ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3851/2021

Ședința publică din data de 24 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 21.07.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin primar, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrație Publice, solicitând anularea notificării nr. x/04.02.2016 emise de Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice și a măsurilor dispuse prin aceasta.

1.2. La data de 16.12.2016 reclamanta a formulat o cerere precizatoare a cererii de chemare în judecată prin care alături de motivele expuse prin cererea inițială, a învederat motive adiționale apreciate de reclamantă de natură a afecta legalitatea notificării nr. x/04.02.2016 emise de Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice și a măsurilor dispuse prin aceasta.

Prin sentința civilă nr. 1645 din 05.05.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar și a anulat notificarea nr. x/04.02.2016, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP).

Împotriva sentinței civile nr. 1645 din 05.05.2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, prin care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar.

În motivarea recursului, recurentul susține că în mod eronat, în considerentele sentinței recurate, instanța de fond a reținut că Notificarea MDRAP nr. 8941/04.02.2016 nu ar fi motivată în fapt și în drept și că neregula reținută ar rezulta mai degrabă din întâmpinarea ministerului. Aceasta pentru că, în cuprinsul notificării mai sus menționate, sunt prezentate în clar care sunt motivele pentru care a fost emis acest act administrativ, în timp ce prin întâmpinare s-a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă prin cererea formulată în cauză.

Cele reținute, în mod greșit, de instanța de fond în considerentele hotărârii recurate sunt contrazise chiar de actele ulterioare formulate de intimată, respectiv de răspunsul la notificarea nr. x/04.02.2016 și de acțiunea ce face obiectul prezentei cauze, din care reiese că a înțeles foarte bine care este motivul pentru care îi este solicitată suma menționată în notificare.

În opinia recurentului, nu se poate vorbi despre o enumerare a unor texte de lege, în contextul în care în notificare se arată, ce răspunderi și obligații aveau beneficiarii Programului național de dezvoltare locală, ce norme a încălcat reclamanta și cu privire la ce anume, respectiv "dispoziții aplicabile contractului de cesiune nr. x/03.07.2014".

În ceea ce privește considerentele instanței de fond privitoare la faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, iar la data formulării acțiunii de către UAT Sălcioara erau aproape finalizate, recurentul arată că, față de dispozițiile art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, în lege nu este stipulată o derogare de la aceste prevederi, pentru situația în care stadiul lucrărilor este avansat.

Totodată, solicită ÎCCJ să constate faptul că, în mod eronat, a apreciat Curtea de Apel București în considerentele hotărârii recurate că MDRAP nu ar fi explicat care a fost raționamentul care a condus la concluzia că întreaga sumă a fost apreciată ca fiind decontată necuvenit.

Învederează recurentul că MDRAP poate deconta doar lucrări efectuate cu respectarea prevederilor legale și numai în limitele prevăzute de contractele de finanțare, în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari.

În ceea ce privește faptul că MDRAP avea cunoștința de cesiunea efectuată și putea să refuze efectuarea plății, solicită ÎCCJ să constate că acesta nu constituie un argument pertinent, întrucât s-ar putea trage concluzia că, în situația în care nu este sesizată/constatată încălcarea legii la momentul depunerii cererii de plată, aceasta devine automat legală.

Mai mult, arată recurentul minister că nu a avut cunoștință de existența contractului de cesiune nr. x/03.07.2014 anterior datei de 02.12.2015 când, prin adresa nr. x/02.12.2015 înregistrată la sediul MDRAP cu nr. X/02.12.2015, Consiliul Județean Dâmbovița a înaintat dosarul cu documentele necesare obiectivului de investiții "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dâmbovița", și s-a observat că există o diferență între părțile care au semnat pe de o parte contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 și actele adiționale nr. x și nr. 2, iar pe de altă parte, între părțile care au semnat actul adițional nr. x/29.12.2014 la contractul de lucrări.

Astfel, la solicitarea MDRAP, în data de 19.01.2016, UAT Comuna Sălcioara a transmis contractul de cesiune nr. x/03.07.2017 pe e-mail.

Se mai menționează că, la data încheierii contractelor de finanțare recurentul pârât nu avea cunoștință de încheierea contractului de cesiune nr. x/03.07.2014, întrucât prevederile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, în forma anterioară, stabileau că:

"Beneficiarii au obligația să transmită consiliilor județene toate documentele necesare monitorizării și finanțării prin program a obiectivelor de investiții și sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea și legalitatea datelor prezentate". Obligativitatea beneficiarilor de a depune la minister documentele necesare în vederea obținerii finanțării pentru obiective de investiții a survenit prin modificările aduse actului normativ, respectiv în mai 2015, adică după data încheierii contractului de finanțare.

Se invocă în motivarea recursului și faptul că intimata reclamantă nu se poate prevala de existența contractului de cesiune intervenit anterior contractului de finanțare, întrucât pe de o parte s-ar putea trage concluzia că, o eventuală omisiune în verificare nu conferă legitimitate încălcării legii de către parte, iar pe de altă parte, documentele au fost analizate și centralizate la nivelul consiliilor județene, urmând ca pe baza propunerilor acestora MDRAP să acorde finanțarea. Dispozițiile art. 9 din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd obligativitatea depunerii de către beneficiari a contractului de achiziție publică și a stadiului fizic a obiectivului de investiții pentru a se cunoaște necesarul de fonduri pentru finalizarea obiectivelor de investiții, în vederea fundamentării bugetului.

În cauză, identificarea existenței contractului de cesiune a fost posibilă după data de 02.08.2015, respectiv prin modificările aduse O.U.G. nr. 28/2013 și normelor metodologice ale acesteia, în sensul introducerii în anexa 5 la Normele metodologice a unei rubrici în cadrul secțiunii "Factura" în care se menționează emitentul.

Prin urmare, recurentul pârât a efectuat plăți fără a avea cunoștință de încheierea contractului de cesiune cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006.

Astfel, MDRAP și-a asumat obligația să deconteze cheluielile efectuate de către intimata reclamantă, în calitate de beneficiar, cu condiția ca acestea să respecte toate dispozițiile legale incidente și pe cele contractuale (respectiv pe cele ale contractului de finanțare), în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari.

În consecință, faptul că recurentul nu a sesizat aceste nereguli de la început, nu poate reprezenta mai mult decât o eroare cu privire la obligația de a efectua o plată. MDRAP era obligat să efectueze decontările în baza contractelor de finanțare încheiate în cadrul PNDL, numai în măsura în care beneficiarul respecta legea și dispozițiile contractelor de finanțare. În cauză, deoarece recuerentul pârât nu a sesizat inițial această neregulă privitoare la cesionarea contractului de achiziție publică, s-a aflat în eroare cu privire la obligația sa de a efectua plata.

Ulterior, în urma verificării documentelor transmise, s-a constatat că sumele decontate de către MDRAP au fost utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli efectuate de intimată în baza unui contract cesionat parțial, încălcându-se principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică, prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, forma în vigoare la data desfășurării achiziției.

Pentru toate aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălcioara.

Prin întâmpinarea formulată în etapa procesuală a recursului la data de 23.10.2018, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara a solicitat respingerea recursului declarat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației ca nefondat.

Arată intimata reclamantă faptul că, referitor la trimiterea MDRAP la dispozițiile art. 1341 alin. (1) C. civ. vizând plata nedatorată, instanța de fond în mod corect a reținut că una dintre condițiile plății nedatorate este ca datoria în vederea căreia s-a făcut plata să nu existe din punct de vedere juridic. Or, în cauza de față, așa cum judecătorul fondului în mod corect a reținut, datoria recurentului-pârât a subzistat în baza contractului de finanțare pe care l-a încheiat cu intimata-reclamantă, contract care produce efecte, nefiind anulat sau reziliat. De asemenea, o a doua condiție a plății nedatorate este ca plata să fi fost efectuată din eroare, ceea ce nu s-a întâmplat în speța de fața. Cu toate că recurentul-pârât a inserat ca temei de drept acest text de lege în cuprinsul notificării, totuși nu a oferit nicio explicație asupra erorii în care s-a aflat la momentul plății și nici nu a reproșat intimatei-reclamante faptul că i-ar fi ascuns documente din cuprinsul cărora finanțatorul ar fi putut observa că derularea contractului s-ar fi făcut cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, deși potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (10) din O.U.G. nr. 28/2013, recurentul-pârât avea obligația de a verifica cu atenție documentele prezentate la plată, în urma analizei de specialitate.

În opinia intimatei, susținerile recurentului din cuprinsul motivelor de recurs sunt nefondate întrucât, după încheierea cesiunii acesta a decontat sumele necesare finanțării pe baza documentelor întocmite de UAT Sălcioara și executantul cesionar A. S.R.L..

In aceste condiții recurentul, având perfectă cunoștință de cesiunea efectuată, a efectuat decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar A. S.R.L., fără a ridica nicio obiecție. Mai mult, recurentul a și purtat corespondență cu cesionara A. S.R.L. - de exemplu, adresa nr. x/04.09.2015.

Se arată și că legalitatea cesionării contractului în cauză a fost confirmată, cel puțin implicit, și prin aceea că toate contractele derulate de UAT comuna Sălcioara (inclusiv contractul în cauză) au fost verificate prin controlul Curții de Conturi în anul 2015, ocazii în care nu s-au constatat neregularități sau încălcări ale vreunei norme legale.

In consecință, prin solicitarea de restituire a sumei de 7.328.161,66 RON, pentru care recurentul a efectuat absolut toate plățile, conform documentelor justificative înaintate privind lucrările executate de cesionarul S.C. A. S.R.L., se încalcă un important principiu de drept, respectiv B..

In același sens, invocă intimata dispozițiile art. 15 din C. civ. care definesc "abuzul de drept" potrivit cărora "nici un drept mi poate fi exercitat în scopul de a vătăma sau păgubi pe altul ori într-un mod excesiv si nerezonabil, contrar bunei credințe".

Totodată, în opinia acesteia, restituirea sumei menționate ar echivala cu o îmbogățire fără justa cauză pentru bugetul statului, în sensul dispozițiilor art. 1345 C. civ.. Conform art. 123 alin. (10) din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență ("situația contractelor în derulare") pentru maximizarea averii debitorului sau în situația în care contractul nu mai poate fi executat, administratorul judiciar va putea cesiona contractele în derulare către terți"

În ceea ce privește argumentele recurentului expuse prin Notificarea numărul 8941/04.02.2016, prin care s-a invocat, printre altele, nerespectarea de către UAT comuna Sălcioara a prevederilor art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Național de Dezvoltare Locală, cu modificările și completările ulterioare, intimata consideră că s-a înscris întocmai în aceste cerințe legale, respectând absolut toate criteriile de ordin general normate prin sus menționatele dispoziții legale, chiar recurentul recunoscând că i-au fost transmise, pe lângă contractul de lucrări între Primăria Sălcioara și S.C. C. S.A. înregistrat sub nr. x/06.08.2010 cât și contractul de cesiune nr. x/03.07.2014.

De asemenea, consideră intimata ca fiind importantă în cauza și incidența dispozițiilor art. 1315 alin. (1) C. civ. însă, în apărarea sa. Astfel, respectivele dispoziții legale se grevează exact pe situația concretă de speță și anume "o parte poate să își substituie un terț în raporturile născute dintr-un contract numai dacă prestațiile nu au fost integral executate, iar cealaltă parte consimte la aceasta".

Susține intimata reclamantă și că o altă imputație care i se aduce în respectiva notificare este și așa zisa încălcare a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv. Relativ la acest aspect consideră că, dimpotrivă, prin întreaga activitate legată de contractul în litigiu, a dat eficiență cerințelor legale privind realizarea unei bune gestiuni financiare, prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public.

Din acest punct de vedere, o altă abordare decât cea pe care a avut-o intimata reclamantă în derularea respectivului contract, în condițiile în care, la momentul cesionării, lucrările erau foarte avansate, iar în prezent acestea fiind finalizate în proporție de 85%, nu ar fi făcut decât să aducă reale prejudicii comunității locale.

Apreciază că singurul caz în care sumele de bani menționate pot fi solicitate de recurentul pârât ar fi acela în care lucrarea nu ar fi fost executată, ceea ce nu s-a întâmplat.

Din toate aceste puncte de vedere, în opinia intimatei reclamante, solicitarea de a restitui suma de 7.328.161,66 RON nu are temei legal, deoarece nu există emis un titlu executoriu pe care pârâta să își întemeieze pretențiile.

De asemenea, prin precizarea la acțiune a arătat că Notificarea a cărei nulitate o solicită este nemotivată. Astfel, din conținutul Notificării nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, simpla menționare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligația de restituire stabilită în sarcina beneficiarului.

Mai susține intimate reclamantă că notificarea a cărei nulitate o solicită a fi constatată încalcă principiul proporționatității. Astfel, potrivit răspunsului la plângerea prealabilă și întâmpinării, sancțiunea a fost aplicată întrucât cheltuiala nu ar mai fi fost eligibilă, iar contractul ar fi suferit o modificare substanțială. Insă, așa cum rezultă din documente, recurentul pârât nu contestă împrejurarea că la momentul efectiv al cesiunii, lucrările erau foarte avansate - peste 70%, iar la momentul emiterii Notificării - peste 85%.

Mai mult, neregula constatată de recurentul pârât nu este una care este cauzată de nemenținerea eligibilității proiectului, în sensul că acesta ar fi suferit vreo modificare substanțială.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 10.01.2019 s-a fixat termen de judecată la data de 14.04.2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Prin încheierea de ședință din data de 11.05.2021 constatând, în urma deliberărilor, că, pentru justa soluționare a cauzei, se impune suplimentarea probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte a dispus, în temeiul art. 400 C. proc. civ., repunerea pe rol a cauzei, stabilirea termenului de judecată la data de 9 iunie 2021 și citarea părților cu mențiunea de a formula precizări și a depune înscrisurile indicate în încheierea de ședință.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației este nefondat, pentru următoarele considerente:

Contextul factual și de drept al cauzei supusă analizei este determinat de emiterea de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) a Notificării nr. x/04.02.2016 prin care s-a dispus restituirea, de către reclamanta intimate a sumei de 7.328.161,66 RON acordată prin transferuri de la bugetul de stat, prin bugetul instituției, în vederea realizării obiectivului "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dâmbovița" (Conform contractului de finanțare din anul 2014 și ulterior prin Contractul de finanțare din anul 2015), întrucât suma a fost utilizată cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii cu modificările și completările ulterioare.

Împotriva notificării reclamanta a formulat plângere prealabilă, respinsă ca neîntemeiată prin adresa nr. x/20.04.2016.

Prin sentința civilă recurată, instanța de fond a dispus admiterea cererii de chemare în judecată, motivat în principal pe lipsa motivării notificării atacate,

Înalta Curte, analizând cauza prin prisma criticilor și a apărilor formulate dar și a probatoriului administrat, constată că Notificarea nr. x/4.02.2016 privind restituirea întregii finanțări decontate, în sumă de 7. 328.161,66 RON este nelegală din mai multe perspective:

În primul rând, sub aspect procedural, în mod legal a constatat instanța de fond că aceasta nu cuprinde o motivare adecvată, din conținutul său nereieșind cauza concretă a măsurii recuperării integrale a finanțării acordate. Simpla înșiruire a unor dispoziții legale apreciate de pârât ca fiind deopotrivă incidente nu poate fi asimilată unei motivări concrete a actului administrativ în măsură să confere destinatarului acestuia posibilitatea cunoașterii cauzelor care au stat la baza emiterii sale.

Nu poate fi reținută ca pertinentă susținerea recurentului potrivit căreia formularea de către reclamantă a unui răspuns la notificarea primită face dovada înțelegerii și cunoașterii motivului pentru care i-a fost solicitată suma, întrucât prin adresa nr. x/24.02.2016 beneficiara și-a manifestat dezacordul cu privire la măsura restituirii finanțării dispusă de pârât apreciind-o ca lipsită de temei legal și a solicitat rezolvarea amiabilă a acestui diferend, anterior sesizării instanței de judecată. Ori un astfel de demers reprezintă de fapt o procedură prealabilă de care reclamanta a înțeles să uzeze în apărarea drepturile sale, și nu dovada îndeplinirii de către pârât a obligației sale de a motiva conform standardelor actul administrativ emis.

De altfel, prin răspunsul la plângerea prealabilă nr. 20582/20.04.2016 recurentul înțelege să-și restrângă și să precizeze în concret motivul recuperării sumelor acordate în sensul că acestea au fost utilizate cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2004, aspect reluat și în întâmpinarea formulată la instanța de fond.

Însă, actul administrativ trebuie motivat în fapt și în drept în cuprinsul său, nefiind admise completările sau lămuririle prin acte ulterioare, cu atât mai mult cu cât acestea nu fac corp comun cu actul ințial

Totodată, relevante în privința modalității în care trebuia realizată recuperarea finanțării, sunt clauzele contractuale, respectiv cele ale contractului de finanțare încheiat în anul 2015, astfel cum au fost modificate prin actele adiționale ulterioare.

Or, conform prevederilor contractuale (art. VII alin. (4) și 10 din actul adițional nr. x la contractul de finanțare), în cazul nerespectării obligațiilor legale sau contractuale asumate de către beneficiar, MDRAP poate decide rezilierea unilaterală a contractului printr-o notificare scrisă, cu consecința restituirii sumelor deja primite, în termen de 30 de zile de la confirmarea de primire a notificării. Așadar, recuperarea sumelor acordate cu titlu de finanțare este o consecință a aplicării sancțiunii rezilierii contractului de finanțare și se dispune ulterior acestui moment, în termen de 30 de zile de la aducerea la cunoștința beneficiarului a acestei sancțiuni.

Prin urmare, este lipsită de temei măsura restituirii directe a finanțării, fără ca anterior să fi fost notificată beneficiarului sancțiunea rezilierii contractului de finanțare, această sancțiune fiind cea care justifica atât restituirea prestațiilor executate în temeiul acestor contracte cât și repunerea părților în situația anterioară.

Dintr-o altă perspectivă, se impune a fi analizată în cauză situația care a generat măsura recuperării finanțării la care s-a raportat pârâtul, prin prisma dispozițiilor legale și a clauzelor contractuale. Astfel, este necesar a stabili în ce măsură încheierea unui contract de cesiune între două contracte de finanțare având același beneficiar și pentru realizarea aceluiași obiectiv de investiții, poate atrage nelegalitatea finanțării acordată pentru lucrările executate în baza acestora.

Înalta Curte reține că pentru implementarea obiectivului de investiții "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dambovița", reclamanta UAT Comuna Sălcioara a beneficiat de prevederile O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, obținând în anul 2014 o finanțare de 2.700.000 RON, prin încheierea contractului de finanțare înregistrat la MDRAP cu nr. X/20.03.2014 și actele adiționale nr. 1-3.

Investiția finanțată în cauză face parte, și este de necontestat sub acest aspect, din categoria investițiilor în continuare, în sensul art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 28/2013, ca fiind acele obiective al căror stadiu de execuție este cel puțin la nivelul documentației tehnico-economice proiect tehnic. Preluarea acestei investiții în cadrul Programului național de dezvoltare locală reglementat prin O.U.G. nr. 28/2013 și continuarea finanțării acesteia presupune îndeplinirea mai multor obligații din partea autorității finanțatoare și a celor finanțate.

Pentru realizarea obiectivului de investiții, UAT Comuna Sălcioara a încheiat cu S.C. C. S.R.L. contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 și actele adiționale nr. x/29.02.2012 și nr. y/17.07.2013. Totodată, UAT Comuna Sălcioara a încheiat cu S.C. A. S.R.L. actul adițional nr. x/29.12.2014 la contractul de lucrări nr. x/06.08.2010.

Încheierea actului adițional x/29.12.2014 la contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 s-a datorat încheierii între S.C. C. S.R.L. și S.C. A. S.R.L. a contractului de cesiune nr. x/03.07.2014, contract care a fost avizat și de intimata UAT Comuna Sălcioara.

Obiectul contractului de cesiune anterior menționat l-a constituit cesionarea de către executantul-cedent S.C. C. S.R.L. în favoarea executantului-cesionar S.C. A. S.R.L. a tuturor drepturilor și obligațiilor care decurgeau din prevederile contractului de lucrări nr. x/06.08.2010 încheiat de cedent cu UAT Comuna Sălcioara.

Ulterior, în anul 2015 pentru același obiectiv de investiții a fost alocată suma de 10.547.630 RON, fiind încheiat contractul de finanțare înregistrat la MDRAP cu nr. X/04.05.2015 și actele adiționale nr. 1-2.

Se observă că potrivit prevederilor art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare din 9.12.2011, într-un contract de achiziție publică este permisă doar cesiunea creanțelor născute din acel contract, obligațiile născute rămânând în sarcina părților contractante, astfel cum au fost stipulate și asumate inițial.

Pe de altă parte, în contractul de finanțare din anul 2014 cesiunea era permisă cu avizul beneficiarului lucrării, respectiv al UAT Sălcioara, aviz care a fost obținut în condițiile în care, la data cesiunii lucrările erau executate în proporție de peste 70%.

Din perspectiva cunoașterii de către recurent a încheierii contractului de cesiune, Înalta Curte reține ca relevante obligațiile părților astfel cum sunt reglementate la art. 12 din O.U.G. nr. 28/2013 a cărui formă în vigoare în anul 2014, prevedea că "în vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, unitățile administrativ-teritoriale transmit solicitările de fonduri la consiliile județene, care, după verificarea documentațiilor specifice, le avizează și le transmit în mod centralizat Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice."

Aceeași normă, însă în forma în vigoare al momentul acordării finanțării pe anul 2015 prevedea că "În vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, beneficiarii transmit solicitările de fonduri la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cu informarea consiliilor județene."

În concluzie, cu certitudine anterior acordării celei de-a doua finanțări, ministerul recurent a avut cunoștință sau se poate presupune în mod rezonabil că a luat la cunoștință de contractul de cesiune nr. x/03.07.2014.

Astfel, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că după încheierea contractului de cesiune la data de 03.07.2014, toate plățile, adică cele începând cu data de 29.09.2014, au fost efectuate de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în cunoștința de cauză, întrucât toate documentele privind această operațiune i-au fost înaintate, iar documentele justificative privind lucrările executate au fost întocmite pe numele cesionarului A. (spre exemplu, documentele înaintate spre decontare la data de 25.05.2015 - factura fiscală x, ordin de plată nr. x/30.12.2014, extras de cont din data de 30.12.2014, sau documentele înaintate spre decontare la data de 10.09.2015 - factura fiscală x, ordin de plată nr. x/15.07.2015, extras de cont din data de 15.07.2015, sau documentele înaintate spre decontare la data de 11.11.2015 -factura fiscală x, factura fiscală x sau documentele înaintate spre decontare la data de 27.11.2014).

De asemenea, cel de-al doilea contract de finanțare este încheiat la data de 11.05.2015, deci ulterior cesiunii și după ce deja se efectuaseră decontări de sume pe baza documentelor în care executant era prevăzut A. S.R.L..

In aceste condiții recurentul, având cunoștință de cesiunea realizată, a efectuat decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar A. S.R.L., relevantă fiind și corespondență purtată de recurent cu acest cesionar(adresa nr. x/04.09.2015).

Prin urmare, întrucât în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (10) din O.U.G. nr. 28/2013 recurentul-pârât avea obligația de a verifica documentele prezentate la plată, nu pot fi reținute susținerile acestuia potrivit cu care nu ar fi cunoscut existența contractului de cesiune, acesta decontând sumele necesare finanțării pe baza documentelor întocmite de UAT Sălcioara și executantul cesionar A. S.R.L..

În altă ordine de idei, se remarcă că în cauză nu poate fi vorba de o plată nedatorată, obligația acordării finanțării fiind asumată de ministerul recurent și datorată, în consecință, sub rezerva justificării, prin contractele de finanțare din 2014 și respectiv din 2015, care nefiind reziliate, continuă să producă efectele juridice în vederea cărora au fost încheiate.

Într-adevăr, dispozițiile art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd că "în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate și solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit."

Însă, această normă a fost introdusă ulterior încheierii celui de-al doilea contract de finanțare în 11.05.2015, respectiv la data de 28.10.2015(prin O.U.G. nr. 46/2015), și produce efecte juridice pentru viitor, aplicându-se faptelor juridice lato sensu care pot fi calificate ca încălcări ale prevederilor legale sau contractuale săvârșite după intrarea în vigoare a acestui act normativ. Or, în cauză, reclamantei i se impută nerespectarea dispozițiilor legale anterior intrării în vigoare a acestui act normativ și chiar anterior acordării uneia dintre finanțări, așa încât sunt nefondate criticile formulate în recurs cu privire la greșita aplicare a dispozițiilor legale de către instanța de fond.

Înalta Curte reține și că în mod cert, prevederile art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare din 9.12.2011 dispun că ‘’într-un contract de achiziție publică este permisă doar cesiunea creanțelor născute din acel contract, obligațiile născute rămânând în sarcina părților contractante, astfel cum au fost stipulate și asumate inițial’’. Din această perspectivă, sumele care fac obiectul plății facturilor aferente lucrărilor executate de cesionar ar putea fi puse sub semnul îndoielii însă, în egală măsură Înalta Curte, în analiza legalității actului de recuperare a finanțării, va da eficiență principiului proporționalității.

Astfel, principiul proporționalității presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar și impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziție de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporționale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiție a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În același sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menționat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporționalității din perspectiva cuantificării obiectivelor și a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, în cauză, măsura recuperării integrale a finanțării acordată în temeiul celor două contracte de finanțare, astfel cum a fost dispusă de autoritatea publică pârâtă prin Notificarea nr. x/4.02.2016, apare ca fiind excesivă și nerezonabilă, cât timp s-a făcut dovada că la momentul cesiunii lucrările erau executate în proporție de peste 70% iar recurentul nu doar că a achitat sumele solicitate ulterior acestui moment dar a încheiat și cel de-al doilea contract de finanțare, ignorând total obligația legală de a verifica documentația și de a nu încheia contracte de finanțare în condițiile în care constata abateri de la legislația în materia achizițiilor publice.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva sentinței civile nr. 1645 din 5 mai 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 iunie 2021.