea A. S.R.L, ca inadmisibilă.