ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4039/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27 martie 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Sibiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea Deciziei nr. 42 din 17 februarie 2015 și a Notei de neconformitate nr. x din 4 august 2014, emise de pârât.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2275 din 17 septembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția lipsei de interes, a admis în parte cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Sibiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a anulat Decizia nr. 42 din 17 februarie 2015 emisă de MDRAP și a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice să soluționeze pe fond contestația formulată de reclamantă împotriva notei de neconformitate nr. x/2014. Totodată, prima instanță a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a notei de neconformitate nr. x/2014.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 2275 din 17 septembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului și, în rejudecare, respingerea acțiunii, în principal ca lipsită de interes și în subsidiar, ca nefondată. În motivarea recursului, recurentul-pârât critică respingerea de către prima instanță a excepției lipsei de interes și consideră că instanța de fond nu a arătat care ar putea fi folosul efectiv al intimatei în promovarea acțiunii în anularea actelor administrative atacate. Astfel, consideră că, întrucât nota de neconformitate a cărei anulare s-a solicitat, nu mai produce efecte, este lipsit de interes demersul reclamantului în sensul anulării acestui act și, mai mult, ținând cont de lipsa implicațiilor financiare ale acestui act administrativ, situația de fapt/drept nu va fi schimbată nici în eventualitatea anulării acestui act. În ceea ce privește aprecierile instanței de fond potrivit cărora Decizia nr. 42 din 17 februarie 2015 ar fi lipsită de temei legal, recurentul-pârât învederează că raționamentul instanței de fond referitor la tardivitatea formulării plângerii prealabile de către intimată pornește de la premisa eronată potrivit căreia Nota de neconformitate a cărei anulare s-a solicitat, este titlu de creanță și s-a apreciat că ar fi aplicabile în speță prevederile art. 10 din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce privește comunicarea actului către debitor. Recurentul-pârât consideră că acest text de lege nu se aplică în cauză și că Nota de neconformitate emisă potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 este diferită de Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, întocmit în aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora "Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare". Astfel, consideră că Procesul-verbal/Nota de constatare sunt titluri de creanță, potrivit art. 20 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind emise de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, în tip ce Nota de neconformitate nu reprezintă un titlu de creanță în accepțiunea O.U.G. nr. 66/2011, fiind emisă în cazul în care abaterile de la normele în vigoare privind achizițiile, sunt constatate înainte de efectuarea plății către beneficiari, motiv pentru care apreciază că în comunicarea către beneficiar a notei de conformitate, nu este aplicabilă procedura prevăzută pe cale de excepție, în cazul titlurilor de creanță, de art. 10 din H.G. nr. 875/2011. De asemenea, se mai arată că, având în vedere că intimatul-reclamant a intrat în posesia actelor administrative în data de 10 septembrie 2014, acesta nu se putea prevala de propria culpă, respectiv de înregistrarea acestor documente la 6 zile după primire, pentru a se apăra împotriva tardivității constatate de către recurent.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 18 ianuarie 2016, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Sibiu a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 18 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. La data de 27 noiembrie 2017, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Sibiu a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 14 martie 2018, completul de filtru, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice este nefondat, pentru următoarele considerente: II.1 Argumentele de fapt și de drept relevante Sub un prim aspect, recurentul-pârât MDRAP a susținut că demersul judiciar promovat de intimata-reclamantă UAT Județul Sibiu este unul lipsit de interes, întrucât sumele care fac obiectul actelor administrative contestate în cauză au fost achitate intimatei, potrivit prevederilor O.G. nr. 14/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislația din domeniul achizițiilor publice. Această critică de nelegalitate a sentinței recurate, privind lipsa unei condiții de exercitare a cererii de anulare a actelor administrative, este nefondată, interesul intimatei-reclamante fiind actual în susținerea demersului judiciar pe care l-a inițiat. Prin acțiunea pendinte, intimat-reclamantă UAT Județul Sibiu a solicitat anularea Deciziei nr. 42 din 17 februarie 2015 și a Notei de neconformitate nr. x din 4 august 2014, acest din urmă act administrativ stabilind, în sarcina beneficiarului proiectului "Modernizarea DJ 105G Sadu - Râul Sadului - Sadurel, km 21+250 - 41+425", o reducere financiară de 5%, în cuantum de 510 257,58 RON, din valoarea Contractului de execuție lucrări nr. x din 15 mai 2014. Împrejurarea potrivit căreia această sumă a fost aprobată spre a fi suportată de la bugetul de stat, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 14/2013, conform notei depuse la dosarul de fond, nu împietează asupra dreptului său de a contesta legalitatea actului administrativ-fiscal prin care s-a dispus în sarcina sa aplicarea unei corecții financiare, pentru nerespectarea prevederilor referitoare la procedurile de achiziție publică aplicate în atribuirea Contractului nr. x din 15 mai 2014. Interesul intimatei-reclamante UAT Județul Sibiu este născut și actual, fiind justificat de intenția sa de a dovedi că a procedat corect la derularea achiziției publice finalizate cu atribuirea contractului de execuție de lucrări nr. x, iar nota de neconformitate nr. x din 4 august 2014 a fost nelegal întocmită, ceea ce ar avea drept consecință lipsa oricărei obligații de plată către bugetul de stat cu titlu de corecție financiară aplicată asupra acestui contract. Or, suportarea de la bugetul de stat a respectivei sume ce a fost stabilită în sarcina UAT Județul Sibiu, potrivit prevederilor O.G. nr. 14/2013, nu înlătură neregulile reținute de autoritatea de management POR în legătură cu modalitatea în care beneficiarul finanțării europene nerambursabile a înțeles să organizeze procedurile de licitație publică pentru îndeplinirea proiectului aprobat în cadrul respectivei finanțări. Scopul avut în vedere de către intimat-reclamantă în formularea acțiunii în anulare a cărei titulară este îl reprezintă nu doar exonerarea sa de plata sumelor impuse cu titlu de reducere financiară, prin aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, ci, mai mult decât atât, chiar anularea actului administrativ-fiscal prin care aceste sume au fost stabilite în sarcina sa, anulare ce ar confirma, astfel, conduita beneficiarului finanțării în exercitarea atribuțiilor sale de autoritate contractantă pentru licitația publică organizată în vederea atribuirii contractului de execuție de lucrări necesar pentru realizarea proiectului "Modernizarea DJ 105G Sadu - Râul Sadului - Sadurel, km 21+250 - 41+425". În concluzie, se reține existența unui interes actual al intimatei-reclamante UAT Județul Sibiu în demersul judiciar pendinte, critica recurentului-pârât, în chestiunea anterior examinată, fiind una nefondată. Sub un al doilea aspect, reține Înalta Curte că este corectă soluția primei instanțe, în privința anulării Deciziei nr. 42 din 17 februarie 2015, emisă de MDRAP, și obligării recurentului-pârât să soluționeze pe fond contestația formulată de UAT Județul Sibiu împotriva Notei de neconformitate nr. x/2014. A susținut recurentul-pârât în calea de atac declarată în cauză că întregul raționament al instanței de fond referitor la tardivitatea formulării plângerii prealabile de către intimata-reclamantă pornește de la premisa eronată potrivit căreia nota de neconformitate a cărei anulare s-a solicitat este titlu de creanță, sens în care au fost menționate greșit prevederile art. 10 din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, dată fiind diferența majoră dintre nota de neconformitate și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. În acest sens, a arătat recurentul-reclamant că, spre deosebire de procesul-verbal/nota de constatare, ce reprezintă titluri de creanță, nota de neconformitate, întocmită conform prevederilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, privește situațiile ce reprezintă abateri de la reglementările/instrucțiunile/ghidurile în vigoare privind achizițiile publice, constatate anterior efectuării plăților către beneficiari, fiind reduse, astfel, proporțional, sumele aprobate la plată, prin aplicarea coeficientului de corecție stabilit în conținutul notei. În concluzie, afirmând că nu este incidentă procedura reglementată de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, a menționat recurentul-pârât că nu se impunea comunicarea notei de neconformitate, emisă conform dispozițiilor cuprinse în art. 6 din același act normativ, în condițiile reglementate de art. 10 din H.G. nr. 875/2011. Analizând aceste susțineri, reține Înalta Curte, în esență, că actul administrativ contestat (nota de neconformitate nr. x/2014) nu a fost comunicat conform prevederilor art. 10 din H.G. nr. 875/2011, ceea ce echivalează cu o comunicare nelegală la data de 10 septembrie 2014, singura comunicare valabilă fiind cea din data de 15 septembrie 2014, conform înscrisului depus la dosar, moment în raport de care beneficiarul actului atacat era în termen pentru formularea contestației administrative. În reglementarea conferită de O.U.G. nr. 66/2011, se observă că reducerea procentuală aplicată intimatei-reclamante UAT Județul Sibiu s-a realizat de către autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, definită la art. 2 lit. e) din actul normativ indicat ca fiind autoritatea de management pentru fonduri structurale și de investiții, în cadrul cărora se înscrie și Programul Operațional Regional 2007 - 2014, fiind incidentă situația prevăzută la art. 6 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 66/2011. Recurentul-pârât a susținut că nu sunt aplicabile în cauză prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, aspect pe care Înalta Curte îl împărtășește, date fiind prevederile art. 9 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în care se arată că, "pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică: a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21; Cu toate acestea, instanța de control judiciar reține că neaplicarea procedurii prevăzute de art. 21 este irelevantă în ceea ce privește chestiunea comunicării notei de neconformitate, aspect reglementat prin prevederile art. 10 din H.G. nr. 875/2011. Deși textul de lege anterior amintit, prevăzut în normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, se referă la procesele-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, se reține că sunt incluse în această categorie și actele întocmite de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, ce vizează identificarea unor "abateri privind aplicarea prevederilor legislației naționale, inclusiv în domeniul achizițiilor publice", nota de neconformitate fiind un astfel de act. Această concluzie se desprinde din trimiterile pe care le fac dispozițiile anterior menționate la procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, emise de autorități cu competențe în gestionarea fondurilor europene, în sens larg, fără a fi limitată sfera actelor de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli doar la cele emise de structurile enunțate la art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011. Or, verificările efectuate în cauză, în urma cărora au fost reținute nereguli ce au determinat aplicarea reducerii procentuale de 5% din valoarea contractului de execuție de lucrări nr. x, au fost asumate, prin semnătură, în cuprinsul notei de neconformitate nr. 50 382/2014, de către personalul de specialitate din cadrul direcției AMPOR, nu din cadrul structurilor de control la care se referă art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011, cele două direcții fiind organizate distinct în cadrul MDRAP, în subordinea Direcției pentru Programe Europene (H.G. nr. 1/2013). Modalitățile de comunicare a actelor emise în urma identificării neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, adoptate de oricare dintre cele două entități prevăzute de lege (structuri de control/autorități cu competențe în gestionarea fondurilor europene), sunt cele reglementate de art. 10 din H.G. nr. 875/2011, în lipsa unor dispoziții contrare, care să fie de strictă aplicare în ipoteza emiterii unei note de neconformitate. De altfel, omisiunea enumerării notei de neconformitate, întocmită potrivit prevederilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, în cuprinsul art. 10 din H.G. nr. 875/2011, în privința stabilirii modalității de comunicare a actelor de identificare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru abaterile constatate, nu reprezintă altceva decât o lacună a legiuitorului, ce nu împiedică aplicarea normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011 și în privința acestor acte administrative, astfel cum se desprinde din întreaga concepție legislativă adoptată în materia comunicării actelor emise în procedura reglementată de O.U.G. nr. 66/2011. Conform dispozițiilor art. 10 din H.G. nr. 875/2011, ordinea de realizare a comunicării prin diferite mijloace, apte să asigure o transmitere eficientă a conținutului actului în discuție, este una ce reclamă respectarea sa imperioasă, iar eludarea acestei ordini prin voința emitentului actului administrativ atrage nelegalitatea comunicării efectuate în alte condiții decât cele legal enunțate. În consecință, nefiind efectuată comunicarea notei de neconformitate în data de 10 septembrie 2014 prin niciuna dintre modalitățile prevăzute de art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 875/2011, se reține caracterul nelegal al acestei prime comunicări realizate prin poșta electronică, astfel cum corect a stabilit și judecătorul fondului. Având în vedere faptul că data de 15 septembrie 2014 este cea la care s-a înregistrat nota de neconformitate nr. x/2014 la registratura intimatei-reclamante, fără ca recurentul-pârât să facă dovada contrară a existenței unei alte date la care să fi comunicat prin modalitățile permise de lege actul supus controlului de legalitate, Înalta Curte reține că, într-adevăr, contestația administrativă depusă la data de 14 octombrie 2014 a fost formulată în interiorul termenului de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 pentru plângerea prealabilă. Prin urmare, nici aceste critici ale recurentului-pârât nu sunt întemeiate, Înalta Curte confirmând soluția judecătorului fondului, care a stabilit că se impune anularea Deciziei nr. 42 din 17 februarie 2015 a MDRAP și obligarea emitentului acestei decizii să soluționeze pe fond contestația formulată de UAT Județul Sibiu împotriva Notei de neconformitate nr. x/2014. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ. și în raport de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-pârât MDRAP împotriva Sentinței civile nr. 2275 din 17 septembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, soluția pronunțată de prima instanță fiind legală.